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    淮河流域行蓄洪區(qū)運(yùn)行管理政策探討

    2013-09-10 07:34:20于彥博
    治淮 2013年9期
    關(guān)鍵詞:蓄洪區(qū)滯洪區(qū)淮河流域

    劉 芳 于彥博

    淮河流域行蓄洪區(qū)運(yùn)行管理政策探討

    劉 芳 于彥博

    歷史上淮河中游兩側(cè)的一系列湖泊洼地一直是淮河上中游洪水滯蓄回旋的區(qū)域。受黃河奪淮影響,淮河下游河床淤積抬高,失去了入???,改經(jīng)入江水道流入長江。黃河奪淮造成淮河水系紊亂,排水不暢,形成了“小雨小災(zāi)、大雨大災(zāi),無雨旱災(zāi)”的局面。上游來水快,中游水流不暢,下游水道狹窄,各支流入淮河口淤塞,汛期淮河水位一旦高出地面,便嚴(yán)重頂托沿岸各支流的排水和兩岸澇水的外排,形成淮河特有的因洪致澇、洪澇并發(fā)的洪水災(zāi)害?;春恿饔?1931、1954、1956、1991年嚴(yán)重水災(zāi)就是典型的例證。

    結(jié)合暴雨洪水、洪澇災(zāi)害頻繁的實(shí)際情況,在“蓄泄兼籌”的治淮方針指導(dǎo)下,淮河沿線設(shè)置了多處行蓄洪區(qū),行蓄洪區(qū)的啟用在減少災(zāi)害損失方面發(fā)揮了巨大的作用。行蓄洪區(qū)是蓄滯流域洪水的場所、防洪工程體系的重要組成部分,同時(shí)也是沿淮百萬群眾賴以生存發(fā)展的基地,這是我國在特殊國情背景下的選擇。行蓄洪區(qū)是一種特殊的社會(huì)區(qū)域單元,行蓄洪的不確定性造成區(qū)內(nèi)群眾生產(chǎn)、生活缺乏安定的大環(huán)境,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平整體低于周邊其他地區(qū)。如何平衡防洪與行蓄洪區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、加強(qiáng)區(qū)內(nèi)宏觀管理是不容回避的問題。本文從行蓄洪區(qū)管理體制與管理政策著手,介紹淮河干流行蓄洪區(qū)的作用、地位、運(yùn)用補(bǔ)償及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

    一、行蓄洪區(qū)在防洪減災(zāi)中的地位和作用

    淮河流域洪水具有峰高、量大、歷時(shí)長等特點(diǎn),河道上游比降陡,中下游比降平緩,河道泄洪能力不足,因此在淮河的歷次防洪規(guī)劃中,均利用行蓄洪區(qū)宣泄和蓄滯洪水,“犧牲局部、保護(hù)全局”,從而提高流域整體防洪能力,確保流域內(nèi)城市和重要防洪保護(hù)區(qū)的防洪安全?;春恿饔蚍篮轶w系中行蓄洪區(qū)的作用被計(jì)入防洪設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的蓄洪能力之中,而不是當(dāng)作對(duì)付超標(biāo)準(zhǔn)洪水的應(yīng)急措施,因此,行蓄洪區(qū)在淮河流域防洪體系中的作用是不可替代的。

    行洪區(qū)位于崗地或河堤和河槽之間,在設(shè)計(jì)運(yùn)用條件下,可分泄淮干相應(yīng)河段河道設(shè)計(jì)流量的20%~40%,是淮河中游防洪能力達(dá)到防御1954年洪水水平的重要組成部分。蓄滯洪區(qū)主要作用是蓄滯河道部分洪水,削減河道洪峰,減輕洪水對(duì)河道兩岸堤防的壓力,淮干中游的氵蒙洼、城西湖、城東湖、瓦埠湖4處蓄洪區(qū)的總蓄洪庫容63.1億m3,可滯蓄的洪水量約占正陽關(guān)以上50年一遇30天洪水總量的20%,對(duì)削減淮干洪峰發(fā)揮著重要作用。臨淮崗洪水控制建成后,使沿淮重要工礦城市和淮北大堤保護(hù)區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到了百年一遇,并減輕對(duì)洪澤湖大堤的防洪壓力。

    二、淮河行蓄洪區(qū)調(diào)度運(yùn)用管理體制與管理政策

    1.淮河流域防洪減災(zāi)工程

    淮河流域防洪減災(zāi)工程體系由宿鴨湖、鲇魚山、梅山、響洪甸等大型水庫,臨淮崗洪水控制工程,茨淮新河、懷洪新河、入海水道、淮沭河等分洪河道,淮北大堤、洪澤湖大堤、里運(yùn)河大堤等堤防,氵蒙洼、城西湖、城東湖、瓦埠湖、姜唐湖、荊山湖等行蓄洪區(qū),洪澤湖、高郵湖等湖泊組成。其中,流域行蓄洪區(qū)全部位于淮河中游,是淮河中游洪水調(diào)度運(yùn)用的重要手段。行蓄洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃項(xiàng)目現(xiàn)正在實(shí)施,到2020年,工程全部完工后,淮河流域防洪工程體系將更加完善。

    2.行蓄洪區(qū)的調(diào)度運(yùn)用與決策管理

    淮河防御洪水遵循“蓄泄兼籌、上下游兼顧、團(tuán)結(jié)協(xié)作、局部利益服從全局利益”的原則。當(dāng)發(fā)生設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)及以下洪水時(shí),合理運(yùn)用水庫攔洪、削峰、錯(cuò)峰,充分利用河道泄洪,適時(shí)運(yùn)用行洪區(qū)、蓄洪區(qū)、分洪河道和臨淮崗洪水控制工程,確保防洪工程安全。當(dāng)發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí),利用河道強(qiáng)迫行洪,充分發(fā)揮臨淮崗洪水控制工程的攔洪作用,并采取棄守一般堤防等非常措施,確保蚌埠和淮南城市圈堤、淮北大堤重要堤段、洪澤湖大堤、里運(yùn)河大堤等重要堤防安全。

    按防洪工程的重要程度,淮河防汛指揮決策權(quán)分別由國家防汛抗旱總指揮部、淮河防汛總指揮部及有關(guān)省負(fù)責(zé),特別重要的須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。凡涉及影響流域洪水調(diào)度或省際關(guān)系的重要防洪工程以及行蓄洪區(qū)的調(diào)度運(yùn)用,由國家防汛抗旱總指揮部或淮河防汛總指揮部決定;其他防洪工程的調(diào)度,分別由有關(guān)省負(fù)責(zé),報(bào)國家防汛抗旱總指揮部和淮河防汛總指揮部備案。

    3.蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件

    2000年5月27日國務(wù)院正式頒布《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》,并對(duì)當(dāng)年啟用的泥河洼、老王坡等滯洪區(qū)和2003年大水啟用的9個(gè)淮河干流行蓄洪區(qū),按暫行辦法進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。2006年5月30日財(cái)政部頒布《國家蓄滯洪區(qū)運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)償資金管理規(guī)定》,2007年3月6日水利部頒布《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償核查辦法》,2007年3月15日水利部頒布《修訂蓄滯洪區(qū)居民財(cái)產(chǎn)登記核查補(bǔ)償表》,進(jìn)一步規(guī)范了蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償政策,并在2007年大水啟用的10個(gè)行蓄洪區(qū),按新的規(guī)定和辦法進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,修正了政策上的偏差,效果良好。

    淮河流域行蓄洪區(qū)建設(shè)始于上世紀(jì)50年代,受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約,實(shí)際投入非常有限,工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低。1991年大水后,隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展,開始加大行蓄洪區(qū)建設(shè)上的投入,特別在2003年特大洪水之后,國家針對(duì)淮河流域2003年大水中暴露出的行蓄洪區(qū)建設(shè)嚴(yán)重滯后的問題,將行蓄洪區(qū)建設(shè)列為重點(diǎn)工程加快建設(shè)。目前,淮河流域蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃已得到國務(wù)院批復(fù),明確利用10年左右的時(shí)間,基本完成使用頻繁、洪水風(fēng)險(xiǎn)較高、防洪作用突出的蓄滯洪區(qū)建設(shè)任務(wù),使重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)的居民得到妥善安置,安全基本有保障,生產(chǎn)生活條件得到改善,并初步建立較為完善的蓄滯洪區(qū)管理體制、制度和運(yùn)行機(jī)制,實(shí)現(xiàn)洪水“分得進(jìn)、蓄得住、退得出”的目標(biāo)。在保證行蓄洪區(qū)的正常運(yùn)用的情況下,區(qū)內(nèi)居民可以實(shí)現(xiàn)就地避洪和就近撤離,家庭財(cái)產(chǎn)基本可以保證安全,農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖的損失和來不及轉(zhuǎn)移的財(cái)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)的損失可按暫行辦法獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。采取有償使用行蓄洪區(qū)后,區(qū)內(nèi)居民基本擺脫了一場洪水一場災(zāi)的歷史,具備了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基本條件。

    4.行蓄洪區(qū)安全建設(shè)

    行蓄洪區(qū)安全建設(shè)工程包括莊臺(tái)、保莊圩或圍村堤、避洪樓、撤退道路和人口外遷。莊臺(tái)主要安排在淮河流域進(jìn)洪頻繁、淹沒水深較大(4~9m)的低標(biāo)準(zhǔn)行蓄洪區(qū)內(nèi);保莊圩或圍村堤主要安排在地形較高、水深不大(2~6m),遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水可以及時(shí)撤退,且對(duì)行、蓄、滯洪影響不大的位置修建;避洪樓或避洪平頂房主要安排在蓄洪時(shí)間短、水深不大(3m以下),人口居住相對(duì)分散,缺乏撤退條件的偏僻位置修建;撤退道路主要結(jié)合現(xiàn)有鄉(xiāng)村道路和公路,安排在行蓄洪區(qū)人口居住相對(duì)集中的區(qū)域,重點(diǎn)是高標(biāo)準(zhǔn)行蓄洪區(qū),一般橫向路堤不超附近地面0.5m、縱向路堤不超附近地面1.0m;人口外遷安置必須充分尊重居民的意愿,需有相關(guān)政策和制度做依托、充足的資金做保障。外遷人口多數(shù)人仍需以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主,生產(chǎn)半徑不宜過大;放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn),存在勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)來源、生活方式等許多實(shí)際問題和矛盾,人口外遷安置須慎重。

    5.行蓄洪區(qū)的管理

    淮河流域行蓄洪區(qū)的管理主要有四個(gè)方面的工作,一是行蓄洪區(qū)內(nèi)土地開發(fā)利用、人口、生產(chǎn)等社會(huì)管理由各級(jí)政府負(fù)責(zé);二是行蓄洪區(qū)堤防、進(jìn)洪閘、退水閘等防洪工程管理,由各級(jí)水行政主管部門或河道管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),設(shè)立專管機(jī)構(gòu),地方財(cái)政安排一定的經(jīng)費(fèi)用于維修養(yǎng)護(hù);三是防汛調(diào)度,由各級(jí)政府及防汛指揮部負(fù)責(zé),組織制定各行蓄洪區(qū)安全撤退轉(zhuǎn)移方案,明確行蓄洪區(qū)轉(zhuǎn)移人口的撤退轉(zhuǎn)移路線、安置地點(diǎn)、緊急救援方案和運(yùn)用后的救助、補(bǔ)償工作;四是行蓄洪區(qū)莊臺(tái)、保莊圩、撤退道路、避洪樓、避水平頂房等安全建設(shè)工程的管理交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及居住的群眾負(fù)責(zé)管理。

    三、結(jié)語

    淮河流域行蓄洪區(qū)作為防洪體系中的特殊組成部分在歷次大洪水中均發(fā)揮了重要的作用,并將在相當(dāng)長的時(shí)間里繼續(xù)發(fā)揮作用。行蓄洪區(qū)作為一個(gè)擔(dān)負(fù)著防洪、生產(chǎn)、生活等多重角色的特殊單元,其規(guī)劃建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展一直是治淮工作的重點(diǎn),近年來,國家對(duì)淮河流域行蓄洪區(qū)安全設(shè)施建設(shè)、啟用補(bǔ)償以及移民遷建等方面投入力度的不斷加大,正是體現(xiàn)了這一要求。隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)和財(cái)政收入的穩(wěn)步提高,中央及各級(jí)地方政府對(duì)行蓄洪區(qū)建設(shè)投入能力和財(cái)政支持力度的進(jìn)一步加大,淮河流域蓄洪區(qū)建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必將迎來一個(gè)新的歷史機(jī)遇和發(fā)展時(shí)期

    (專欄編輯:顧 梅)

    淮委水利水電工程技術(shù)研究中心 233001)

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