存款保險制度，中國準(zhǔn)備好了嗎？

文 正 俐

在剛剛結(jié)束的“第四條款磋商”中，IMF敦促中國“盡可能快”地建立存款保險制度。這種“急迫”不難理解：存款保險制度自1933年在美國誕生以來，經(jīng)過幾十年的發(fā)展和完善，已經(jīng)成為成熟的“金融基礎(chǔ)設(shè)施”。這樣的“急迫”也讓熱議多年的中國存款保險制度有了新的進(jìn)展。8月2日，中國人民銀行行長周小川和美國聯(lián)邦存款保險公司主席希拉·拜爾簽署了諒解備忘錄，中美雙方將就存款保險、金融服務(wù)等領(lǐng)域開展人員培訓(xùn)和信息經(jīng)驗等方面的交流。

兩種制度帶來了不同結(jié)果

2007年1月，中國臺灣力霸集團(tuán)旗下的中華商業(yè)銀行發(fā)生擠提，存戶一天內(nèi)提取了高達(dá)130億元臺幣（約合31億元人民幣）存款。1月8日，臺灣“金融監(jiān)督管理委員會”緊急宣布，由臺灣“中央存款保險公司”提供300億臺幣（約合人民幣71億元）現(xiàn)金，應(yīng)付提款風(fēng)潮。同年9月中旬，英國第五大貸款機(jī)構(gòu)北巖銀行（Northern Rock）流動性告急，不得不向央行英格蘭銀行求救，旋即引發(fā)擠兌風(fēng)潮。9月14日是個周五，北巖股價狂跌三成，分行門前排滿了提款儲戶，而該行的網(wǎng)上銀行不堪負(fù)荷幾乎陷入癱瘓。經(jīng)過周末的等待煎熬，北巖股價再跌四成，擠兌狂潮繼續(xù)。9月18日，時任財政大臣的達(dá)林宣布保證小儲戶的全部存款，擠兌風(fēng)潮才逐漸得以平息。短短幾日，儲戶共提走20億英鎊存款，相當(dāng)于北巖全部存款的8%。

一年后，在大西洋的彼岸，上演了另一幕故事。2008年9月25日晚間，F(xiàn)DIC（美國聯(lián)邦存款保險公司)宣布，全美第六大銀行華盛頓互惠（Washington mutual）資不抵債立即停業(yè)，摩根大通以19億美元的超低價收購了這家曾擁有1880億美元存款的銀行。和北巖銀行形成鮮明對比的是，在這次1984年以來美國最大的銀行倒閉案中，盡管數(shù)千億美元資產(chǎn)瞬間灰飛煙滅，但儲戶卻沒有受到任何影響。周五，華盛頓互惠銀行照常營業(yè)，擠兌沒有出現(xiàn)。

金融危機(jī)中不同劇情的故事，清晰地闡明了兩種存款保險制度的成與敗。換言之，一個好的存款保險制度和體系，是一國金融穩(wěn)定不可或缺的前提條件。

變“隱性”為“顯性”

存款保險制度是市場經(jīng)濟(jì)條件下金融領(lǐng)域的一項重要的基礎(chǔ)性制度安排。銀行等存款類金融機(jī)構(gòu)按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)參加存款保險和繳納保費，當(dāng)某金融機(jī)構(gòu)倒閉破產(chǎn)時，由存款保險機(jī)構(gòu)按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)及時向存款人予以賠付并依法參與或組織清算。 這項制度的核心在于通過建立市場化的風(fēng)險補償機(jī)制，合理分?jǐn)傄蚪鹑跈C(jī)構(gòu)倒閉而產(chǎn)生的財務(wù)損失。存款保險的重要性不言而喻，對老百姓來講是保證血汗錢不打水漂，而對金融體系的健康發(fā)展也具有重要意義。

美國在1933年發(fā)生銀行業(yè)危機(jī)之后，在世界上最早建立了存款保險制度。到2006年6月，全球共有95個國家和地區(qū)建立了這一制度，此外，還有20多個國家正在研究、計劃實施之中。

長期以來，中國一直沒有建立存款保險制度，但卻存在以政府兜底為特征的“隱性”存款保險制度。即商業(yè)銀行的存款，是以國家信用、中央財政信用作為擔(dān)保，由中央銀行和地方政府承擔(dān)個人債務(wù)清償。上世紀(jì)90年代中期以來，全國有幾百家中小金融機(jī)構(gòu)退出市場或者難以為繼，主要依靠人民銀行再貸款來保障存款人利益。但顯然，這種救助方式不僅給財政帶來沉重負(fù)擔(dān)，而且導(dǎo)致了中央銀行貨幣政策目標(biāo)扭曲的問題。與此同時，這種隱性的存款保險，處置有問題金融機(jī)構(gòu)時缺乏統(tǒng)一的法律制度規(guī)范，使得風(fēng)險處置效率遠(yuǎn)低于建立了顯性存款保險制度的國家。

鑒于隱性存款保險的種種弊端，建立顯性的存款保險制度顯得尤為必要。實施顯性存款保險制度后，通過動用存款保險基金，可以在對存款人提供保護(hù)的情況下，快速處置已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)并嚴(yán)重影響存款人利益的民營金融機(jī)構(gòu)，同時快速穩(wěn)定和恢復(fù)公眾信心，防范個別民營金融機(jī)構(gòu)退出市場引發(fā)“羊群效應(yīng)”。

事實上，進(jìn)入2013年，央行已經(jīng)通過多種渠道表達(dá)了加快建立存款保險制度的愿望。就在6月上旬，央行還在其《2013年中國金融穩(wěn)定報告》中提出，加快存款保險制度建設(shè)，改善金融機(jī)構(gòu)發(fā)展環(huán)境。從當(dāng)下情況來看，一方面，存款保險制度已醞釀多年，理論準(zhǔn)備已然成熟；另一方面，中國經(jīng)濟(jì)增長將更多地依靠改革紅利，存款保險制度恰恰可以成為金融改革的突破口。這兩個因素都有同一個指向，即目前已進(jìn)入推進(jìn)存款保險制度的時間窗口，建立存款保險制度刻不容緩。而作為存款保險的主要推動機(jī)構(gòu)，央行也認(rèn)為，當(dāng)前建立存款保險制度的各方面條件已經(jīng)具備，實施方案經(jīng)過反復(fù)研究和論證，各方已形成共識，可擇機(jī)出臺并組織實施。

為何遲遲才到

存款保險制度在學(xué)術(shù)界和政府決策層里的討論確實已有很長的時間，但因為一直沒有付諸實施，對老百姓來說可能帶有幾分新鮮和陌生。為何存款保險機(jī)制遲遲未來，應(yīng)該說是操作層面上還有一些問題。比如，是采取強(qiáng)制性保險機(jī)制還是自愿性保險機(jī)制，如果是自愿性，可能大銀行就沒有動力加入，因為“大而不倒”的“自信”在銀行業(yè)界，不管是國內(nèi)還是國外都普遍存在。如果是強(qiáng)制性，那么儲戶的風(fēng)險意識會淡薄，從而增加保險機(jī)構(gòu)的壓力。就目前情況來看，很有可能采取強(qiáng)制性保險機(jī)制。這更有利于中小銀行的健康發(fā)展，也有利于減少大銀行的道德風(fēng)險。另外一個問題是保險的程度。國外成熟市場的做法是，要么是保存款額的90%，要么是保相當(dāng)于人均GDP兩倍的存款額度。至于前者，中國老百姓的金融資源目前都集中在銀行，而這么大的保險范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了保險機(jī)構(gòu)所能夠承受的限度。所以，事實上還是央行在起最后保險人的作用，這種做法在開放環(huán)境中是十分不利的。至于后者，中國老百姓的人均收入都很低，兩倍的額度明顯是保險不足，只要一有風(fēng)吹草動，很有可能就會在保險不足的環(huán)境下發(fā)生銀行危機(jī)。所以，目前的難點還是在保險的程序上。

建中國特色存款保險制度

存款保險制度對于中國來講，仍然是種新事物，在具體方案設(shè)計和規(guī)劃方面仍需要借鑒國外經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合中國特殊國情，推行具有中國特色的存款保險制度。目前，國際上已經(jīng)有幾十多個國家實行了存款保險制度，其中最典型的是美國存款保險制度。

美國是世界上實行存款保險制度最早、也是運行機(jī)制最完善的國家。1929年經(jīng)濟(jì)大蕭條造成全美先后9755家銀行倒閉，存款者損失約14億美元。為了應(yīng)對危機(jī)，美國國會在1933年通過了《格拉斯－斯蒂格爾法》，其中包括成立美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）的條款，并于同年7月正式成立FDIC。其主要職能包括：1、存款保險。為全美約97%的銀行存款者的存款提供限額為人均25萬美元的保險；2、銀行監(jiān)管。直接監(jiān)管著5600多家非美聯(lián)儲成員的州注冊銀行和儲蓄信貸機(jī)構(gòu)；3、處置倒閉存款機(jī)構(gòu)。當(dāng)存款機(jī)構(gòu)資不抵債、不能支付到期債務(wù)或其資本充足率低于2%時，由該機(jī)構(gòu)處置。自該機(jī)構(gòu)成立以來，曾多次進(jìn)行改革，最近一次即為近期美國提出的7000億美元緊急救助法案中將存款保險額度由之前的10萬美元提高到25萬美元，保險額度被提高。該制度運行70多年來，經(jīng)受住了來自各方面的挑戰(zhàn)，比較成功地保證了銀行體系的穩(wěn)定，維護(hù)了公眾對銀行系統(tǒng)的信心。

縱觀美國存款保險制度的改革發(fā)展史，不難得出一條重要經(jīng)驗，即存款保險制度成功運行，金融體系保持穩(wěn)定，都離不開整個金融監(jiān)管體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此在中國建立存款保險制度，不僅需要在具體設(shè)計方案上各方達(dá)成共識，比如強(qiáng)制性存款保險、限額賠付、風(fēng)險差別費率等，還需要一系列配套措施與之呼應(yīng)，包括金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制的建立和有關(guān)私募基金、產(chǎn)業(yè)投資基金的相關(guān)法律規(guī)范的出臺，加強(qiáng)金融監(jiān)管體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，共同維護(hù)中國金融市場穩(wěn)定，保證金融安全。