中國(guó)式養(yǎng)老：靠政府還是靠市場(chǎng)？

閔杰

2012年，清華畢業(yè)的王小龍和幾個(gè)清華同學(xué)共同出資1000萬(wàn)籌建了“寸草春暉”養(yǎng)老院。

幾個(gè)年輕人為養(yǎng)老院設(shè)計(jì)了清晰的“產(chǎn)業(yè)模型”，他們希望通過(guò)把“寸草春暉”模式復(fù)制實(shí)現(xiàn)連鎖化經(jīng)營(yíng)。

開業(yè)一年多之后，“寸草春暉”的經(jīng)營(yíng)很成功。但與大部分民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一樣，困難也接踵而來(lái)，“土地和成本就像壓在頭頂?shù)膬勺笊?，絲毫不能松懈?！蓖跣↓埜嬖V《中國(guó)新聞周刊》，連鎖化的夢(mèng)想也舉步維艱。

王小龍把這些困惑寫進(jìn)了給民政部的建議中，作為對(duì)此前民政部《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》征求意見(jiàn)的回復(fù)。

2013年9月13日，這份醞釀三年之久的文件以國(guó)務(wù)院的名義全文發(fā)布。從市場(chǎng)的反應(yīng)來(lái)看，這是國(guó)家力推養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的利好消息，不少涉養(yǎng)老概念股票全線大漲。

但在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書長(zhǎng)唐鈞看來(lái)，當(dāng)前中國(guó)養(yǎng)老業(yè)困境的癥結(jié)仍在于“政府支持不夠”?！斑@份文件有進(jìn)展，但進(jìn)步不大，在籌劃養(yǎng)老業(yè)發(fā)展上思路仍然不夠清晰?！碧柒x說(shuō)。

做地產(chǎn)還是做服務(wù)？

據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，中國(guó)60周歲以上老年人口已達(dá)1.94億，2020年將達(dá)到2.43億，2025年將突破3億。

2010年開始，國(guó)家發(fā)改委和民政部就開始著手起草《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，以期對(duì)當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展做出系統(tǒng)安排和全面部署。三年之后，該《意見(jiàn)》于今年9月出臺(tái)。

在中國(guó)公益研究院養(yǎng)老研究中心代理主任高云霞看來(lái)，《意見(jiàn)》的出臺(tái)旨在平衡養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，核心是明確政府和市場(chǎng)的定位，政府要發(fā)揮兜底作用，同時(shí)要推動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，發(fā)揮社會(huì)力量唱主角的作用。

但事實(shí)上，政府吸引民間資本參與養(yǎng)老的政策取向由來(lái)已久。 2000年以來(lái)，中國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化意見(jiàn)》《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》等文件。

2010年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》也表示，要通過(guò)用地保障、信貸支持和政府采購(gòu)等多種形式，鼓勵(lì)民間資本投資興辦養(yǎng)（托）老服務(wù)和殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)服務(wù)等各類社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。

“其實(shí)社會(huì)力量不用動(dòng)員，他們已經(jīng)在很積極地參與了?！碧柒x告訴《中國(guó)新聞周刊》，問(wèn)題在于，現(xiàn)在投資養(yǎng)老業(yè)的好多人都是房地產(chǎn)商人，把養(yǎng)老當(dāng)做房地產(chǎn)來(lái)做。

今年8月16日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出，要深化改革加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策措施，激發(fā)市場(chǎng)活力，使企業(yè)逐步成為養(yǎng)老服務(wù)的主角，在這樣背景下，激發(fā)了房地產(chǎn)企業(yè)大舉進(jìn)攻養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的決心。

粗略統(tǒng)計(jì)，目前包括萬(wàn)科、保利、招商、遠(yuǎn)洋在內(nèi)的30多家房企，已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)大力開發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn)。

在學(xué)者看來(lái)，現(xiàn)實(shí)中，養(yǎng)老地產(chǎn)往往被異化成以養(yǎng)老之名搞開發(fā)的“拿地模式”，部分“超大型”的養(yǎng)老地產(chǎn)，由于地處偏遠(yuǎn)、配套服務(wù)與養(yǎng)老項(xiàng)目脫節(jié)、難以滿足老年人需求，往往陷入“空置”的窘境。

“現(xiàn)在中國(guó)投資養(yǎng)老事業(yè)的人很多，但是很少有人把服務(wù)、照料作為核心來(lái)做，而是房地產(chǎn)的換湯不換藥?！碧柒x指出，從這一點(diǎn)可以看出政策的弊病所在，“社會(huì)力量參與已經(jīng)不是亮點(diǎn)了，現(xiàn)在要解決的問(wèn)題是，怎么把養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)真正做成服務(wù)的產(chǎn)業(yè)。”

“非營(yíng)利養(yǎng)老”依然模糊

“寸草春暉”占地2500多平米，位于北京的北三環(huán)內(nèi)，是通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)不善的賓館改造而成。在寸土寸金的北京，王小龍盡可能壓縮一切不必要的軟硬件成本，“我沒(méi)有自己?jiǎn)为?dú)的辦公室，和財(cái)務(wù)擠在一起。因?yàn)樽鳛槊駹I(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，所有的投入都得自己掏。既沒(méi)有國(guó)家的硬件投入，也沒(méi)有國(guó)家提供的人員編制和補(bǔ)貼?！?/p>

王小龍面臨的“捉襟見(jiàn)肘”在民辦養(yǎng)老院中極為普遍，成本居高不下，特別是人員和房租費(fèi)用沉重?！跋裎覀冞@樣的民營(yíng)社區(qū)養(yǎng)老院，全住滿情況下，收回成本需要6到7年，這還不包括護(hù)理帶來(lái)的賠償風(fēng)險(xiǎn)”，王小龍說(shuō)，我們用租寫字樓的價(jià)格在城里租地做養(yǎng)老院，壓力可想而知。

據(jù)王小龍介紹，正是因?yàn)樽饨鹛F，很多民營(yíng)養(yǎng)老院選擇遠(yuǎn)郊區(qū)，這很難滿足老百姓就近養(yǎng)老的需求，因此往往城里養(yǎng)老院一床難求，城外卻空空蕩蕩。

全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室副主任、中國(guó)老齡協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)閻青春在接受媒體采訪時(shí)曾公開指出，“政府建養(yǎng)老院，又蓋房子、又搭屋，又添設(shè)備、又雇人，甚至提供運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。而民辦一切都要靠自己，他怎么能競(jìng)爭(zhēng)過(guò)你呢？你是零成本，掙一分錢都是掙。他掙十塊錢都不夠補(bǔ)償?shù)?，長(zhǎng)此以往民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必然舉步維艱”。

此前，不少地方政府也意識(shí)到這一點(diǎn)，試圖通過(guò)政策對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行資助和補(bǔ)貼。2009年，北京市民政局與財(cái)政局聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)資助辦法》。

今年3月，北京市民政局局長(zhǎng)李萬(wàn)鈞表示，北京市將在原有補(bǔ)貼辦法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高標(biāo)準(zhǔn)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)階段的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)將由原來(lái)的收住一位老人每月200元至300元標(biāo)準(zhǔn)提高到300元至500元。

他還表示，對(duì)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一次性建設(shè)階段支持標(biāo)準(zhǔn)，也由原來(lái)每張床位8000元至16000元的市級(jí)支持標(biāo)準(zhǔn)提高到2萬(wàn)元至2.5萬(wàn)元。

不過(guò)，許多民辦養(yǎng)老院只能拿到“床位補(bǔ)貼”，卻享受不到“建設(shè)補(bǔ)貼”，因?yàn)楂@此資助的前提是：土地必須自有。

事實(shí)上，除了地產(chǎn)公司所辦的養(yǎng)老院能夠滿足“土地自有”，其他民辦養(yǎng)老院基本上都不滿足這一條件，因?yàn)橥恋囟际亲鈦?lái)的。

“像我們這樣完全靠租房做養(yǎng)老的，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上很有限，但我們解決的問(wèn)題是實(shí)實(shí)在在的?！蓖跣↓堈f(shuō)，寸草春暉目前注冊(cè)的性質(zhì)是“民辦非營(yíng)利”，但和公立機(jī)構(gòu)相比，扶持政策既不公平也不靈活，很難有發(fā)展的活力。

“這項(xiàng)規(guī)定原本是為了防止拿到補(bǔ)貼但后期不做養(yǎng)老?！备咴葡颊f(shuō)，但這顯然不利于優(yōu)惠政策的落實(shí)。

不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，國(guó)家層面的《意見(jiàn)》在鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的土地、稅收、補(bǔ)貼等關(guān)鍵要素上都實(shí)現(xiàn)了突破。例如，《意見(jiàn)》中提出，民間資本舉辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有相同的土地使用政策；對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)免征有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)，對(duì)營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)要減半征收有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)。

“《意見(jiàn)》雖然提到民辦非營(yíng)利機(jī)構(gòu)能享受的一些扶持政策，但前后都沒(méi)有提到如何倡導(dǎo)‘非營(yíng)利”唐鈞告訴《中國(guó)新聞周刊》，《意見(jiàn)》還是一個(gè)市場(chǎng)化的思路，但中國(guó)70%的老人都是低收入，市場(chǎng)化養(yǎng)老對(duì)大多數(shù)老年人來(lái)說(shuō)是不可及的，“政府要發(fā)展的，不是市場(chǎng)化的養(yǎng)老，政府最主要的應(yīng)該做非營(yíng)利的養(yǎng)老，這樣對(duì)大多數(shù)老人來(lái)說(shuō)才是有意義的。”

唐鈞坦言，真要做到這一點(diǎn)，政府就是要“出血”，“但最新出臺(tái)的這個(gè)《意見(jiàn)》給我的印象仍然是，政府不想出錢。”

“公建民營(yíng)”路在何方

在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被定位為提供社會(huì)福利的“事業(yè)單位”，由此導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的問(wèn)題重重。

“很多公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占用了場(chǎng)地設(shè)施，但后期的運(yùn)營(yíng)管理沒(méi)有跟上，造成了資源浪費(fèi)。”高云霞坦言，在鼓勵(lì)新建養(yǎng)老院的同時(shí)，“存量”如何改造和優(yōu)化是一個(gè)問(wèn)題，“街道的很多養(yǎng)老院都是閑置的”。

研究者認(rèn)為，解決此類問(wèn)題的途徑之一，是推行“公建民營(yíng)”。最新的《意見(jiàn)》也明確提出要開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制試點(diǎn)，鼓勵(lì)“公建民營(yíng)”。

“這對(duì)我們是一個(gè)利好消息?！蓖跣↓堈f(shuō)，政府能夠提供免費(fèi)用房、低租金用房或給予有力度的租房補(bǔ)貼，優(yōu)秀的民營(yíng)養(yǎng)老院才可能做強(qiáng)做大。

這樣的理想實(shí)現(xiàn)并不容易實(shí)現(xiàn)，王小龍說(shuō)，現(xiàn)實(shí)中公建民營(yíng)推行很難，很多街道辦的養(yǎng)老院，明明做不好，明明賠錢，但就是不愿意放手。

“談了幾個(gè)月，一直在扯皮，寸步難行，有的街道甚至希望通過(guò)按市場(chǎng)價(jià)轉(zhuǎn)讓來(lái)掙錢?！蓖跣↓?zhí)寡?，太艱難了，“北京市民政局一直很支持我們拓展，但民政局能協(xié)調(diào)的部門太少，協(xié)調(diào)不了街道的事?！?/p>

已有的“公建民營(yíng)”試點(diǎn)在地方上也出現(xiàn)過(guò)偏差，曾經(jīng)作為北京市樣板的“匯晨老年公寓”在很多方面都備受爭(zhēng)議。

“很多項(xiàng)目招標(biāo)條件都是為他們量身打造的，把其他社會(huì)資本都擋在門外?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士告訴《中國(guó)新聞周刊》，這種不公平現(xiàn)象在業(yè)內(nèi)的意見(jiàn)很大，“他們拿走了政府的資源，但沒(méi)有提供更好的服務(wù)，收費(fèi)也并不比完全民營(yíng)機(jī)構(gòu)低?！?/p>

高云霞告訴《中國(guó)新聞周刊》，匯晨走的是高端路線，它占用了政府的投資，面向的是高端市場(chǎng)，普通老百姓根本享受不起。

“鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老沒(méi)錯(cuò)，但參與有兩個(gè)方向，一個(gè)是營(yíng)利的，一個(gè)是非營(yíng)利的。也就是說(shuō)，一個(gè)是市場(chǎng)的，一個(gè)是準(zhǔn)市場(chǎng)的?！碧柒x認(rèn)為，此次國(guó)務(wù)院的《意見(jiàn)》，倡導(dǎo)的方向并不明顯，還是含糊的，“鼓勵(lì)民間參與，實(shí)際上是政府想少出錢或者不出錢；如果鼓勵(lì)非營(yíng)利事業(yè)的發(fā)展，意味著政府肯定要出錢?！?/p>

在他看來(lái)，政府仍然在政府保障和市場(chǎng)化兩個(gè)方向上糾結(jié)。唐鈞提出，符合中國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老模式應(yīng)該是：60歲老人退休后，不需要太多社會(huì)支持，主要是居家養(yǎng)老。75歲或80歲以上老人，需要一部分照料，而完全不能自理的老人都應(yīng)該進(jìn)養(yǎng)老院，“政府應(yīng)該提供這種非營(yíng)利性質(zhì)的服務(wù)。非營(yíng)利不是不收費(fèi)，但收費(fèi)應(yīng)該是按成本和收支相抵的原則核算的。”

在唐鈞的設(shè)想里，對(duì)每一個(gè)這樣的老人，應(yīng)該由一個(gè)評(píng)估委員會(huì)對(duì)老人進(jìn)行需求評(píng)估后得出結(jié)論，需要什么服務(wù)，老人自己負(fù)擔(dān)多少，政府再補(bǔ)貼多少，“這在我看來(lái)，也是一個(gè)‘中國(guó)夢(mèng)，要實(shí)現(xiàn)這樣的夢(mèng)想，政府需要提供資金，而且顯然不是一點(diǎn)點(diǎn)。”