江蘇省食品安全問題及其監(jiān)管政策分析

鞏世廣

（南京農業(yè)大學 經濟管理學院，江蘇 南京 210095）

一、江蘇省食品安全問題現(xiàn)狀

江蘇省是食品產業(yè)大省，現(xiàn)有食品生產經營企業(yè)和餐飲服務單位近52萬家，從業(yè)人員220多萬人，食品工業(yè)年銷售收入超過3 600億元，有15種主要食品產量位居全國前10位。近年來，江蘇省食品安全事件屢有發(fā)生（如表1所示）。不僅對食用者的身體產生很大傷害，也對社會公信度產生很壞影響。由圖1可以看出，僅在2012年 1月至5月期間，江蘇省發(fā)現(xiàn)的食品安全事件共計6 000余件，排名全國第4。解決食品安全問題 已是迫在眉睫。

表1 近年來江蘇重大食品安全事件統(tǒng)計表

圖1 2012年1月至5月食品安全事件數(shù)量統(tǒng)計表

二、江蘇省現(xiàn)行食品安全監(jiān)管模式評價

我國1995年頒布了《食品衛(wèi)生法》，2009年6月出臺了《中華人民共和國食品安全法》，規(guī)定國務院設立食品安全委員會，綜合協(xié)調食品安全相關事宜，重新劃分衛(wèi)生、質檢、工商、農業(yè)和食品藥品5個部門的職能范圍。2011年以來，江蘇省制訂并發(fā)布了《江蘇省食品安全信息報告與溝通管理規(guī)定（試行）》《江蘇省食品安全工作考核辦法（試行）》《江蘇省食品安全工作責任制與責任追究辦法（試行）》和《江蘇省食品安全舉報獎勵辦法》，在這些政策基礎上形成了“聯(lián)合執(zhí)法”監(jiān)管模式。

“聯(lián)合執(zhí)法”監(jiān)管模式以基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道）為主體，從本轄地相關職能部門抽取人員組成聯(lián)合執(zhí)法隊，全面負責轄區(qū)針對食品質量的檢查、抽查與監(jiān)管，既包括對各食品生產企業(yè)、食品銷售企業(yè)、食品銷售渠道的日常檢查，又包括對重點行業(yè)、重點企業(yè)、重點領域、特殊市場、特殊時期進行的重點排查。各企業(yè)及市場的檢查結果登記在案，并按相關條例給予相應的公示和處罰?？傮w來說，“聯(lián)合執(zhí)法”監(jiān)督模式對保證食品安全起到了一定的監(jiān)管作用，但其管理漏洞也不容忽視。

1．聯(lián)合執(zhí)法缺乏效率

聯(lián)合執(zhí)法隊雖然是由來自多個單位的人員共同組成，但仍僅僅是政府職能部門參與，并未包括市場、媒體及公眾人員。監(jiān)管的運行機制雖然采取了“靈活機動、全面普查與重點抽查相結合”的原則，但這些檢查活動遠未達到市場需要。而且聯(lián)合執(zhí)法存在著潛在的“免費搭便車”心理，降低了執(zhí)法效率。

2．聯(lián)合執(zhí)法不易追責

聯(lián)合執(zhí)法隊雖然從形式上壯大了陣容，從內容上涵蓋更廣，也有利于各個相關單位和相關部門的溝通與協(xié)調，但這種管理形式卻不利于問責。一旦某地出現(xiàn)了食品安全事件，其監(jiān)管責任理所當然應由該地的食品安全聯(lián)合執(zhí)法隊承擔，但由于該聯(lián)合執(zhí)法隊是由當?shù)卣吐毮懿块T工作人員聯(lián)合組成，很難追責到具體單位和部門，食品安全事件的最終代價還是由消費者承擔。

3．考核機制存在弊端

食品安全問題實行的是“結果考核”“一把手負責”的考核機制。即：若某地出現(xiàn)了嚴重的食品安全事件就會追究該地監(jiān)管部門甚至行政機關“一把手”的責任，其目的是促使監(jiān)管部門和行政機關認真對待、提前宣傳、提前預防、嚴厲打擊危害食品安全的行為，但同時該機制也會造成對食品安全事件的主觀掩蓋，使食品安全問題有機會進一步擴散，形成更大的消極影響。

4．信息不完全、不對稱

能接觸到核心的信息的往往是生產經營者的內部成員，普通群眾對食品生產企業(yè)內部運營狀況并不了解，對食品的質量標準也不明確，對食品安全事件的處理程序更不清楚，導致群眾參與監(jiān)督有熱情、無方法、無效果。

5．企業(yè)尋租普遍存在

雖然查處食品安全企業(yè)是通過聯(lián)合執(zhí)法隊執(zhí)行的，但由于缺少對執(zhí)法隊本身足夠的監(jiān)督，企業(yè)尋租存在相當?shù)目臻g，甚至因追求自身的利益為了罰款而檢查，這樣不僅對食品安全產生很大的威脅，更會對社會產生非常消極的影響。

6．相關政策法規(guī)不夠完善

雖然國家制定了《食品安全法》，江蘇省也出臺了許多規(guī)定，但仍有不少監(jiān)管盲區(qū)。不法經營商總在千方百計地尋求法律法規(guī)的漏洞，給政府和法律部門提出了更高的要求［1］。

三、進一步完善江蘇省食品安全監(jiān)管體系的思路

西方國家的經濟學理論根基和政策根基是建立在“經濟（理性）人假設”的基礎之上，即認為人是自私的，所有行動都是為了追求自身的利益最大化。而中國傳統(tǒng)的經濟理論和政策根基則是建立在“高尚人假設”的基礎之上。其實，以上兩種假設都是極端化的假設，從而在這種極端假設基礎上建立的理論或制定的政策也就因脫離了實際而效果不佳。

筆者嘗試提出“社會經濟人假設”，即：人即是自然的，又是社會的，既需要面包、住房，也需要精神、友情、愛情和親情；既會追求自身的利益，又會在乎別人看待自己的眼光。人的行為是出于對上述情況的綜合考慮，而基于以上考慮的法律和政策才能真正起到應有的效果。

1．治理主體多元化

食品安全關乎到每位國民的身體健康，理應做到全民聯(lián)合，共同抵制危害食品安全的行為。政府作為主要的監(jiān)管者和處罰者，其角色不容忽視，同時應發(fā)揮廣大新聞媒體、公眾的參與熱情，徹底掃除不法分子的生存空間。

2．管理模式“廢塊立條”

廢除現(xiàn)存分段管理的“塊狀”體制，設立“條狀”管理體制，將食品安全監(jiān)督職能全部賦予質監(jiān)部門?！皦K狀”體制下，各部門在聯(lián)合執(zhí)法時出于自身利益考慮，很容易造成消極怠工、相互扯皮和推諉責任的情況，導致管理成本居高、監(jiān)管效率低下、監(jiān)管盲區(qū)頑固的現(xiàn)象。通過建立“條狀”管理能使監(jiān)管更專業(yè)、更迅速、更易于歸責。

3．考核機制注重效率

監(jiān)管部門的一切行為應當以民眾利益為出發(fā)點，制定政策、發(fā)布文件、開展執(zhí)法監(jiān)管等行動。若這些政策、文件、行為危害了民眾的利益，則追究相關責任人的責任；若政策、文件、行為本身沒錯，即使出現(xiàn)了食品安全事件也可以實行“盡責免責”?！罢撸袨椤笨己藱C制能從制度上保障食品監(jiān)管部門和主管部門放開手腳、大膽查處發(fā)現(xiàn)的食品安全事件，從而盡快消除惡性事件的蔓延。

4．信息平臺實現(xiàn)共享

通過拓寬舉報途徑減少信息不完全和信息不對稱現(xiàn)象。嚴格按照《江蘇省食品安全舉報獎勵辦法》完善舉報途徑：不斷完善當面、電話、傳真、網絡、信函等舉報途徑。打造共享的信息平臺，將對各企業(yè)食品的歷次監(jiān)測數(shù)據輸入到共享的信息平臺，每個人都可以隨時進入該系統(tǒng)查詢監(jiān)測結果，實現(xiàn)即時監(jiān)督，隨時管理。

5．法律體系逐步完善

我國頒布的有關食品安全方面的法律、法規(guī)、司法解釋等達840多部，其中基本法律法規(guī)107部，專項法律法規(guī)683部，相關法律法規(guī)50部［2］。但社會在不斷地發(fā)展，食品安全事件的類型也在不斷地變換，這就要求法律法規(guī)的完善工作也要不斷地發(fā)展，不斷地填補漏洞彌補空白。

6．供應鏈管理進一步完善

影響食品安全的因素涉及方方面面，從供應鏈的角度來說，主要包括生產、加工、儲存、流通、銷售、購買、售后服務等各個環(huán)節(jié)。要將每個環(huán)節(jié)的食品安全風險降到最低，不僅要“與蟲子、細菌、病毒做斗爭”，重視科學技術的研發(fā)，將由于“無知”造成的食品安全問題降到最低，還要“與人作斗爭”，堅決打擊為一己之私、明知故犯的無良行為［3］。一旦出現(xiàn)食品安全問題，追責時要有溯及力。

7．徹底斬斷尋租鏈

相關部門在監(jiān)督企業(yè)行為的同時也面臨著企業(yè)尋租、行賄的誘惑，甚至還有監(jiān)管部門故意為難企業(yè)，以逼其尋租。以往及現(xiàn)存的政策是對尋租、索租、逼租的雙方都進行處罰，這就在機理上促成尋租者和索租者、逼租者達成共謀。實際上，最優(yōu)的策略應該是：尋租者只要將尋租、索租、逼租的事實向法律部門如實反映，則不僅可以重新得到自己付出的尋租成本，還可以得到額外的獎勵，而獎勵金來自于對監(jiān)管部門的罰金。這樣，才能真正斬斷罪惡的尋租鏈。

［1］ 周應恒，王二朋．優(yōu)化我國食品安全監(jiān)管制度：一個分析框架［J］．南京農業(yè)大學學報，2012（10）：119－123．

［2］ 袁文藝，程啟智，曠錦云．中國食品安全管制的變遷規(guī)律分析［J］．云南財經大學學報，2011（4）：117．

［3］ 周應恒．“全球化時代中國農業(yè)的發(fā)展與變遷”國際學術研討會上的主題報告［R］．2012－10－13．