法治視野下綠色礦山構(gòu)建分析

徐媛媛，李超峰

（1.合肥工業(yè)大學(xué)，安徽 合肥230601；2.中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872）

當(dāng)下，“綠色礦山”的構(gòu)建早已不是單一的環(huán)境保護(hù)問題，而是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。2009年，國家發(fā)改委、國土資源部聯(lián)合制定了《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008～2015年）》，提出了到2020年基本建立綠色礦山格局的戰(zhàn)略目標(biāo)。同年，中國礦業(yè)聯(lián)合會與11家礦山企業(yè)、行業(yè)協(xié)會共同發(fā)布了《綠色礦業(yè)公約》，倡導(dǎo)將“綠色”貫穿于礦山生產(chǎn)建設(shè)的始終，受到礦業(yè)界廣泛的支持和贊同。2010年，國土資源部出臺了《國家級綠色礦山基本條件》，第一次以官方文件的形式確立了構(gòu)建綠色礦山的基本要求，包括依法辦礦、規(guī)范管理、綜合利用、技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、土地復(fù)墾、社區(qū)和諧、企業(yè)文化九個方面。綠色礦山的構(gòu)建除了需要國家政策的指引、行業(yè)協(xié)會規(guī)范的自律，更離不開法律的規(guī)制。法治為良善社會秩序的形成提供了最佳的路徑選擇，目標(biāo)是建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和諧社會，強(qiáng)調(diào)人與人、人與自然、人與社會的和諧。綠色礦山的構(gòu)建只有堅(jiān)持以人為本，在安全生產(chǎn)、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、糾紛解決等方面堅(jiān)持法治，才能實(shí)現(xiàn)資源效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的一體化、最佳化和最大化，并實(shí)現(xiàn)礦山建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

1 法治與綠色礦山構(gòu)建的關(guān)系

從1999年“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”被寫入憲法以來，法治已然成為了治國理政的基本方式。盡管在定義法治上，存在著普世主義法治觀與國情主義法治觀的沖突，但仍可達(dá)成的共識是，法治意味著規(guī)則之治，而社會治理的關(guān)鍵恰在于有規(guī)則、守規(guī)則、穩(wěn)預(yù)期。綠色礦山的構(gòu)建涉及政府、礦企、礦工、資源、環(huán)境等各方利益，只有運(yùn)用法治思維來處理復(fù)雜交錯的利益與主張，一個井然有序的綠色礦山秩序才會生成，資源得以合理開發(fā)利用，生態(tài)環(huán)境得到切實(shí)保護(hù)，礦業(yè)活動各主體各盡其責(zé)，各得其所，人民安居樂業(yè)，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會的全面發(fā)展和個人權(quán)益的保護(hù)。

1.1 法治與綠色礦山構(gòu)建體現(xiàn)共同的終極關(guān)懷

法治與人權(quán)互為表里，人權(quán)是法治的出發(fā)點(diǎn)和終極價值追求。綠色礦山的構(gòu)建以依法辦礦、安全生產(chǎn)為基礎(chǔ)，鼓勵科技創(chuàng)新，提高資源綜合利用水平，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)礦區(qū)與社區(qū)的和諧。其核心就是以人為本，關(guān)照人自身，關(guān)注的是維護(hù)和保障人的生存與發(fā)展的權(quán)利。在法治的框架下，依法構(gòu)建綠色礦山，體現(xiàn)了對人的終極關(guān)懷，體現(xiàn)了對人的人格、價值與尊嚴(yán)的肯定與尊重。

1.2 法治為綠色礦山構(gòu)建提供制度保障

資源的相對有限性與人類需求與欲望的相對無限性是一對基本矛盾，解決矛盾的有效方法是制定理性的規(guī)則并嚴(yán)格遵守，避免短期行為，正確處理好眼前利益與長遠(yuǎn)利益的辯證關(guān)系。法律正是這樣的理性規(guī)則。中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，標(biāo)志著我國已全面實(shí)現(xiàn)“有法可依”。在礦山建設(shè)中，《環(huán)境保護(hù)法》、《礦山安全法》、《礦產(chǎn)資源法》、《安全生產(chǎn)法》、《環(huán)境影響評價法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》等一系列法律、法規(guī)、規(guī)章為綠色礦山的構(gòu)建提供了制度保障。

1.3 綠色礦山構(gòu)建必須貫徹法治理念

法治理念包含著尊崇法律、限制公權(quán)力、以公正為依歸和保護(hù)人權(quán)四個方面。法律具有至上權(quán)威是實(shí)現(xiàn)法治的保障，限制公權(quán)是法治的基本精神，公正是法治最普遍的價值表述，尊重和保障人權(quán)是現(xiàn)代法治的價值實(shí)質(zhì)[1]。貫徹法治理念于綠色礦山構(gòu)建的所有環(huán)節(jié)，依法規(guī)范安全生產(chǎn)、資源開采、環(huán)境保護(hù)等；推進(jìn)政府依法行政，逐步做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一；基于合法性來考量一切有爭議的行為、主張、利益和關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)公正和人權(quán)的保障。踐行法治理念，處理好政府與礦企、礦企與礦工、礦企之間、礦企與所在地群眾之間等的利益關(guān)系，促進(jìn)綠色礦山建設(shè)健康發(fā)展。

2 綠色礦山構(gòu)建中的法律問題

綠色礦山的理念和基本條件已經(jīng)在國家政策層面得以明晰，但在與礦山建設(shè)相關(guān)的立法、執(zhí)法、守法和監(jiān)督中似乎仍未有充分體現(xiàn)，將政策、法律與行業(yè)自治融貫一體，以保障和促進(jìn)綠色礦山構(gòu)建的長效機(jī)制尚未形成。中央、地方政府、礦業(yè)權(quán)人三方的利益沖突，導(dǎo)致了礦山建設(shè)中的種種亂象，表現(xiàn)在安全生產(chǎn)、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)和糾紛處理等方面，存在著一系列影響綠色礦山構(gòu)建的法律問題亟待解決。

2.1 安全生產(chǎn)

安全生產(chǎn)關(guān)系到礦區(qū)工人的人身安全與健康，是綠色礦山構(gòu)建的前提。根據(jù)國家安監(jiān)總局公布的事故通報(bào)的數(shù)據(jù)，2013年，僅1～4月全國發(fā)生煤礦較大以上事故8起，共造成102人死亡；非煤礦山重大火災(zāi)事故1起，造成10人死亡。盡管2012年全國煤礦百萬t死亡率降至0.374，但仍跟美國的百萬t死亡率相差10倍[2]。另外，礦山企業(yè)的工人是職業(yè)病，尤其是塵肺病的高發(fā)人群，我國國內(nèi)塵肺病累積病例及可疑塵肺病病例近百萬人，尤以煤炭系統(tǒng)為重。2012年，煤礦事故年死亡人數(shù)首次控制在1500人內(nèi)，而塵肺病死亡則為1800人，大大高于事故死亡人數(shù)[3]。

盡管在礦山安全生產(chǎn)方面，有《礦山安全法》、《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等法律和其他規(guī)范性文件，但仍有礦山企業(yè)為了追逐利益的最大化，鋌而走險，無視法律，漠視安全生產(chǎn)的重要性，置礦工的人身安全與健康于高風(fēng)險之下。礦山安全事故頻發(fā)，職業(yè)病防治措施不力，地方政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門難辭其咎。在一些礦山安全事故中，更甚出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)人與監(jiān)管者身份交織的情形，安全監(jiān)管的力度便自然可以想見。審批者違法濫用職權(quán)或不認(rèn)真履行職責(zé)，放任不符合安全生產(chǎn)條件的企業(yè)進(jìn)入市場，為安全事故的發(fā)生埋下隱患，對此種事前行政許可行為的監(jiān)督目前幾乎處于真空的狀態(tài)。依據(jù)相關(guān)法律，礦山企業(yè)工會對礦山安全工作也享有監(jiān)督的權(quán)利。遺憾的是工會監(jiān)督往往流于形式，實(shí)踐中并未真正發(fā)揮作用。

2.2 資源開發(fā)

礦產(chǎn)資源是一種不可再生資源，合理開發(fā)利用和保護(hù)礦產(chǎn)資源，是綠色礦山構(gòu)建的必然要求，對經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展亦具有重要的戰(zhàn)略意義?！兜V產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)及相關(guān)政策均提出了礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用的要求，但在條文表述上往往簡單、原則，不具有可操作性。同時，對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用是否合理并無有效的監(jiān)管，執(zhí)法主體亦不明。正所謂徒法不足以自行，實(shí)踐中出現(xiàn)的無序開采、過度開采、采富棄貧、大礦小開等做法都顯示了該規(guī)制缺乏足夠的強(qiáng)制力。

中國是礦產(chǎn)資源大國，鎢、錫、稀土等優(yōu)勢礦產(chǎn)資源儲量位居世界前列。2012年6月江西誕生了世界最大鎢礦，探明鎢金屬量106萬t[4]；2011年，中國的錫資源探明儲量約150萬t，占全球探明儲量的28.85%[5]；2012年《中國的稀土狀況與政策》白皮書指出，中國的稀土儲量約占世界總儲量的23%。但因?yàn)檫^往粗放式的開采，加之快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展對礦產(chǎn)資源需求的不斷增加，我國仍存在礦產(chǎn)資源供需緊張的困境。尤其是優(yōu)勢資源，如果任由盲目擴(kuò)張開采，不僅會削弱資源稟賦優(yōu)勢，而且會影響國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前國土部對優(yōu)勢礦產(chǎn)開采進(jìn)行總量控制，但在法律層面既無對優(yōu)勢礦產(chǎn)定義和種類的界定，也沒有專門的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保障與合理開發(fā)利用的制度設(shè)計(jì)。

2.3 環(huán)境保護(hù)

環(huán)境保護(hù)是關(guān)系到人類子孫后代可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。在礦山資源開發(fā)的過程中，漠視開發(fā)與保護(hù)并重，往往易造成對資源的占用與破壞、地質(zhì)災(zāi)害和環(huán)境污染。礦業(yè)活動給環(huán)境帶來的不利影響如表1所示。

表1 礦業(yè)活動給環(huán)境帶來的不利影響

自1986年起，我國先后制定了《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價法》、《水土保持法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《大氣污染防治法》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》等，已經(jīng)初步建立了礦山環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)體系。總體來說，礦山環(huán)境的保護(hù)“堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合，誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰治理、誰投資誰受益的原則”。政府、礦山企業(yè)和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，但法律對政府應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任規(guī)定甚少；對礦山企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任規(guī)定的不夠嚴(yán)苛；礦區(qū)公眾環(huán)境責(zé)任形同虛設(shè)，公民參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利相對弱化，諸多原因造成了礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力的局面。

2.4 糾紛處理

“沒有什么事物是不包含矛盾的，沒有矛盾就沒有世界[6]?！本G色礦山的構(gòu)建涉及多元主體的利益，極易導(dǎo)致各種矛盾糾紛多發(fā)、激烈、難解：礦企與工人之間基于勞動合同產(chǎn)生的糾紛；環(huán)境污染對當(dāng)?shù)厮?、土地、農(nóng)作物等造成損害引發(fā)的矛盾；地質(zhì)災(zāi)害引發(fā)的房屋倒塌或開裂、道路下沉或中斷、水源污染或枯竭等；礦業(yè)權(quán)出讓糾紛、流轉(zhuǎn)糾紛；礦山承包經(jīng)營糾紛、租賃經(jīng)營糾紛；礦山企業(yè)之間因礦區(qū)范圍、爭奪資源引發(fā)的糾紛等等。

部分礦區(qū)企業(yè)法制觀念淡薄，遇到矛盾糾紛，采取拖延、逃避或法外途徑處理，往往造成矛盾激化升級；一些礦區(qū)工人和群眾的維權(quán)意識較差，在自身權(quán)益受到損害時，選擇聚眾阻擾企業(yè)生產(chǎn)、集體上訪等過激行為，不僅易釀成群體性事件，也無益于矛盾糾紛解決。2011年中央綜治委等16部門共同下發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》，大調(diào)解實(shí)踐在各地如火如荼開展，也作用在了礦山矛盾糾紛的化解中。一般的做法是由礦區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成立礦山矛盾糾紛協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，由公、檢、法、信訪及有關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人組成，將公調(diào)、檢調(diào)、訴調(diào)、信調(diào)緊密結(jié)合，把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)。大調(diào)解雖在一定程度上有利于解決礦山矛盾糾紛，但在其正當(dāng)性基礎(chǔ)、價值追求、制度設(shè)計(jì)等方面仍需反思。

3 綠色礦山構(gòu)建的法治化思考

法治是“善治”，將社會治理納入預(yù)先設(shè)定的規(guī)則框架中，避免專斷和肆意對個人權(quán)益的損害。法治之下的法律規(guī)則除了須是預(yù)先設(shè)定，具有前在性外，還應(yīng)是不溯及既往的、確定的、一般的等等，如此才能保證社會生活的可預(yù)期性，給人們帶來安全感和幸福感。綠色礦山構(gòu)建是礦業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，礦業(yè)發(fā)展方式由粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型的關(guān)鍵點(diǎn)[7]。只有遵循法治進(jìn)路，以人為本，依靠理性和法律，用持久、穩(wěn)定、常規(guī)化的方式，才能實(shí)現(xiàn)綠色礦山的構(gòu)建。

3.1 強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)管

除了觀念上的麻痹大意，利益或許是誘發(fā)礦山安全事故的罪魁禍?zhǔn)住８鶕?jù)現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制，資源稅為中央與地方共享稅收，其中，海洋石油資源稅為中央收入，其余資源稅為地方收入。按照《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是中央和地方共享收入，其中，“中央與省、直轄市的分成比例為5∶5；中央與自治區(qū)的分成比例為4∶6”。財(cái)政部和國土資源部發(fā)布的《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價款管理辦法》規(guī)定，探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)分別歸屬中央和省級財(cái)政。2006年，財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行發(fā)布的《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確劃分了探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入中央與地方的分成比例，“其中20%歸中央所有，80%歸地方所有。省、市、縣分成比例由省級人民政府根據(jù)實(shí)際情況自行確定”。通過這一系列規(guī)定，不難看出，地方政府在礦山建設(shè)或礦業(yè)活動中往往能獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益。監(jiān)管者與被監(jiān)管者一旦有了利益的勾連，監(jiān)管也就失去了獨(dú)立性和有效性。因此，應(yīng)構(gòu)建綜合的安全生產(chǎn)監(jiān)管主體制度，除了政府監(jiān)管部門之外，還包括行業(yè)協(xié)會和礦山企業(yè)工會，政府安全生產(chǎn)監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責(zé)也要受到監(jiān)督。監(jiān)督檢查人員不能和礦山企業(yè)有任何利益關(guān)系，不僅要求技術(shù)全面、經(jīng)驗(yàn)豐富，而且應(yīng)客觀公正，依法進(jìn)行監(jiān)督檢查，保障礦山安全生產(chǎn)工作順利推進(jìn)。

針對礦山安全生產(chǎn)的行政執(zhí)法措施除了安全行政檢查外，還有安全行政許可、安全行政處罰等?；诘胤奖Ｗo(hù)主義、國家公職人員與礦企權(quán)錢交易等各種原因，上述行政執(zhí)法措施實(shí)施效果大打折扣，應(yīng)完善對監(jiān)管部門和監(jiān)管人員的行政問責(zé)機(jī)制，追究違法行為，加強(qiáng)礦山安全生產(chǎn)監(jiān)管。

3.2 完善資源開發(fā)立法保護(hù)

《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確提出“加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查、保護(hù)和合理開發(fā)?！倍嚯x上次修改已有17年的《礦產(chǎn)資源法》中，關(guān)于礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用僅是原則性的規(guī)定，應(yīng)盡快修改法律和制定配套法規(guī)政策，通過具體規(guī)范對其予以準(zhǔn)確界定，明晰執(zhí)法主體和獎懲標(biāo)準(zhǔn)，并加大獎懲執(zhí)法力度，以促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理利用。

鑒于優(yōu)勢礦產(chǎn)資源在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的關(guān)鍵作用，對其的保護(hù)與合理開發(fā)更加至關(guān)重要。從20世紀(jì)90年代至今，我國出臺了一系列規(guī)范性文件規(guī)制優(yōu)勢資源的開發(fā)利用，包括有《關(guān)于稀土對外合作和技術(shù)出口管理的通知》、《關(guān)于將鎢、錫、銻、離子型稀土礦產(chǎn)列為國家實(shí)行保護(hù)性開采特定礦種的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)鎢行業(yè)綜合治理有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)鎢錫銻行業(yè)管理的意見》、《鎢行業(yè)準(zhǔn)入條件》、《錫行業(yè)準(zhǔn)入條件》、《銻行業(yè)準(zhǔn)入條件》等。但這些規(guī)范性文件多屬于部門規(guī)章，效力層級不高，分散凌亂，而上位法的滯后，使得優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的保護(hù)與開發(fā)利用沒有完善的法律體系作為支撐。因此，有必要在對《礦產(chǎn)資源法》加以修改時，充分肯定優(yōu)勢資源的法律地位，將實(shí)踐中已經(jīng)建立的總量控制制度、市場準(zhǔn)入制度和出口配額制度予以法律化、規(guī)范化，并配套相關(guān)實(shí)施細(xì)則，使優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用在制度的軌道上健康、有序、合理地發(fā)展。

3.3 落實(shí)環(huán)境責(zé)任承擔(dān)

私采濫挖、采用落后的采礦工藝和方法、礦山企業(yè)基于短視的破壞性開采等都對礦山環(huán)境造成了巨大的損害，甚至對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)造成了不可逆轉(zhuǎn)的破壞。根據(jù)法律規(guī)定，國土資源行政主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)環(huán)保工作。如此原則性的規(guī)定，使得難以從法律層面追究政府未依法履職的責(zé)任。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》都對采礦許可證頒發(fā)機(jī)關(guān)頒發(fā)采礦許可證作了限制，即要以提交符合要求的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案為必要前提。這是礦山環(huán)境保護(hù)的事前監(jiān)督方式，從源頭上嚴(yán)把審批關(guān)，擔(dān)負(fù)著預(yù)防環(huán)境污染發(fā)生的職責(zé)。立法原意固然好，但在法律中同樣欠缺政府瀆職或違法頒發(fā)采礦許可證的法律責(zé)任。完善立法，并將礦山環(huán)境保護(hù)工作納入地方政績考核指標(biāo)，如此才可能將政府環(huán)境責(zé)任落到實(shí)處。

礦山企業(yè)在環(huán)境保護(hù)中負(fù)有不可推卸的責(zé)任，通過繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金予以保障。在現(xiàn)行法律規(guī)定中，礦山企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的主要方式是繳納罰款。違法成本低使得一些企業(yè)寧愿選擇繳納罰款，也不愿意購買環(huán)保設(shè)備、采取環(huán)保措施。提高企業(yè)違法成本，將破壞環(huán)境的礦企列入黑名單，使其承受不利后果，譬如不能享受融資貸款擔(dān)保的優(yōu)惠政策、取消產(chǎn)業(yè)政策扶持等，促使企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。

每個人都有生活在一個有利于健康、生態(tài)平衡的環(huán)境的權(quán)利。礦山企業(yè)因?yàn)殚_采獲得收益，中央和地方政府征收礦產(chǎn)資源稅費(fèi)，在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的利益分配中，唯獨(dú)沒有被動承受著開采帶來環(huán)境污染、生產(chǎn)生活條件惡化的礦山當(dāng)?shù)鼐樱ù澹┟竦睦妗ａ槍ΦV山企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境和污染環(huán)境的行為，生活在礦區(qū)的居（村）民是直接受害者，應(yīng)享有提起訴訟的權(quán)利，而公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)是尋求訴訟救濟(jì)的前提。將礦區(qū)公眾參與制度法定化，加強(qiáng)公民參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，是督促政府和企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任的重要途徑。

3.4 依法構(gòu)建礦山多元解紛機(jī)制

穩(wěn)定是發(fā)展的絕對和必要條件。礦山發(fā)展離不開穩(wěn)定的礦山秩序，而穩(wěn)定的礦山秩序離不開良好的解紛機(jī)制。解決糾紛的途徑通常有協(xié)商和解、調(diào)解、仲裁和訴訟。近年來，非訟糾紛解決機(jī)制備受青睞，而作為利用傳統(tǒng)調(diào)解資源進(jìn)行制度創(chuàng)新，整合人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的“大調(diào)解”機(jī)制更是被普遍推廣。2010年，全國人大常委會頒布了《人民調(diào)解法》，但它并不能作為大調(diào)解機(jī)制的法律依據(jù)。換言之，立法的缺失，使得大調(diào)解機(jī)制在合法性和正當(dāng)性的證成上難以理直氣壯。在價值追求上，大調(diào)解與法治的側(cè)重點(diǎn)也似有不同。因?yàn)榇笳{(diào)解是為了應(yīng)對日益復(fù)雜的社會矛盾，帶有濃厚的社會治理色彩，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的需求相對于其他需求客觀上便更為迫切。各級政府中普遍設(shè)立的維穩(wěn)基金，難免有花錢買平安之嫌。在各種復(fù)雜的矛盾糾紛中，不同主體都有自己的利益訴求，但利益訴求不等同于權(quán)利訴求。無底線的利益訴求不應(yīng)得到法律的支持，否則非但不能促進(jìn)社會公平，反而加速了社會基礎(chǔ)秩序和社會價值體系的失范。另外，對法院工作“重心下壓、關(guān)口前移”的要求，在某種程度上偏離了司法被動性的特質(zhì)。

因此大調(diào)解只是定紛止?fàn)幍囊环N實(shí)踐嘗試，糾紛解決最終應(yīng)有賴于理性的規(guī)則，“法治是糾紛解決最合理、有效而且具有防止后續(xù)不良效應(yīng)的手段[8]”。依法構(gòu)建礦山多元矛盾糾紛解決機(jī)制，無論是訴訟糾紛解決方式還是非訴訟糾紛解決方式，都應(yīng)該厲行法治?？偨Y(jié)礦山矛盾糾紛的特點(diǎn)，將礦企內(nèi)部的勞資糾紛、合同糾紛、工傷事故、社會保障等方面以及礦地之間的矛盾作為排查化解重點(diǎn)，依托工會組織，企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會、人民調(diào)解委員會等把矛盾糾紛化解在礦區(qū)，消除在源頭。在重視發(fā)揮調(diào)解作用的同時，尊重法律和司法的權(quán)威，清楚認(rèn)識到調(diào)解效用的發(fā)揮是以司法制度的存在為基石的，司法糾紛解決機(jī)制居于最終救濟(jì)的地位。多元化的糾紛解決機(jī)制兼具開放性與包容性，為礦山矛盾的解決提供了多樣且個性化的選擇途徑，促進(jìn)了綠色礦山、和諧礦山的可持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)論

法治化治理是最有效率的治理形態(tài)，它以理性的方式，為廣泛而復(fù)雜的社會生活提供了可預(yù)期性，減少摩擦，降低交易成本，增進(jìn)治理效率；法治化治理可以兼顧人類發(fā)展的短期目標(biāo)和長期目標(biāo)，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，并通過調(diào)諧生態(tài)環(huán)境和代際發(fā)展間的關(guān)系，保證發(fā)展的可持續(xù)性[9]。綠色礦山構(gòu)建是社會治理的有機(jī)組成部分，應(yīng)在法治之下有序進(jìn)行，堅(jiān)持以人為本，將人的生命和健康權(quán)利放在首位，完善礦山建設(shè)的相關(guān)法律制度，因?yàn)椤胺刹粌H是世俗政策的工具，而且還是生活終極目的和意義的一部分[10]”；規(guī)范行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，促進(jìn)礦企、個人普遍守法，健全相關(guān)監(jiān)督體系，著力于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展符合環(huán)保和生態(tài)平衡的要求。建設(shè)綠色礦山、發(fā)展綠色礦業(yè)，是礦業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必由之路，既有利于中國礦業(yè)融入國際市場，更是造福子孫后代的千秋工程。

[1]朱景文，張志銘.法理學(xué)[M].北京.中國人民大學(xué)出版社，2008.

[2]王秀強(qiáng).2012年煤礦百萬噸死亡率降至0.374告別“血煤”[EB／OL][2013－01－25].http：∥www.21cbh.com／HTML／2013－1－25／0MNjUxXzYxMTQ0Mg.html

[3]塵肺病防治工作迫在眉睫應(yīng)引起全社會關(guān)注[EB／OL][2013－01－23].http：∥www.gmw.cn／ny／2013－01／23／content＿6482092.htm

[4]王少勇，周志興，龍回仁.世界最大鎢礦誕生記——江西大湖塘鎢礦實(shí)現(xiàn)重大找礦突破的前前后后[EB／OL][2012－06－05].http： ∥ www.mlr.gov.cn／xwdt／jrxw／201206／t20120605＿1106762.htm

[5]2011年全球錫礦產(chǎn)資源儲量及分布[EB／OL][2012－05－10].http：∥ www.askci.com／news／201205／10／101755257533.shtml

[6]毛澤東.矛盾論[M].北京：人民出版社，1991.

[7]武建穩(wěn).綠色礦山評價指標(biāo)體系構(gòu)建——以湖南有色新田嶺鎢礦為例[D].北京：中國地質(zhì)大學(xué)（北京），2012.

[8]龍宗智.關(guān)于“大調(diào)解”和“能動司法”的思考[J].政法論壇.2010（7）：98－105.

[9]張志銘.在追尋法治中和平崛起[J].法治論壇，2007（1）：1－2.

[10][美]哈羅德·伯爾曼.梁治平譯.宗教與法律[M].上海：三聯(lián)書店，1991.