地方立法邁向轉(zhuǎn)型

/方騰高 黃 武

地方立法邁向轉(zhuǎn)型

/方騰高 黃 武

開門立法、民主立法，是過去5年立法工作的鮮明特色。

5年來，省人大及其常委會(huì)認(rèn)真分析和把握浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)和趨勢，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，走出了一條富有浙江特色的地方立法轉(zhuǎn)型之路。

省十一屆人大常委會(huì)任期的5年，注定會(huì)作為一個(gè)重要的歷史時(shí)期，在浙江地方立法史冊上譜寫下一段光輝的篇章。

這5年，是浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展的5年，是中國特色社會(huì)主義法律體系形成和不斷完善的5年，也是浙江地方立法在新的起點(diǎn)上不斷探索創(chuàng)新發(fā)展的5年。

5年來，省人大常委會(huì)共審議通過省法規(guī)和法規(guī)性決定55件，批準(zhǔn)杭州、寧波、景寧報(bào)批法規(guī)、單行條例67件。這些法規(guī)內(nèi)容涵蓋了全省經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明等各個(gè)方面，基本形成與國家法律法規(guī)相配套、與浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)的地方性法規(guī)，為建設(shè)物質(zhì)富裕精神富有的社會(huì)主義現(xiàn)代化浙江提供有力的法制保障。

立法理念：從管理型立法向權(quán)利保障型立法轉(zhuǎn)型

良法之治，是立法的核心價(jià)值追求。

5年來，我省在地方立法工作中堅(jiān)持以人為本，更多地從重管理向重權(quán)利保障轉(zhuǎn)變，把保障權(quán)利作為立法調(diào)整和規(guī)范的核心，把管理作為保障權(quán)利的有效手段，進(jìn)一步統(tǒng)籌處理好權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任、管理與服務(wù)的關(guān)系，維護(hù)人民根本利益和兼顧不同利益訴求的關(guān)系，更加注重公民權(quán)利的保障，更加注重嚴(yán)格控制公權(quán)，防止權(quán)力的非理性擴(kuò)張和濫用，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

為權(quán)力設(shè)定“規(guī)矩”，城市管理相對集中行政處罰權(quán)條例重點(diǎn)對執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法協(xié)作和執(zhí)法監(jiān)督等制度作了規(guī)定，突出強(qiáng)調(diào)執(zhí)法與教育、疏導(dǎo)、服務(wù)相結(jié)合，解決好重處罰、輕服務(wù)的問題，保證行政執(zhí)法的社會(huì)效果。

城鄉(xiāng)規(guī)劃條例明確規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對于通過出讓方式取得土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目，不得批準(zhǔn)其提高容積率、建筑密度或者降低綠地率、減少配套設(shè)施等申請，從源頭上有效避免權(quán)力尋租，這是地方立法的重大突破，在全國地方立法中也是首創(chuàng)。

堅(jiān)持立法為民，未成年人保護(hù)條例首次在地方性法規(guī)中規(guī)定未成年人違法和輕罪犯罪記錄消滅制度，消除對違法和輕罪犯罪的未成年人的社會(huì)歧視，加大對未成年人權(quán)益保護(hù)力度，體現(xiàn)了以人為本的時(shí)代要求。

道路運(yùn)輸條例淡化管理，強(qiáng)化服務(wù)，規(guī)定市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)通過資金支持、場地保障等措施，鼓勵(lì)建設(shè)客運(yùn)出租汽車服務(wù)區(qū)，為出租汽車駕駛?cè)藛T提供餐飲、車輛簡單維護(hù)、洗車等服務(wù)，同時(shí)要求市、縣人民政府根據(jù)需要建設(shè)電話召車系統(tǒng)，為乘客召車提供便利，切實(shí)保障公民權(quán)益。

立法領(lǐng)域：從以經(jīng)濟(jì)立法為主向社會(huì)立法為主轉(zhuǎn)型

近年來，隨著改革開放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻變化發(fā)展，人們在追求效率的同時(shí)，更加注重社會(huì)公平；在加快發(fā)展的同時(shí)，要求共享改革發(fā)展成果，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，社會(huì)和諧穩(wěn)定。

立法作為社會(huì)利益的平衡器，在反映、調(diào)整社會(huì)不同階層、不同方面的利益，糾正市場偏差，促進(jìn)社會(huì)公平正義中的作用日益顯現(xiàn)。

5年來，立法更加突出民生導(dǎo)向，注重保障特殊群體利益。

省人大常委會(huì)在立法工作中積極回應(yīng)時(shí)代要求，順應(yīng)發(fā)展變化需要，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變立法工作思路，在統(tǒng)籌安排立法項(xiàng)目時(shí)不斷加大社會(huì)領(lǐng)域立法工作力度，更加突出民生導(dǎo)向，注重通過立法推動(dòng)人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題的解決。

民以食為天，實(shí)施食品安全法辦法根據(jù)我省當(dāng)前食品安全工作中存在的突出問題和各方意見建議，增設(shè)“食品添加劑”、“餐飲具集中消毒”等內(nèi)容，確立行政監(jiān)管、生產(chǎn)經(jīng)營者自律、社會(huì)監(jiān)督三位一體的全程監(jiān)管模式，明確部門職責(zé)，強(qiáng)化法律責(zé)任，保障老百姓身體健康和生命安全，充分彰顯以人為本的立法理念。

加快推進(jìn)公共服務(wù)均等化，愛國衛(wèi)生促進(jìn)條例堅(jiān)持以改善城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生面貌、保障公共衛(wèi)生、維護(hù)公民健康權(quán)益為立法指導(dǎo)思想，從立法理念到制度創(chuàng)新，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到監(jiān)督保障，進(jìn)一步健全愛國衛(wèi)生工作運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村改水改廁和衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，突出政府公共服務(wù)職能，促進(jìn)了我省城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生面貌的改善，保障了公共衛(wèi)生和公民健康。

5年來，我省先后出臺(tái)了殘疾人保障、義務(wù)教育、預(yù)防和制止家庭暴力、集體合同等一大批涉及保障和改善民生方面的法規(guī)，著力解決好人民群眾“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的利益訴求，回應(yīng)和滿足人民群眾對立法工作的新需求、新期待。

同時(shí)，省人大常委會(huì)也更加重視政治、文化、生態(tài)文明領(lǐng)域立法，出臺(tái)各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例，縣、鄉(xiāng)兩級人大代表選舉實(shí)施細(xì)則，實(shí)施村委會(huì)組織法辦法，村委會(huì)選舉辦法和歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)、曹娥江流域水環(huán)境保護(hù)、飲用水水源保護(hù)、濕地保護(hù)等法規(guī)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

立法模式：從注重立法的系統(tǒng)性向立法解決問題轉(zhuǎn)型

法律體系形成后，對地方立法而言，要更多地從“大而全”向“小而精”、注重立法的系統(tǒng)性向立法解決問題轉(zhuǎn)變，“拾遺補(bǔ)缺”，切實(shí)發(fā)揮地方立法對法律體系的細(xì)化、補(bǔ)充和具體化作用，充分體現(xiàn)地方立法的“地方性”。

省人大常委會(huì)在工作實(shí)踐中，注重從法律體系形成后對地方立法的更高要求出發(fā)，從地方立法的自身特點(diǎn)和屬性出發(fā)，從本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)，轉(zhuǎn)變觀念，主動(dòng)應(yīng)對，把針對問題立法、立法解決問題作為法律體系形成后地方立法工作的重點(diǎn)和基本思路，并著力提高具體制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性，推進(jìn)制度設(shè)計(jì)從粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變，從概念性向具體、可操作轉(zhuǎn)變。

開展義烏市國際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)是我國加快轉(zhuǎn)變外貿(mào)發(fā)展方式的重大戰(zhàn)略舉措，也是我省“四大國家戰(zhàn)略舉措”之一。省人大常委會(huì)根據(jù)義烏實(shí)際和發(fā)展需要，出臺(tái)《保障和促進(jìn)義烏市國際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)工作的決定》，規(guī)定“對省人大常委會(huì)設(shè)定的有關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政許可，省人民政府可以在義烏市停止實(shí)施或者進(jìn)行調(diào)整，并報(bào)省人大常委會(huì)備案”，深化行政許可和行政審批制度改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。

企業(yè)民主管理?xiàng)l例充分考慮我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和中小企業(yè)開展民主管理工作的實(shí)際情況，并根據(jù)企業(yè)民主管理工作自身具有的階段性、漸進(jìn)性等規(guī)律特點(diǎn)，在具體的法律制度設(shè)計(jì)上作出了區(qū)分不同企業(yè)所有制、不同企業(yè)規(guī)模，分步驟、分層次推進(jìn)企業(yè)民主管理工作的安排，加強(qiáng)了基層民主建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)和諧，是我省企業(yè)民主管理工作進(jìn)入法制化軌道的一個(gè)重要標(biāo)志。

為解決好我省流動(dòng)人口較多，難以進(jìn)行有效管理和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的實(shí)際問題，流動(dòng)人口居住登記條例創(chuàng)設(shè)居住證制度，規(guī)范居住登記行為，統(tǒng)一流動(dòng)人口信息管理，改變了長期以來實(shí)行的暫住證制度，依法保護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益，有力推進(jìn)政府基本公共服務(wù)均等化的逐步實(shí)現(xiàn)。

村委會(huì)選舉辦法根據(jù)近年來農(nóng)村基層民主發(fā)展實(shí)際，將具有我省農(nóng)村基層民主特色的自薦直選制度納入選舉辦法，上升為法定選舉方式，更加有力地保障村民的選舉權(quán)利，推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治發(fā)展。

職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例規(guī)定的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系省內(nèi)轉(zhuǎn)移不得限制條件的制度，松材線蟲病防治條例規(guī)定的對松科植物及其制品、疫木的調(diào)運(yùn)設(shè)定必要的許可制度，水污染防治條例規(guī)定的同一流域內(nèi)依法取得并通過清潔生產(chǎn)等措施節(jié)余的重點(diǎn)水污染物排放指標(biāo)可以依法轉(zhuǎn)讓的制度等，都較好地體現(xiàn)我省的地方特色，有針對性地推動(dòng)了我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一些實(shí)際問題的解決。

立法重心：從注重法規(guī)制定向更加注重法規(guī)修改完善轉(zhuǎn)型

立法作為一種制度供給，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求形成的是一種動(dòng)態(tài)函數(shù)關(guān)系。

隨著改革開放不斷深入，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，各種利益關(guān)系的調(diào)整處于長期的動(dòng)態(tài)變化發(fā)展過程中，作為實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的法律法規(guī)也必然隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展而不斷發(fā)展。特別是法律體系形成后，我國各個(gè)主要方面基本做到有法可依，加快修改和廢止已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀要求的法規(guī)，維護(hù)法律體系的和諧統(tǒng)一，成為新的歷史條件下地方立法工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。

5年來，省人大常委會(huì)注重辯證處理好法規(guī)的穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)系，把握好法規(guī)修改的節(jié)奏、力度和重點(diǎn)，先后開展了兩次集中清理，加大年度立法計(jì)劃修改法規(guī)的比重，及時(shí)解決法規(guī)實(shí)施中存在的明顯不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不一致問題，增強(qiáng)制度供給的時(shí)效性、有效性。

為確保2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系，2009年開展了地方性法規(guī)全面清理工作，集中廢止7件法規(guī)和修改29件法規(guī)，保障法律體系的科學(xué)、和諧、統(tǒng)一，使法規(guī)更好地適應(yīng)浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

為確保行政強(qiáng)制法的正確有效實(shí)施，2011年開展了地方性法規(guī)行政強(qiáng)制專項(xiàng)清理工作，集中修改20件法規(guī)，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

通過法規(guī)清理，有力地促進(jìn)法規(guī)內(nèi)在和諧統(tǒng)一，適應(yīng)我省科學(xué)發(fā)展需要。在系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，還出臺(tái)了《浙江省地方性法規(guī)清理工作若干規(guī)定》，促進(jìn)法規(guī)修改和廢止的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

立法機(jī)制：從相對封閉向更加注重民主開放轉(zhuǎn)型

在社會(huì)主義民主制度下，立法在本質(zhì)上是人民意志的匯集、表達(dá)和綜合的過程。

5年來，省人大常委會(huì)不斷深化立法公開，使立法能最大限度反映民意、求取社會(huì)最大公約數(shù)。在堅(jiān)持所有法規(guī)草案公開征求意見、公民旁聽常委會(huì)會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議網(wǎng)絡(luò)視頻直播和完善立法調(diào)研、論證、聽證等制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大立法工作公開力度，努力創(chuàng)新工作方式方法，不斷提高立法工作的透明度。

探索建立立法公聽會(huì)制度，選擇實(shí)施食品安全法辦法舉行公開聽取意見會(huì)，集中聽取社會(huì)各界代表對食品安全熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的意見建議，拓展人民有序參與立法途徑；為適應(yīng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化、信息化的新要求，2008年城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例草案和2010年消防條例草案采取網(wǎng)上在線交流公開征求意見，接受網(wǎng)民“拍磚”，使立法更好地集中民意、匯聚民智。

組建新一屆地方立法專家?guī)欤涮字贫ā墩憬〉胤搅⒎▽＜規(guī)旃ぷ饕?guī)則》，促進(jìn)專家參與立法工作的規(guī)范化、制度化；注重加強(qiáng)法規(guī)重大問題的專題論證，不斷增強(qiáng)立法決策的科學(xué)性；探索建立語言文字專家參與地方立法的工作機(jī)制，選擇集體合同條例等6件法規(guī)草案，專門邀請語言文字專家提出意見建議，推進(jìn)立法語言技術(shù)規(guī)范化；修訂立法技術(shù)規(guī)范，制定法規(guī)草案起草工作指引，提高法規(guī)語言、體例、結(jié)構(gòu)等的科學(xué)化水平，較好地適應(yīng)我省立法發(fā)展的需要。

5年來，省人大常委會(huì)逐步探索形成了立法計(jì)劃編制、常委會(huì)組成人員和代表參與立法調(diào)研、公眾參與、專家論證、立法溝通協(xié)調(diào)、審議、清理和新聞發(fā)布等一系列行之有效的工作機(jī)制，地方立法駛上了民主立法的快車道。