關(guān)于完善森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的幾點(diǎn)建議

李文武

【摘 要】在森林生態(tài)效益環(huán)境狀況逐漸惡化的今天，建立和完善有效的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制成為當(dāng)務(wù)之急。本文就如何完善森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出了幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；補(bǔ)償；法規(guī)制度

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。主要針對(duì)區(qū)域性生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治領(lǐng)域，是一項(xiàng)具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用、與“污染者付費(fèi)”原則并存、基于“受益者付費(fèi)和破壞者付費(fèi)”原則的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。

1.擴(kuò)大補(bǔ)償主體、拓寬融資渠道

根據(jù)我國《森林法》和《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，目前我國所實(shí)行的生態(tài)補(bǔ)償，資金大多數(shù)來自國家財(cái)政，再由地方財(cái)政配套負(fù)擔(dān)一部分。通過財(cái)政撥款來扶持生態(tài)林的建設(shè)與維護(hù)，固然可以起到很好的促進(jìn)作用，但是國家和地方財(cái)政資金也十分有限，一旦政府財(cái)政狀況不好，承諾的資金就得不到保障，林業(yè)基金就很有可能被擱淺。同時(shí)，補(bǔ)償需要的資金數(shù)額大，單單依靠政府則會(huì)因政府投入資金數(shù)額有限而導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低或補(bǔ)償不能及時(shí)兌現(xiàn)，達(dá)不到補(bǔ)償?shù)哪康?，不能反映生態(tài)效益應(yīng)有的價(jià)值，損害了經(jīng)營者的利益。此外，在政策的執(zhí)行過程中，森林生態(tài)補(bǔ)償金基本上演變成了林業(yè)部門、林場(chǎng)、保護(hù)站等林業(yè)職工人員工資和日常運(yùn)行開支的主要資金渠道，林農(nóng)最后得到的補(bǔ)償金可能只是其中的小部分，這也極大地挫傷了當(dāng)?shù)厝罕姳Ｗo(hù)森林生態(tài)環(huán)境的積極性，直接影響到森林資源保護(hù)的效果。因此，我們認(rèn)為應(yīng)該采取靈活多樣的補(bǔ)償措施，除了加大財(cái)政支付力度，還應(yīng)通過其它方式擴(kuò)大補(bǔ)償主體，拓寬融資渠道。

主要有以下幾種方式：

（1）加大財(cái)政支付力度。森林生態(tài)效益是一種公益效益，屬于公共產(chǎn)品。長遠(yuǎn)來看，森林生態(tài)效益補(bǔ)償問題必須通過政府行為來實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)保障和宏觀調(diào)控。然而僅僅依靠當(dāng)前從財(cái)政中劃撥出部分資金作為林業(yè)基金不能滿足補(bǔ)償?shù)男枰?，?yīng)該設(shè)立“森林生態(tài)補(bǔ)償稅”，向受益人和產(chǎn)生負(fù)外部性的企業(yè)、法人、其他組織和個(gè)人征收，用以補(bǔ)償生產(chǎn)森林生態(tài)效益所耗費(fèi)的成本，維持生態(tài)產(chǎn)品的再生產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)效益最大化。

（2）設(shè)立受益部門補(bǔ)償基金?？梢杂森h(huán)保部門牽頭建立“森林建設(shè)補(bǔ)償基金”，從育林基金、征占林地費(fèi)等收費(fèi)中提取一部分用于建立補(bǔ)償基金。也可考慮從森林公園和風(fēng)景名勝區(qū)門票收入中按照一定比例提取生態(tài)補(bǔ)償基金。

（3）應(yīng)用BOT融資模式籌集森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金。BOT的實(shí)質(zhì)是政府將本該由財(cái)政投資、公營機(jī)構(gòu)承擔(dān)建設(shè)和經(jīng)營的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通過授權(quán)方式特許給外商或私營機(jī)構(gòu)來投資建設(shè)和經(jīng)營。這樣可以在減輕政府負(fù)擔(dān)和擴(kuò)大外資企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)及投資建設(shè)規(guī)模基礎(chǔ)上充分利用公司的資金、技術(shù)支持和積極性，降低建設(shè)成本，提高項(xiàng)目建設(shè)效率。而且利用BOT模式進(jìn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金項(xiàng)目建設(shè)，不同于完全的商業(yè)化或私有化，政府對(duì)生態(tài)效益補(bǔ)償資金項(xiàng)目建設(shè)仍掌握戰(zhàn)略控制權(quán)，待特許期滿后，整個(gè)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金項(xiàng)目將移交政府所有。

（4）接受捐助。社會(huì)捐助可以為環(huán)保人士提供表達(dá)心愿的途徑，也開辟了環(huán)保建設(shè)資金來源渠道。基金的來源主要是接受國際組織、外國政府、單位、個(gè)人的捐助或援助。環(huán)保NGO組織的發(fā)展也為社會(huì)捐助環(huán)保資金提供了保障。

2.建立科學(xué)的核算體系，引入市場(chǎng)機(jī)制

我國現(xiàn)行的森林生態(tài)補(bǔ)償采用一刀切的形式，沒有根據(jù)實(shí)際情況確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系和價(jià)值核算體系。不同的樹種，不同的林區(qū)所耗費(fèi)的撫育成本也不同，不同地區(qū)的群眾的發(fā)展機(jī)會(huì)損失也不同。這些都應(yīng)當(dāng)納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的考慮范圍。因此，我們認(rèn)為確定森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該核算好森林的生態(tài)價(jià)值，將其生態(tài)效益合理量化，而不應(yīng)單純地考慮政府財(cái)政的承受能力。

成本核算包括公共建設(shè)資金、勞務(wù)投入、風(fēng)險(xiǎn)投入以及為保證生態(tài)體系穩(wěn)定失去商品經(jīng)營機(jī)會(huì)的損失。這應(yīng)當(dāng)是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的底線，也是對(duì)林農(nóng)利益的最低保障，若補(bǔ)償?shù)陀谶@個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，則是對(duì)林農(nóng)利益的剝奪。對(duì)森林生態(tài)效益成本和價(jià)值的量化只能構(gòu)成補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定還應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上由交易雙方進(jìn)行博弈與協(xié)商?！胺e極引入市場(chǎng)機(jī)制，通過市場(chǎng)的參與來彌補(bǔ)政府補(bǔ)償管理成本高，速度效率低的弊端，并依托市場(chǎng)法則來規(guī)范市場(chǎng)行為，將生態(tài)服務(wù)功能或森林生態(tài)效益打包推入市場(chǎng)。因?yàn)槭袌?chǎng)補(bǔ)償機(jī)制具有補(bǔ)償方式靈活、管理和運(yùn)行成本較低、適用范圍廣泛等特點(diǎn)，可以通過其實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償。”這樣，在保證最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)生林生態(tài)效益的自主經(jīng)營，從而更有效的落實(shí)補(bǔ)償政策，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.完善補(bǔ)償機(jī)制

當(dāng)前主要是資金補(bǔ)償，應(yīng)該補(bǔ)償方式多樣化，拓展到技術(shù)，發(fā)展機(jī)會(huì)補(bǔ)償?shù)?。森林作為林區(qū)農(nóng)戶的生活空間和場(chǎng)所，是林農(nóng)家庭經(jīng)濟(jì)的主要收入來源，他們對(duì)森林具有高度的依賴性。同時(shí)，林業(yè)也是當(dāng)?shù)卣?cái)政收入的主要來源。進(jìn)行森林保護(hù)后，不但直接減少了林農(nóng)的收入，而且會(huì)影響當(dāng)?shù)亓謽I(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，減少了林農(nóng)的間接收入。所以實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該充分考慮當(dāng)?shù)厝罕姷男枨?，通過優(yōu)惠政策幫助其改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長方式，并積極尋求森林多效綜合利用途徑，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的最佳結(jié)合。

建立造血型補(bǔ)償機(jī)制是對(duì)現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善和補(bǔ)充。造血型補(bǔ)償是指政府或補(bǔ)償者運(yùn)用項(xiàng)目支持的形式，將補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)化為技術(shù)項(xiàng)目安排到被補(bǔ)償方（地區(qū)），幫助生態(tài)保護(hù)區(qū)群眾建立替代產(chǎn)業(yè)，或者對(duì)無污染產(chǎn)業(yè)的上馬給以補(bǔ)助以發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。建立造血型生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵是為提供生態(tài)屏障的欠發(fā)達(dá)地區(qū)構(gòu)筑一個(gè)發(fā)展平臺(tái)和空間，為其提供發(fā)展機(jī)會(huì)，激活其發(fā)展?jié)摿?，從而調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與生態(tài)建設(shè)的積極性，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

我們認(rèn)為可以采用以下幾種方法，探索“造血型”補(bǔ)償機(jī)制：

（1）可以制定相應(yīng)的政策法規(guī)和保障措施，允許源頭保護(hù)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)招商引資和異地發(fā)展，調(diào)整經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并以發(fā)展所取得的利稅返回，支持這些地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工作。

（2）通過技術(shù)援助，雖然不直接投入資金，通過技術(shù)的提高，從而提高當(dāng)?shù)鼐用竦闹\生手段達(dá)到改善生活的目的。技術(shù)援助可以包括技術(shù)支持和農(nóng)經(jīng)教育，增強(qiáng)林農(nóng)致富的本領(lǐng)。

（3）基礎(chǔ)設(shè)施援助，為這些地區(qū)填補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施，豐富其業(yè)余生活，提高偶啊生活質(zhì)量，激勵(lì)其保護(hù)森林生太效益。 這將有利于調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，增加財(cái)政收入，形成生態(tài)保護(hù)和建設(shè)投入自我積累、自我發(fā)展的“造血”機(jī)制；通過發(fā)展促進(jìn)保護(hù)，依賴保護(hù)促進(jìn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的“雙贏”。

4.法規(guī)制度相對(duì)滯后，應(yīng)加快立法進(jìn)程

我國目前關(guān)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償沒有專門的立法，現(xiàn)行包含“生態(tài)效益補(bǔ)償”原則性條文的法律法規(guī)也主要是上世紀(jì)80年代出臺(tái)的《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》等。生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹M(jìn)程起步晚，這樣就注定關(guān)于森林的生態(tài)補(bǔ)償制度的確立相應(yīng)“遲到”?！渡址ā分忻鞔_的確定了森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，但是這一條文過于原則性和概括性，并且該法確立森林補(bǔ)償制度后遲遲沒有相關(guān)配套規(guī)定出臺(tái)。這也使得我國在很長一段時(shí)間內(nèi)在森林生態(tài)補(bǔ)償方面有規(guī)定，但無可實(shí)際操作的依據(jù)的情況。隨著立法進(jìn)程的推進(jìn)，在《森林法實(shí)施條例》出臺(tái)之后，關(guān)于森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容才漸漸有了增加。另一方面，從《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》第四條、第二條中不難發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)階段的“森林生態(tài)補(bǔ)償”仍然還是一種財(cái)政補(bǔ)貼的形式，而不是真正意義上的“補(bǔ)償”。

法律本身的特征就決定了它不能朝令夕改，具有高度的權(quán)威性和指導(dǎo)性。這些特點(diǎn)都避免了政策指導(dǎo)和原則指導(dǎo)的較大隨意性。加快建設(shè)整個(gè)森林生態(tài)補(bǔ)償制度從上到下的連續(xù)、貫通，避免現(xiàn)在各自為政、操作管理混亂等現(xiàn)象。另一個(gè)方面，環(huán)保評(píng)價(jià)作為一個(gè)工程和規(guī)劃開始的先決程序?qū)Νh(huán)境保護(hù)起到了一定的積極作用。在此，筆者也建議將森林生態(tài)補(bǔ)償融入到對(duì)森林的開發(fā)和規(guī)劃之中，這既有利于環(huán)保制度之間的銜接和配合，也有利于相關(guān)部門成系統(tǒng)的管理。

5.結(jié)束語

總之，森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的建立對(duì)改善人民生存環(huán)境，提高人民生活質(zhì)量有重要作用。對(duì)促進(jìn)我國環(huán)境資源的改善，生態(tài)環(huán)境水平的提高發(fā)揮著越來越重要的作用，符合我國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。此外，實(shí)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，為我國林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供了強(qiáng)有力的政策保障和資金支持，為實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和林區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了新的動(dòng)力。實(shí)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償，不僅僅是為森林資源的保護(hù)管理提供資金來源，實(shí)質(zhì)是對(duì)森林生態(tài)效益價(jià)值的承認(rèn)，是從根本上解決林業(yè)發(fā)展的動(dòng)力和機(jī)制問題。鞏固和完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制是利國利民的一件大事，任重道遠(yuǎn)。