農(nóng)民工住房癥結(jié)與出路

農(nóng)民工是改革開放后新生的產(chǎn)業(yè)工人，為我國城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。但是，由于農(nóng)民工的社會(huì)地位和收入水平，他們很難融入所工作的城市，從而將城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)帶進(jìn)了城市內(nèi)部，給城市管理和社會(huì)建設(shè)帶來了很多問題。

農(nóng)民工融入城市的難題，最基本的就難在住房上。如果有了屬于他們自己的住房，農(nóng)民工就可以在一個(gè)城市里扎下根來，安家置業(yè)，從而逐漸融入城市社會(huì)，并以極大的熱情去建設(shè)和發(fā)展這個(gè)城市。如果沒有屬于自己的住房，他們只能在城市里暫時(shí)棲身，最終要回到自己在農(nóng)村的老家去。在這樣的情況下，他們?cè)谝粋€(gè)城市里待下去的唯一目的，就是掙錢。由于沒有自己可以安身立命的住房，農(nóng)民工很容易從一個(gè)城市遷移到另一個(gè)城市。要想讓他們盡快地融入城市，第一位的就是使其在城市里擁有住房。所以，住房是農(nóng)民工融入城市的第一道門檻。

農(nóng)民工居住現(xiàn)狀

據(jù)估計(jì)，目前我國農(nóng)民工總數(shù)約在2.6億人以上。大量的社會(huì)調(diào)查資料表明，農(nóng)民工在城市里打工居住的方式，主要有兩種：一是住單位集體宿舍，二是自己租房。前者大多是免費(fèi)的，而后者則基本上要靠自費(fèi)。在20世紀(jì)90年代及以前，由于農(nóng)民工多在老家附近打工，“離土不離鄉(xiāng)”，早出晚歸，回家居住者多。部分離開家鄉(xiāng)到外地打工的，大多住在由雇主提供的房屋，而自己租房居住的很少。然而，進(jìn)入21世紀(jì)以來，農(nóng)民工自己租房居住的比例大幅度上升。多地的調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)民工租房居住者已超過住單位宿舍的人數(shù)。在有些城市，農(nóng)民工自己租房的比例甚至接近70%。例如，2008～2009年湖北大學(xué)商學(xué)院對(duì)武漢市480名農(nóng)民工進(jìn)行的抽樣調(diào)查中，農(nóng)民工自行租房的比例超過60%，住用人單位提供的住房比例為31%。2011年國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)全國31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）899個(gè)縣7500多個(gè)村近20萬名農(nóng)民工的調(diào)查結(jié)果表明，與他人合租住房的占19.3%，獨(dú)立租賃住房的占14.3%，二者合計(jì)占33.6%，超過了由雇主或單位提供宿舍32.4%的比例。

無論住單位集體宿舍，還是自己租房居住，農(nóng)民工的住房條件通常都是一個(gè)城市里最差的：要么多人合住在一起，擁擠不堪，要么房子簡(jiǎn)陋或居住環(huán)境惡劣，如地下室、城中村、郊區(qū)農(nóng)民房或簡(jiǎn)易棚房等，生活設(shè)施不全甚至根本沒有。例如，2005～2006年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部先后對(duì)18個(gè)?。▍^(qū)、市）務(wù)工人員的住房狀況展開調(diào)查，深圳市務(wù)工人員住所人均建筑面積為68平方米，住集體宿舍者人均建筑面積僅為50平方米，還有300萬務(wù)工人員居住在城中村及其他違章建筑中；重慶市務(wù)工人員租住的房屋中有46%不同程度地存在著陰暗潮濕和安全隱患，17%沒有自來水，61%不附帶衛(wèi)生間，57%不帶廚房；調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，各地建筑施工企業(yè)務(wù)工人員的居住條件尤為簡(jiǎn)陋，許多仍使用大工棚、大通鋪，一個(gè)房間一般居住10人左右，有的甚至超過20人，普遍不具備洗浴等基本生活設(shè)施。

這些情況在改革開放初期還是可以忍受的，但是，到了今天，人們的生活水平已經(jīng)大幅度提高，城鄉(xiāng)居住條件有了顯著改善，全國人民正在奔向全面小康，而農(nóng)民工卻仍然是城市里最蝸居一族，這種狀況就不能再忽視了?？梢哉f，今天的農(nóng)民工住房已不再是一個(gè)簡(jiǎn)單的居住條件的問題，而是一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題。

農(nóng)民工住房問題的癥結(jié)

農(nóng)民工屬于社會(huì)最底層，就業(yè)狀況差，工資收入低。不同城市的調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)民工月工資收入大多在2000元左右。這樣的收入狀況，在中小城市生活還過得去，但在北京、上海、廣州、深圳等大城市，就得節(jié)儉度日。

另外，農(nóng)民工工作不穩(wěn)定，多是臨時(shí)性的，需要經(jīng)常轉(zhuǎn)換工作。而在他們轉(zhuǎn)換工作的間隙，是沒有收入的。而且，農(nóng)民工的工資大多是計(jì)時(shí)或計(jì)件，在停工、歇工或假日期間是沒有收入的。這就迫使他們必須節(jié)制支出，留存相當(dāng)一部分錢，以維持無收入時(shí)段的基本生活。

同時(shí)，農(nóng)民工大多負(fù)有養(yǎng)家糊口的責(zé)任。雖然他們的收入微薄，但也不能全部用于自己消費(fèi)。一般來說，農(nóng)民工的住房支出每月200～300元，占其工資收入的20%左右。例如，調(diào)查顯示，2010年北京農(nóng)民工住房月租金平均支出262元，占其月工資收入的26.9%。

收入低，再加上節(jié)儉生活，農(nóng)民工只能選擇居住條件差一點(diǎn)的住房。尤其是在物價(jià)、房價(jià)和房租不斷上漲的形勢(shì)下，更是如此。所以，工資收入低是農(nóng)民工居住條件惡劣的根本原因。

此外，導(dǎo)致農(nóng)民工工資收入偏低，還有其他原因。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了社會(huì)安定和便于管理，我國實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元管理體制。一方面，政府管理的重點(diǎn)是城市，而農(nóng)村基本上是自治的；另一方面，政府發(fā)展和建設(shè)的，也主要是城市，而農(nóng)村則基本上是自給自足的。改革開放后，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，勞動(dòng)力和生產(chǎn)要素是流動(dòng)的，卻仍舊保持著城鄉(xiāng)二元管理體制，就對(duì)農(nóng)民的發(fā)展帶來很大制約。一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)自然是經(jīng)濟(jì)資源逐漸向城市尤其是大城市集中，這就導(dǎo)致農(nóng)村不可避免地會(huì)發(fā)展滯后甚至走向衰退；另一方面，由于農(nóng)村居民被貼上了農(nóng)民的標(biāo)簽，他們到城鎮(zhèn)里打工掙錢，自然就會(huì)出現(xiàn)被歧視甚至遭排擠的現(xiàn)象，因?yàn)槌鞘芯用窦罢谟^念上就認(rèn)為農(nóng)民本應(yīng)在農(nóng)村勞動(dòng)，而不該跑到城市里來搶工作。再加上農(nóng)民工大多保持著農(nóng)村的生活習(xí)慣，語言上與城里人很難溝通，難以為城里人所接納。在這樣的情況下，農(nóng)民工在城市里打工，就不能挑三揀四，對(duì)工資也不能有過高要求。這也是影響農(nóng)民工收入難以提高的現(xiàn)實(shí)因素。

總之，農(nóng)民工住房難題，從根本上說是工資水平長期偏低造成的。

農(nóng)民工住房問題解決之道

根據(jù)我國國情，在目前條件下，農(nóng)民工住房問題的解決之道，主要有兩方面：一是將農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系，二是支持農(nóng)民工規(guī)范使用農(nóng)房。

（一）農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系

黨的十八大報(bào)告明確指出，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。為此，城市政府就必須轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識(shí)，把農(nóng)民工當(dāng)作市民社會(huì)中的一員，將其住房納入城鎮(zhèn)住房保障體系逐步地加以解決。

根據(jù)當(dāng)前農(nóng)民工收入狀況和各個(gè)城市保障性住房供應(yīng)形勢(shì)，解決農(nóng)民工住房難題，應(yīng)遵循以下幾項(xiàng)原則。

原則一：先租房，后買房。在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，各個(gè)城市的房價(jià)將會(huì)是堅(jiān)挺的。高高在上的房價(jià)，與農(nóng)民工工資收入之間存在著巨大的落差。以北京為例，城區(qū)房價(jià)普遍在每平方米3萬元以上，而農(nóng)民工月工資一般在2000元左右。一個(gè)普通農(nóng)民工不吃不喝把工資全部積存下來，也需要上百年才能夠買到一套中等大小的住房。在這樣的形勢(shì)下，即使是政府提供的保障性住房，房價(jià)也不可能低到讓普通農(nóng)民工都可以購買的地步。一個(gè)穩(wěn)妥的辦法，就是鼓勵(lì)農(nóng)民工在城市里先租房安下身來，待其經(jīng)濟(jì)實(shí)力接近于買房時(shí)，政府再去幫助他們購買經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的政策性住房，如經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等，最終擁有自己獨(dú)立的住房。

原則二：先家庭，后單身。當(dāng)前，我國正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，農(nóng)民工數(shù)量龐大。在這樣的形勢(shì)下，應(yīng)分清輕重緩急，首先要考慮的是有孩子的農(nóng)民工家庭的住房問題，而單身農(nóng)民工的住房可以推后一步解決。而且，單身年輕人正處于闖世界的時(shí)期，游走于多個(gè)城市之間也是正常的，政府不應(yīng)號(hào)召年輕農(nóng)民工早早地在城市里安家，而是鼓勵(lì)其先打拼，待有了一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力之后才在城市里買房安家。

原則三：先來者，先得房。農(nóng)民工住房難題是非常沉重的，而任何一個(gè)城市的能力都是有限的，不可能一下子全部解決掉。在這樣的形勢(shì)下，一個(gè)城市應(yīng)優(yōu)先考慮那些在本市打工時(shí)間長、對(duì)城市發(fā)展和建設(shè)已作出重大貢獻(xiàn)的農(nóng)民工及其家庭的住房問題。為此，可以按照農(nóng)民工在一個(gè)城市里連續(xù)穩(wěn)定工作年限的長短來安排優(yōu)先順序。例如，在2015年之前，可以考慮在本市連續(xù)工作10年以上農(nóng)民工家庭的住房問題；2020年之前，應(yīng)考慮在本市連續(xù)工作5年以上農(nóng)民工家庭的住房；2025年前，再考慮在本市連續(xù)工作3年以上農(nóng)民工家庭的住房。

按照以上原則和步驟，各個(gè)城市的農(nóng)民工就可以逐步地納入城鎮(zhèn)住房保障體系，其住房難題也就有望慢慢地得到解決。

（二）支持農(nóng)民工規(guī)范使用農(nóng)房

這里所說的農(nóng)房，不是一般的農(nóng)房，而是指城市內(nèi)部（城中村）或周邊郊區(qū)農(nóng)村的房屋。由于快速的城市化進(jìn)程，這些村莊在空間地域上已與城市聯(lián)結(jié)在一起，甚至被城市包圍，成為市區(qū)的一部分。而這些村莊上的房屋，雖然仍屬于農(nóng)村房屋，但實(shí)際上已進(jìn)入城市住房之列。

但是，按照我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)政策，農(nóng)村房屋是不能進(jìn)入城市住房市場(chǎng)的。因而，農(nóng)房就成為城市住房市場(chǎng)上的一個(gè)灰色地帶?？梢哉f，任何一個(gè)城市，這一灰色地帶都是存在的。尤其是在大城市周邊，都存在著一個(gè)長期潛行且規(guī)模巨大的農(nóng)房市場(chǎng)。廣為社會(huì)各界所關(guān)注的小產(chǎn)權(quán)房，就是其中的一種。

目前，農(nóng)民工住房難題的解決，仍然需要倚重農(nóng)房。農(nóng)房完全是由農(nóng)民自主建設(shè)和管理的，不需要政府任何投入，也不占用國有土地。同時(shí)，各個(gè)城市的郊區(qū)和城中村農(nóng)民及村集體，也大多是通過農(nóng)房開發(fā)來獲得經(jīng)濟(jì)收入的。因而，將農(nóng)房納入城市農(nóng)民工住房主渠道，既可以減輕政府壓力，又能夠促進(jìn)農(nóng)民增收和村集體的發(fā)展，一舉兩得。

當(dāng)前政府需要做的，是轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)管理，規(guī)范農(nóng)房的建設(shè)和使用，以保證農(nóng)民工居住在生活條件基本具備且安全的農(nóng)房里。

一是規(guī)范農(nóng)房建設(shè)秩序。政府規(guī)劃和建設(shè)管理部門，應(yīng)把城中村和城市周邊農(nóng)村的房屋建設(shè)納入管理范圍。城中村和周邊農(nóng)村的房屋建設(shè)，應(yīng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和建筑規(guī)范，嚴(yán)格控制建筑密度和高度。原則上，非正規(guī)建筑隊(duì)伍施工的樓房，不得超過三層。

二是摸清農(nóng)房家底。政府建設(shè)和房屋管理部門，應(yīng)對(duì)城中村和城市周邊的農(nóng)房進(jìn)行普查，建檔立案，并著重排查和整治存在著嚴(yán)重質(zhì)量問題尤其是安全隱患的農(nóng)房。

三是推行農(nóng)房使用許可證制度。政府建設(shè)和房屋管理部門在對(duì)城中村及城市周邊農(nóng)房進(jìn)行普查的基礎(chǔ)上，對(duì)符合居住使用要求的農(nóng)房，發(fā)給使用許可證。不符合居住使用要求的農(nóng)房，只能用作非居住用房。

四是規(guī)范農(nóng)房租賃市場(chǎng)。只有獲得使用許可的房屋，才能夠用于出租和居住使用。嚴(yán)禁未獲得使用許可的房屋進(jìn)入租賃市場(chǎng)。為保證農(nóng)民工最基本的居住空間，應(yīng)盡量抑制多人或多戶合租農(nóng)房的租賃活動(dòng)。

五是積極維護(hù)農(nóng)房租賃雙方的合法權(quán)益。凡是獲得使用許可的農(nóng)房，其租賃活動(dòng)是合法的，租賃雙方的正當(dāng)權(quán)益均應(yīng)得到法律的保護(hù)。

六是積極推廣集體土地租賃房建設(shè)。各個(gè)城市可推廣北京等地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，大力支持郊區(qū)農(nóng)村在集體建設(shè)用地上建造公共租賃住房，并以較低的租金配租給農(nóng)民工居住使用。

七是加強(qiáng)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的清理。各地政府應(yīng)根據(jù)國家政策，認(rèn)真清理小產(chǎn)權(quán)房。原則上，小產(chǎn)權(quán)房不管出售與否，仍歸所在土地的村集體所有。未出售的小產(chǎn)權(quán)房，可轉(zhuǎn)化為集體土地租賃房。

八是支持農(nóng)民工家庭長期租住農(nóng)房。凡是農(nóng)民工家庭租住農(nóng)房的，租賃期限可放寬到20年，而且還可以長期續(xù)租。

九是加快戶籍制度改革和社會(huì)建設(shè)步伐，讓農(nóng)民工及其家庭享受到與普通市民同樣的各種公共服務(wù)。尤其是使用農(nóng)房的農(nóng)民工家庭，在其子女受教育方面，應(yīng)與普通市民同等對(duì)待，以促使他們盡快融入城市。

總之，讓農(nóng)民工安居樂業(yè)是推動(dòng)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的關(guān)鍵一步。在我國城鎮(zhèn)化仍在快速推進(jìn)的形勢(shì)下，要解決好農(nóng)民工住房這一艱巨任務(wù)，僅靠政府提供的保障性住房是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須調(diào)動(dòng)郊區(qū)農(nóng)民及村集體的積極性，通過農(nóng)房來滿足城市農(nóng)民工對(duì)住房的巨大需求。