秸稈收貯利用體系建設(shè)的困境與政策建議

王正文，楚德江

（江蘇師范大學(xué)法律政治學(xué)院，江蘇 徐州 221009）

隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，能源緊張問題日益嚴重。秸稈作為一種廉價的可再生能源，正越來越受到有關(guān)方面的關(guān)注。作為一個農(nóng)業(yè)大國，我國的秸稈資源非常豐富。近年來，在秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，各地政府紛紛出臺相關(guān)的優(yōu)惠政策和措施，秸稈相關(guān)產(chǎn)業(yè)也在全國各地得到迅速發(fā)展。然而，由于秸稈收貯利用體系建設(shè)滯后，秸稈資源仍未得到有效利用，也使得秸稈產(chǎn)業(yè)陷入無序、微利、甚至無利的尷尬局面。

秸稈資源具有量大、分散、易腐爛、質(zhì)地松散以及產(chǎn)出季節(jié)性和時間分布不均衡等特點[1-2]，這加大了秸稈收集、貯存的難度，不利于秸稈產(chǎn)業(yè)形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈。因而，學(xué)者們從不同角度、不同層次對秸稈資源利用的相關(guān)問題進行了研究，并取得了一定的成果。目前，秸稈產(chǎn)業(yè)在我國尚處于起步階段，發(fā)展中面臨的困難很多，亟需得到國家和社會各方的關(guān)照和支持，因此，有學(xué)者提出，政府應(yīng)該給予收集和出售秸稈的農(nóng)戶20～30元/畝的資金補貼政策[3]，以此調(diào)動秸稈收集者和出售者的積極性。還有學(xué)者提出，對于秸稈發(fā)電項目，政府應(yīng)明確自身責任，采取體制創(chuàng)新和稅收激勵方式[4]，引導(dǎo)發(fā)電企業(yè)合理投資。同時，政府還應(yīng)給予秸稈發(fā)電企業(yè)價格激勵、稅收減免等優(yōu)惠政策[5]。

這些政策建議對于促進我國秸稈產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展具有重要的價值，但不論是給予種植戶價格補助，還是給予秸稈利用企業(yè)優(yōu)惠政策，政府出臺相關(guān)政策的步伐都顯得較為滯后。此外，現(xiàn)有的研究過于集中在秸稈產(chǎn)業(yè)的補貼、價格激勵和稅收減免等方面，卻忽視了秸稈收購、貯存、利用等環(huán)節(jié)面臨的復(fù)雜問題。秸稈收貯利用體系是一個系統(tǒng)工程，因此，政府推進秸稈產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展不能僅局限于某個項目，或者某個環(huán)節(jié)，而應(yīng)從秸稈收貯利用體系面臨的困境出發(fā)，尋找系統(tǒng)性的解決方案。本文從秸稈收貯利用體系整體出發(fā)，構(gòu)建了秸稈收貯利用體系新的技術(shù)路線圖，為完善秸稈收貯利用體系提出了建議。

1 秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與秸稈收貯利用體系的缺失

我國的秸稈資源種類多、分布廣，因而各地應(yīng)因地制宜規(guī)劃秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，這也是我國秸稈利用先進省市的基本經(jīng)驗。江蘇省2008年的秸稈綜合利用率達59%，重點培育秸稈肥料化利用、秸稈發(fā)電、秸稈工業(yè)原料化利用、秸稈固化成型與炭化、秸稈飼料化、秸稈培養(yǎng)食用菌等九大產(chǎn)業(yè)集群[6]，投資興建了一批重點企業(yè)，如連云港的江蘇大盛板業(yè)有限公司、徐州的江蘇新大紙業(yè)有限公司和維維集團、淮安的中電洪澤生物質(zhì)發(fā)電廠。上海市2008年在秸稈還田方面綜合利用率達72.8%，重點開展秸稈還田、堆肥、燃料、原料、飼料等利用方式[7]。但從整體來看，秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀仍不容樂觀，尤以秸稈發(fā)電產(chǎn)業(yè)較為突出。以江蘇秸稈發(fā)電企業(yè)為例，截至2012年底共有13家企業(yè)出現(xiàn)虧損[8]。面對政府出臺的眾多優(yōu)惠政策，秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是難以形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，其“瓶頸”在于秸稈收貯利用體系缺失。

1.1 秸稈收貯運環(huán)節(jié)建設(shè)不健全

收集、貯存、運輸是秸稈收貯利用體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。秸稈收集的季節(jié)性、貯存的經(jīng)濟性、運輸?shù)木o迫性決定了收貯運環(huán)節(jié)必須健全，秸稈產(chǎn)業(yè)才會健康發(fā)展。為了布局秸稈產(chǎn)業(yè)，各地政府嘗試建立秸稈收貯運體系，但由于秸稈收集難度大、貯存成本高、運輸時間緊，導(dǎo)致我國的秸稈收貯運環(huán)節(jié)建設(shè)仍存在較多問題。

（1）收集環(huán)節(jié)不健全。秸稈資源分布零散、農(nóng)戶收集能力有限，這些都加大了收集秸稈的難度。秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨秸稈資源供應(yīng)不足的難題，也在一定程度上為一些不法商販哄抬秸稈價格提供了機會。

（2）貯存環(huán)節(jié)不健全。由于秸稈易腐爛、運輸時間緊以及秸稈貯存需要占用大量空間，這些都增加了貯存秸稈的成本。此外，現(xiàn)階段秸稈貯存企業(yè)的規(guī)模較小，其資金來源有限、秸稈預(yù)處理能力較差、秸稈管理成本高昂，這些又大大降低了企業(yè)貯存秸稈的意愿。秸稈貯存環(huán)節(jié)成為秸稈收集到利用的過場，導(dǎo)致運輸?shù)浇斩捓闷髽I(yè)的秸稈資源質(zhì)量不高。

1.2 加工中轉(zhuǎn)中心缺失

從秸稈收集到秸稈利用，秸稈加工中轉(zhuǎn)中心起著橋梁的作用，也是秸稈資源從簡單、單一利用到高效、多元利用的必經(jīng)之路。然而，秸稈加工中轉(zhuǎn)中心這一環(huán)節(jié)在秸稈收貯利用體系建設(shè)過程中普遍缺失，以致秸稈資源只是簡單化地從田間到收貯中心再到相關(guān)企業(yè)，秸稈附加值未被充分發(fā)掘。

1.3 秸稈產(chǎn)業(yè)利用環(huán)節(jié)與收貯運環(huán)節(jié)脫節(jié)

利用是秸稈收貯利用體系的核心，也是秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最終目的。從秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看，各地政府過于強調(diào)秸稈產(chǎn)業(yè)群建設(shè)，大力引進秸稈綜合利用項目，導(dǎo)致秸稈供應(yīng)難以跟上，秸稈價格持續(xù)上漲。針對秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不足，各地政府又獨立建設(shè)秸稈收貯運體系，以致秸稈利用和收貯運環(huán)節(jié)脫節(jié)。

秸稈收集、貯存、運輸、利用各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)性不強，導(dǎo)致秸稈供求嚴重不均衡，秸稈產(chǎn)業(yè)規(guī)模化效益較低。綜合來看，秸稈收貯利用體系的缺失導(dǎo)致了以下問題：

（1）秸稈收集效益不明顯。秸稈資源分布零散，收集成本高，農(nóng)民經(jīng)紀人、專業(yè)合作組織收集積極性不高，這些集中突顯秸稈收集效益不明顯。

（2）秸稈貯存效益不明顯。收貯公司、相關(guān)物流服務(wù)公司投資意愿不強，秸稈加工、中轉(zhuǎn)能力較弱，同時加工形式較為單一，使得秸稈貯存效益不明顯。

（3）秸稈利用效益不明顯。秸稈利用企業(yè)難以有效溝通，秸稈資源成本過高，秸稈利用企業(yè)利潤空間有限，這又突顯秸稈利用效益不明顯。

2 秸稈收貯利用體系建設(shè)面臨的困境

秸稈產(chǎn)業(yè)作為一個朝陽產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展過程中，卻屢遭尷尬。很多企業(yè)為了分享這塊利益蛋糕，紛紛投資投資相關(guān)產(chǎn)業(yè)。然而，政府一旦取消相關(guān)扶持政策，秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展就會陷入舉步維艱的境地。究其原因，秸稈收貯利用體系建設(shè)面臨以下困境：

2.1 政策引導(dǎo)輕重失衡

完善秸稈收貯利用體系，需要政府運用相關(guān)政策來引導(dǎo)秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展，企業(yè)、農(nóng)戶以及社會力量則要共同參與構(gòu)建高效化、多元化的秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。然而現(xiàn)階段我國的秸稈產(chǎn)業(yè)比較分散，未形成專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)鏈。為了盡快處理大量的秸稈，各地政府大力規(guī)劃發(fā)展秸稈發(fā)電項目，并給予秸稈發(fā)電企業(yè)眾多優(yōu)惠政策。以江蘇秸稈發(fā)電項目為例，僅蘇北地區(qū)就有江蘇國信淮安生物質(zhì)發(fā)電廠、江蘇國信泗陽生物質(zhì)發(fā)電廠、江蘇國信鹽城生物質(zhì)發(fā)電廠、江蘇國信如東生物質(zhì)發(fā)電廠、寶應(yīng)協(xié)鑫生物質(zhì)發(fā)電廠、連云港協(xié)鑫生物質(zhì)發(fā)電廠、中電洪澤生物質(zhì)發(fā)電廠等企業(yè)。然而秸稈發(fā)電企業(yè)卻面臨秸稈供應(yīng)不足的困境，各地政府只好單獨建設(shè)秸稈收貯運工程。秸稈資源的這種利用方式，使得秸稈應(yīng)用環(huán)節(jié)與其他環(huán)節(jié)嚴重脫節(jié)，秸稈產(chǎn)業(yè)難以形成完整、高效的產(chǎn)業(yè)鏈運行模式。

2.2 秸稈收貯利用體系各環(huán)節(jié)資源整合度不高

秸稈收貯利用體系包含多個環(huán)節(jié)，涉及多種資源整合問題。然而現(xiàn)階段秸稈收貯利用體系建設(shè)卻面臨各環(huán)節(jié)資源整合度不高的困境：1）我國現(xiàn)階段仍以廣大農(nóng)戶為主體實行碎片化種植模式，這導(dǎo)致秸稈資源分布零散，不利于高效收集。2）我國的秸稈利用企業(yè)規(guī)模普遍較小，資金來源有限，同時秸稈價格信息共享渠道不暢，這些都阻礙了秸稈產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。3）政府針對原有的秸稈收貯運體系出臺眾多優(yōu)惠政策，加重了政府的財政負擔，同時由于政策過于分散，眾多秸稈利用企業(yè)并未獲得實質(zhì)性的優(yōu)惠。

2.3 秸稈利用企業(yè)的融資渠道過窄

由于我國秸稈產(chǎn)業(yè)剛剛起步，秸稈利用企業(yè)對資金的需求強烈。然而現(xiàn)階段秸稈利用企業(yè)在融資方面卻遭遇以下困境：1）由于秸稈產(chǎn)業(yè)投資風(fēng)險較大、資金回收周期較長，社會資金不敢輕易介入；2）秸稈利用企業(yè)規(guī)模普遍較小，經(jīng)營能力有限，難以獲得銀行貸款；3）秸稈利用龍頭企業(yè)雖然從政府的優(yōu)惠政策中獲得一定益處，但有限的益處難以滿足秸稈利用企業(yè)經(jīng)營運轉(zhuǎn)的需求。

3 推進秸稈收貯利用體系建設(shè)的建議

針對秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題及成因，有關(guān)部門應(yīng)從以下幾方面推進秸稈收貯利用體系建設(shè)。

3.1 強化政府對秸稈收貯利用體系建設(shè)的規(guī)范和引導(dǎo)

在秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，政府的一項重要職能就在于規(guī)范、引導(dǎo)。首先，秸稈產(chǎn)業(yè)涉及眾多的參與者，各地政府應(yīng)整合相關(guān)資源，重新構(gòu)建新的秸稈收貯利用體系，積極引導(dǎo)秸稈綜合利用企業(yè)、組織和個人建立專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)鏈。其次，政府可以鼓勵高校、規(guī)?；钠髽I(yè)研發(fā)相關(guān)技術(shù)，加快建立健全秸稈收貯利用體系。

秸稈收貯利用體系建設(shè)可采取以下路線圖。

秸稈收貯利用體系路線圖

基于秸稈收貯利用體系路線圖，政府應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)戶、農(nóng)民經(jīng)紀人、專業(yè)合作經(jīng)濟組織、收貯中心、加工中轉(zhuǎn)中心以及相關(guān)企業(yè)加快建設(shè)ABCDE產(chǎn)業(yè)鏈。同時，政府應(yīng)在原有的體系工程基礎(chǔ)上，整合優(yōu)勢企業(yè)資源。此外，政府應(yīng)建立一個秸稈加工中轉(zhuǎn)中心，培育、增強其競爭力和流通中轉(zhuǎn)能力。

3.2 整合秸稈收貯利用各環(huán)節(jié)的相關(guān)資源

基于新型的秸稈收貯利用體系，有關(guān)部門應(yīng)整合秸稈收貯利用各環(huán)節(jié)相關(guān)資源，細化相關(guān)方面的政策。

3.2.1 整合土地資源

現(xiàn)階段秸稈植物碎片化的種植模式，加大了秸稈資源的收集難度，阻礙了秸稈收貯利用體系建設(shè)。各地政府應(yīng)加快土地流轉(zhuǎn)建設(shè)，培育家庭農(nóng)場，整合農(nóng)戶土地資源，增強專業(yè)農(nóng)戶收集、貯存、運輸秸稈的能力。同時，政府要鼓勵加工中轉(zhuǎn)中心聯(lián)合收貯中心和專業(yè)合作經(jīng)濟組織整合現(xiàn)有的秸稈收貯站點資源，提高收集、貯存、運輸秸稈資源的規(guī)模效益。

3.2.2 整合秸稈利用企業(yè)資源

信息交流渠道不暢、秸稈資源成本過高等因素都導(dǎo)致了企業(yè)利用秸稈的積極性不高。因此應(yīng)盡快制定秸稈利用的相關(guān)標準，鼓勵秸稈利用企業(yè)建立信息交流平臺，實現(xiàn)信息資源共享。同時，鼓勵相關(guān)企業(yè)進行兼并重組，增強企業(yè)抵御風(fēng)險的能力。

3.2.3 整合政策資源

有關(guān)部門可以參照秸稈收貯利用體系路線圖，針對各個環(huán)節(jié)制定不同的優(yōu)惠政策，具體建議如下：

（1）A、B環(huán)節(jié)，主要參加者為農(nóng)戶、農(nóng)民經(jīng)紀人、專業(yè)合作經(jīng)濟組織以及村鎮(zhèn)秸稈收集站點管理人員。1）對農(nóng)戶的政策激勵措施：在秸稈收貯利用體系建設(shè)初期（1～3年），政府可給予每家農(nóng)戶30元/畝的秸稈收集補貼；通過財政激勵手段，鼓勵農(nóng)戶參與秸稈收集工作。2）對農(nóng)民經(jīng)紀人、專業(yè)合作組織的激勵措施：提供“綠色融資渠道”，同時降低其經(jīng)營門檻。

（2）C環(huán)節(jié)，主要參加者有收貯公司、相關(guān)物流服務(wù)公司。1）在廠房建設(shè)用地和堆場用地方面：可給予上述兩類公司土地租金優(yōu)惠政策。同時，考慮到現(xiàn)階段秸稈收貯公司多為秸稈發(fā)電企業(yè)自建，政府相關(guān)方面的優(yōu)惠政策期限可以定為10～15年。2）在用水、用電方面：可考慮給予上述兩類企業(yè)低標準用水、用電的價格優(yōu)惠政策[9]。期限也可定為10～15年。3）在購買相關(guān)設(shè)備方面：可考慮給予購機貸款的信貸優(yōu)惠政策和適當補貼的財政優(yōu)惠政策。4）在籌措資金方面：可給予相關(guān)企業(yè)信貸貼息的信貸優(yōu)惠政策和投資資助的財政扶持政策。5）在運輸方面：可考慮給予掛牌免費的優(yōu)惠政策和加油雙優(yōu)制度[10]。

（3）D環(huán)節(jié)，主要參加者為秸稈利用企業(yè)。在秸稈收貯利用體系建設(shè)初期（5～10年），對秸稈利用企業(yè)，可分別給予財政、稅收、信貸以及土地優(yōu)惠政策；在其建設(shè)的中后期，政府可逐步取消相關(guān)方面的優(yōu)惠政策。

（4）E環(huán)節(jié)，主要參加者為消費者?？蓪徺I秸稈類產(chǎn)品和秸稈資源轉(zhuǎn)化服務(wù)的消費者給予相關(guān)的補貼政策。

3.3 拓寬秸稈利用企業(yè)的融資渠道

在融資方面，政府應(yīng)完善相關(guān)方面的法律法規(guī)，建立秸稈利用企業(yè)發(fā)展專項資金[11]，并簡化秸稈利用企業(yè)的融資手續(xù)，拓寬融資渠道?，F(xiàn)階段秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展剛剛起步，涉及眾多的參與企業(yè)，每一個企業(yè)都需要一定的資金援助。對于秸稈利用中小企業(yè)，政府可提供銀行貸款擔保、給予財政補貼，同時還可以引導(dǎo)社會資本和外資有序介入。對于創(chuàng)新能力強、資金充裕的大型秸稈利用企業(yè)，政府應(yīng)給予稅收減免政策，鼓勵其進行兼并重組，以利進行上市融資。

我國的秸稈資源非常豐富，但秸稈綜合利用的效率依然較低，秸稈利用產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)模效益不顯著，同時政府政策運用的合力效果也不明顯。解決這一難題的關(guān)鍵在于建立秸稈收貯利用體系。因此建議強化政府對秸稈收貯利用體系建設(shè)的規(guī)范和引導(dǎo)，整合秸稈產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢資源，拓寬秸稈利用企業(yè)的融資渠道。

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[7]江蘇省農(nóng)業(yè)委員會辦公室.新沂市創(chuàng)新秸稈回收機制全力推進秸稈產(chǎn)業(yè)化利用[EB/OL].（2010-6-13）[2013-3-5]http：//www.jsagri.gov.cn/e-briefing/nlgzjb/files/456583.asp

[8]上海市發(fā)改委.上海市秸稈綜合利用規(guī)劃（2010年～2015年）[EB/OL].（2009-8-20）[2012-11-8]http：//www.shdrc.gov.cn/main?main_colid=319&top_id=312&main_artid=15782.

[9]周洪，趙紅彬.江蘇省農(nóng)機化扶持政策探索與創(chuàng)新[J].江蘇農(nóng)機化，2011，1.

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