集約型城鎮(zhèn)化倒逼土地制度改革

李景國

李景國 中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所土地經(jīng)濟(jì)與不動(dòng)產(chǎn)研究室主任、研究員

集約、和諧發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)涵。我們至今走過的城鎮(zhèn)化還遠(yuǎn)不是集約型城鎮(zhèn)化，土地利用尚未達(dá)到集約化是其重要標(biāo)志之一。促進(jìn)土地集約利用，從而推動(dòng)集約型城鎮(zhèn)化需要改革土地制度。

就土地利用而言，城鎮(zhèn)化也是土地的城鎮(zhèn)化過程，是農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少、城鎮(zhèn)用地增加的過程，更是土地權(quán)益的再分配過程，目前的土地制度對土地城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)尚存諸多缺陷，我們至今走過的城鎮(zhèn)化也遠(yuǎn)不是和諧型的城鎮(zhèn)化，在此意義上一樣需要改革土地制度。

集約型城鎮(zhèn)化需要土地制度改革

目前，從城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地看，首先，土地的城鎮(zhèn)化速度顯著快于人口的城鎮(zhèn)化速度。2001至2010年全國城鎮(zhèn)建成區(qū)用地年均增長5.97%，而城鎮(zhèn)人口年均增長僅有3.78%。特別是“十五”期間，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)用地平均每年保持7.70%的增速，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口年均4.13%的增速。其次，城鎮(zhèn)人口密度下降、人均用地面積上升。城鎮(zhèn)建成區(qū)的人口密度，由2000年的0.85萬人/平方公里下降到2010年的0.73萬人/平方公里。城鎮(zhèn)建成區(qū)人均用地面積由2000年的117平方米/人提高到2010年的137平方米/人，已遠(yuǎn)超有關(guān)規(guī)定的上限標(biāo)準(zhǔn)。再次，城市人均建設(shè)用地遠(yuǎn)高于世界平均水平。我國城市人均建設(shè)用地遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家人均82.4平方米和發(fā)展中國家人均83.3平方米的平均水平。

從農(nóng)村居民點(diǎn)用地看，1990年全國農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地面積高達(dá)191平方米，遠(yuǎn)超國家規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)(人均150平方米)。根據(jù)2011年2月16日國土資源部提供的數(shù)據(jù)，將統(tǒng)計(jì)公布的7.13億農(nóng)村人口和1.5億進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民加在一起，2011年人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地仍達(dá)到214平方米。

對此，國土資源部認(rèn)為，未來十年（約到2020年），隨著城鎮(zhèn)人口基數(shù)的不斷擴(kuò)大，在土地集約利用水平不斷提高的情況下，預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)建設(shè)所需用地仍在4000萬畝以上。按人均保留150平方米用地上限測算，全國農(nóng)村居民點(diǎn)用地可騰退出8000萬畝左右。因此，提高城鄉(xiāng)居民點(diǎn)特別是農(nóng)村居民點(diǎn)用地的集約度，不僅不需要新增城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地，還可通過復(fù)墾整理增加耕地。

用制度設(shè)計(jì)解決土地價(jià)格的“剪刀差”

城鎮(zhèn)化過程也是農(nóng)地非農(nóng)化和農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少的過程，土地的資產(chǎn)屬性也使該過程成為土地權(quán)益的再分配過程，事關(guān)城鎮(zhèn)化過程中的城鄉(xiāng)關(guān)系，其制度最主要的是征地制度和農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的管理制度。

經(jīng)過十幾年對征地制度的持續(xù)改革，我國社會(huì)的相關(guān)法律意識明顯提高，征地程序日益健全，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，安置渠道也有了更多選擇，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度初步建立，但是仍存在不足之處：

對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直采取原用途補(bǔ)償，低價(jià)補(bǔ)償、高價(jià)出讓，農(nóng)民不能分享土地用于工業(yè)化、城市化產(chǎn)生的增值收益；雖對征地中“公共利益”界定一直在探索，但至今尚不明確；一方面城鄉(xiāng)結(jié)合部被征地農(nóng)民對補(bǔ)償相互攀比，另一方面土地市場地價(jià)格不斷攀升，而非城鄉(xiāng)結(jié)合部被征地農(nóng)民補(bǔ)償仍然較低；失地農(nóng)民如果沒有其他勞動(dòng)技能，生活艱難；征地補(bǔ)償本質(zhì)上由政府定價(jià)，被征地農(nóng)民難有話語權(quán)等。

2011年9月22日，位于上海市閔行區(qū)的一處大型經(jīng)適房建設(shè)工地。我國城市人均建設(shè)用地面積遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家平均水平。

被征地農(nóng)民利益得不到保障，導(dǎo)致產(chǎn)生社會(huì)矛盾甚至群體性事件，已經(jīng)實(shí)際影響到社會(huì)的和諧。有學(xué)者認(rèn)為，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期主要靠工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”掠奪農(nóng)民為工業(yè)化提供積累。進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)之后，事實(shí)上又走上了靠掠奪城鄉(xiāng)土地價(jià)格差為城市化提供積累的道路。

城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村人口必然減少，農(nóng)村居民點(diǎn)用地也理應(yīng)隨之縮減，但目前缺乏相關(guān)制度支撐。與豐富、成熟的城市房地產(chǎn)立法相比，農(nóng)村房屋及宅基地管理的立法存在空白，已有規(guī)定也較粗淺；國有土地使用權(quán)可以通過“招、拍、掛”等方式進(jìn)入市場，實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值，而集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)卻受到限制，不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)；對農(nóng)村房屋及宅基地流轉(zhuǎn)的限制，使農(nóng)村宅基地使用權(quán)的價(jià)值不能體現(xiàn)；缺乏對農(nóng)民清退閑置宅基地的鼓勵(lì)政策，使農(nóng)民缺乏清退閑置宅基地的積極性，導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民雙重占地，城鎮(zhèn)化難以集約；農(nóng)民可以通過轉(zhuǎn)租、入股等形式，實(shí)現(xiàn)承包地流轉(zhuǎn)、集約經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營，但其房屋及宅基地卻一直被排斥在外等。

農(nóng)地非農(nóng)化過程中，土地征收與出讓價(jià)格的巨大“剪刀差”使農(nóng)民的土地收益受損，農(nóng)村宅基地及房屋流轉(zhuǎn)的限制使農(nóng)民的資產(chǎn)無法資本化。不僅使城鎮(zhèn)化難以成為城鄉(xiāng)融合的和諧城鎮(zhèn)化，也使農(nóng)民缺乏遷移進(jìn)城的資本，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

土地制度應(yīng)與新型城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)

黨的十八大報(bào)告提出，“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！闭鞯刂贫雀母镄枰M(jìn)一步完善征地程序，規(guī)范政府的征地行為；區(qū)別公益性、經(jīng)營性用地，探索、落實(shí)十七屆三中全會(huì)提出的逐步縮小征地范圍的要求；改變政府定價(jià)的做法，保證被征地農(nóng)民有知情權(quán)與參與權(quán)，聽取農(nóng)民的合理意見，提高農(nóng)民在土地增值中的分配比例；或引入征地單位與被征地農(nóng)民之間的談判機(jī)制，參照土地改變用途后的市場價(jià)格，經(jīng)協(xié)商確定土地補(bǔ)償費(fèi)；完善貨幣安置、社保安置、實(shí)物補(bǔ)償?shù)榷嗲赖难a(bǔ)償安置模式，確保失地農(nóng)民享受社會(huì)保障并得到培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會(huì)，防止農(nóng)民失地又失業(yè)。通過征地制度改革，減少和避免因征地出現(xiàn)社會(huì)矛盾和群體性事件，使城鎮(zhèn)化過程成為和諧的過程。

推進(jìn)集約型城鎮(zhèn)化，需要城鎮(zhèn)化過程在城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地增加的同時(shí)縮減農(nóng)村居民點(diǎn)用地，其制度設(shè)計(jì)應(yīng)將城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地增減掛鉤、農(nóng)村宅基地及房屋管理、新農(nóng)村建設(shè)等納入同一框架，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

具體而言，首先，在未來城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地總量不增加甚至減少的情況下，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，逐步縮減農(nóng)村居民點(diǎn)用地，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)向城鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)，用于增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；其次，農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)向城鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)必須通過建設(shè)用地市場實(shí)現(xiàn)，由市場定價(jià)；再次，建設(shè)用地指標(biāo)交易所得用于原村莊用地的復(fù)墾整理、農(nóng)民的搬遷和補(bǔ)償?shù)龋袑?shí)保障農(nóng)民權(quán)益；最后，掛鉤指標(biāo)交易采取“先造地后用地”的模式，可以建立專門社會(huì)機(jī)構(gòu)（公司）負(fù)責(zé)原農(nóng)村用地的整理、農(nóng)民的搬遷和指標(biāo)交易。城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)的市場化流轉(zhuǎn)，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地價(jià)值，保障農(nóng)民權(quán)益，激發(fā)農(nóng)民清退閑置廢棄宅基地的積極性，推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約，實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村，推進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，因城鎮(zhèn)用地指標(biāo)不再無償獲取，也可促進(jìn)城鎮(zhèn)集約用地。