論地方政府創(chuàng)新背景下地方公共組織變革

王宗妍

摘要：地方政府創(chuàng)新是我國重要的政治現(xiàn)象也是理論界關(guān)注的重點。政府創(chuàng)新旨在改變政府運行模式和組織設計，以尋求更高效率和更高層次的服務質(zhì)量。我國自2008年進行大部制改革后，到2013年已歷經(jīng)了5個年頭，改革效果如何，出現(xiàn)了何種問題，應該如何應對，都是擺在中央和地方政府面前的難題。本文將政府作為衡量尺度，分析地方公共組織的成效和困境，試圖尋找更加優(yōu)化的路徑。

關(guān)鍵詞：地方政府創(chuàng)新；公共組織；變革

2007年，十七大正式提出了以中央部門改革為主要內(nèi)容的“大部制”改革，此后，各地方政府掀起了新一輪的地方政府機構(gòu)改革熱潮?？v觀五年來的發(fā)展，盡管取得了突破性的進步，卻難免陷入先精簡后膨脹的怪圈，這一方面是因為地方政府遵循從上至下的“桶式結(jié)構(gòu)”，機構(gòu)設置單一，職能呆滯；另一方面是中央與地方關(guān)系缺乏整體規(guī)劃和科學論證，沒有長遠目標等。這就迫切需要地方政府將組織變革與組織創(chuàng)新納入規(guī)劃，在改革中扮演好領(lǐng)頭雁和掌舵手的角色。

一、地方政府創(chuàng)新概念

創(chuàng)新，被認為是生產(chǎn)手段的重組。在經(jīng)濟領(lǐng)域，它被認為是引入新的產(chǎn)品，引進先進手段，打開新市場，建立新的供應渠道和新組織等。

地方政府創(chuàng)新，學者定義為：“探索政府行政的新方法、新模式，以適應新環(huán)境的變化和新現(xiàn)實的挑戰(zhàn)”。20世紀90年代興起的治理理論，希望改變傳統(tǒng)的以行政為主導的、單向度的自上而下的權(quán)力運作模式，由傳統(tǒng)的金字塔狀改為扁平狀組織，并創(chuàng)造企業(yè)、社會、政府多元治理主體和責任共擔的管理機制。

二、政府創(chuàng)新與地方組織變革

任何組織的發(fā)展與維持都少不了自身與外界的溝通，它必須依靠外界的信息和資源生存，同時為外界輸出決策和服務以維持平衡。早在2003年出臺的《關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》，就強調(diào)地方組織變革的重要性，鼓勵地方組織拓寬自身改革渠道，走有地方特色的創(chuàng)新之路，這無疑給予地方一定的自主權(quán)，調(diào)動地方的積極性，使改革更加符合各地的實際和富有成效。

三、地方組織變革的現(xiàn)狀和未來發(fā)展

1.地方公共組織變革的動力

隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，地方政府面臨更為復雜的從政環(huán)境和更加艱巨的任務，以往自上而下，職能重復的地方組織設計難以為繼。微博、手機等新型媒體的介入，也給公共管理者提出了新的科技難題。這些都督促著地方組織進行從量到質(zhì)的變革。

2.公共組織變革的阻力及應對措施

（1）組織慣性———路徑依賴。在整個

公共事務領(lǐng)域，政府主導的公共組織是公共服務的唯一提供者，常年缺乏社會監(jiān)督和廣泛的市場競爭。公共組織的從業(yè)人員多從專業(yè)角度提拔，所涉行業(yè)單一，容易養(yǎng)成驕縱、呆板和墨守陳規(guī)的性格，這使得公共組織的本質(zhì)變?yōu)樾袠I(yè)、知識甚至權(quán)力的壟斷者。打破以往慣性思維，以新觀念、新思想統(tǒng)領(lǐng)政府創(chuàng)新成為地方組織變革的唯一出路。

（2）利益分配阻力。政府是整個社會系統(tǒng)中的一員，其組織變革和利益分配都將影響整個社會發(fā)展，觸及切身者的利益。權(quán)力、資源和改革空間的再次調(diào)試，會改變既有的利益格局，令各方利益對比發(fā)生急劇變化，使各方對改革持有懷疑和觀望態(tài)度，如果實際效益過多小于預期收益，將會使人喪失改革的信心和動力。這要求地方政府在地方治理中扮演好利益分配者和協(xié)調(diào)者角色，從做好蛋糕到分好蛋糕轉(zhuǎn)變。

（3）成本效益計算的壓力。任何改革

都是要承擔成本的，地方組織改革也不例外。盡管組織變革將會使得組織更加精簡有效，從業(yè)人員更加職業(yè)化和專業(yè)化，但在走向最終目的的過程中，卻要承擔因精簡機構(gòu)和流程變革所付出的成本，組織變革所需的時間成本、所得損失、效益成本，都是組織變革中需要精心測量和平衡的難題。

（4）傳統(tǒng)思想繼承和新觀念的挑戰(zhàn)。

作為熟人社會的公共組織，無論是外部環(huán)境還是內(nèi)部環(huán)境，都充斥著從點出發(fā)，直至波浪的熟人關(guān)系，組織中的每個成員都是網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)中的一員，依靠著臍帶般的子系統(tǒng)存活。這樣的環(huán)境不利于新事物的推廣和研發(fā)，舊思想在很長時間內(nèi)統(tǒng)治著人們的頭腦，新觀念、新方法往往會遭到更大的阻力而難于推廣和實施。

3.地方組織變革未來發(fā)展

十八大召開后，創(chuàng)新基層體制創(chuàng)新成為了熱點，以基層為主體的改革必將助推地方組織，尤其是地方組織的深層面發(fā)展和變革。街道，社區(qū)等自治組織的地位將更加突出，政務微博、網(wǎng)絡發(fā)布將代替以往的行政指令發(fā)布方式，行政效率將大幅度提高，服務質(zhì)量也有大幅提升。

大部制改革作為組織變革的一種實踐，在地方政府創(chuàng)新實踐中，仍需要大量的人力物力投入。有理由相信，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和技術(shù)的進步，大部制改革將打破地方改革的僵局，在未來的地方政府實踐中，大部制改革將會發(fā)揮越來越重要的作用。

溫家寶總理在工作會議上時常強調(diào)，改革需要繼續(xù)深入，而不是停滯不前和倒退。這為我國改革發(fā)展和地方創(chuàng)新奠定了基礎和方向。未來繼續(xù)深化改革，加大改革力度，才能保護改革的成果和改革的穩(wěn)步前進。大部制改革在地方政府的實踐中，也會日益積累經(jīng)驗，走向成功。

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（作者單位：吉林大學行政學院）