失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題現(xiàn)狀及對(duì)策研究——以煙臺(tái)市高新區(qū)A村為例

陳雪彤，李樂(lè)樂(lè)，于立明

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)煙臺(tái)研究院，山東煙臺(tái)264670）

失地農(nóng)民是由于城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展而形成的一個(gè)特殊的社會(huì)群體。近年來(lái)，隨著我國(guó)城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民數(shù)量越來(lái)越多,同時(shí)也造成了失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題日益突出。當(dāng)前失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題已經(jīng)引起政府和社會(huì)各界的高度重視。如何從根本上解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題已經(jīng)成為政府和社會(huì)各界的當(dāng)務(wù)之急。

失地農(nóng)民社會(huì)保障就是社會(huì)和國(guó)家為了保證失地農(nóng)民這一特殊弱勢(shì)群體的生存和就業(yè)安全通過(guò)立法實(shí)施的一種公共計(jì)劃。失地農(nóng)民社會(huì)保障是特定歷史階段的產(chǎn)物，從理論上講，失地農(nóng)民社會(huì)保障應(yīng)該是全體失地農(nóng)民，因此應(yīng)該在大范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，但是，因各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、區(qū)位的差異，因此應(yīng)該分區(qū)域構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。

一、煙臺(tái)市高新區(qū)A村失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀

（一）A村農(nóng)民被征地情況

煙臺(tái)市高新區(qū)A村，地處高新區(qū)北部，黃海之濱，占地6平方公里（約合9 000畝），有著近七百年的歷史。A村現(xiàn)有人口3 108人，總戶數(shù)1 134戶。近年來(lái)，隨著學(xué)校等十幾個(gè)項(xiàng)目陸續(xù)選址落戶，A村共征用土地7 252.3畝，造成失地農(nóng)民2 306人。現(xiàn)就土地征用問(wèn)題到現(xiàn)在涉及各類征地面積已達(dá)7 252.3畝（見(jiàn)表1）。

為了妥善解決征地居民的社會(huì)保障問(wèn)題，高新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)積極向上級(jí)爭(zhēng)取了相關(guān)優(yōu)惠政策并制定了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作相關(guān)規(guī)定；今后土地補(bǔ)償費(fèi)一律不準(zhǔn)發(fā)放，全部用于失地村民參加勞動(dòng)保險(xiǎn)，本村遵照相關(guān)規(guī)定正在進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)報(bào)工作。A村在三種保險(xiǎn)方式中選擇靈活就業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)類型，根據(jù)測(cè)算，本村女性滿55周歲，男性滿60周歲一次補(bǔ)交39 700元，當(dāng)年可領(lǐng)取六個(gè)月退休養(yǎng)老金，其它年齡段根據(jù)規(guī)定逐年續(xù)交。全村總算投保資金約需1.2億元。這部分資金來(lái)源一塊是土地補(bǔ)償費(fèi)：A村現(xiàn)在能夠投入保險(xiǎn)的資金有三塊，一是海上筏養(yǎng)殖補(bǔ)償集體部分每畝1 000元，約600萬(wàn)元，二是南山參場(chǎng)海域補(bǔ)償，因至今與對(duì)方尚未達(dá)成協(xié)議，只預(yù)收600萬(wàn)元，三是地質(zhì)博物館附著物補(bǔ)償款約600萬(wàn)元，四是擬征地補(bǔ)償費(fèi)尚未到位的約200畝地，1 600萬(wàn)元。四塊共計(jì)約3 400萬(wàn)元。尚缺8 600萬(wàn)元。尚缺這塊資金，村兩委承諾，從集體其他項(xiàng)目創(chuàng)收中解決（不包括舊村改造項(xiàng)目），不誤村民投保資金，不向個(gè)人收取。本次投保金額以每人39 700元為準(zhǔn)，視為每人分配39 700元。

（二）失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀

土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，是他們賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)來(lái)源，失去了土地，也就意味著失去了最基本的生活來(lái)源和生存基礎(chǔ)。因此，征地導(dǎo)致A村部分農(nóng)民生活質(zhì)量明顯下降。A村的村民在土地征用前后的收入來(lái)源情況（見(jiàn)表2）。

由表2分析可知：征地后，村民的收入來(lái)源發(fā)生了較大變化：一是主要依靠種植業(yè)作為收入來(lái)源的村民比重大幅下降，把勞務(wù)、房屋出租作為收入主要來(lái)源的村民比重有所增加。但是失地農(nóng)民的收入變化比重總體明顯下降，這就意味著失地農(nóng)民的收入減少。

A村部分農(nóng)戶征地后收入減少，收入水平明顯下降，生活質(zhì)量和水平下降。其減收的原因主要有：一是部分家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力年齡偏大，文化水平低，很難找到好的工作；二是部分家庭人口多，子女尚小、勞動(dòng)能力少，家庭經(jīng)濟(jì)支出較多；三是部分家庭長(zhǎng)期有人患病，吃藥看病花去大量的錢；四是經(jīng)營(yíng)第二、三產(chǎn)業(yè)失敗，造成負(fù)債嚴(yán)重。這些家庭，失去土地后收入普遍降低，生活質(zhì)量和水平明顯下降。

（三）失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀

A村農(nóng)民失去土地后，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在自發(fā)的組織下開(kāi)始開(kāi)辟新的就業(yè)方式，例如外出務(wù)工、經(jīng)營(yíng)第二、三產(chǎn)業(yè)等；但仍有很大一部分農(nóng)民閑賦在家，找不到工作和收入來(lái)源；當(dāng)?shù)卣鄙俦匾慕M織政策和方式制度來(lái)引導(dǎo)失地農(nóng)民進(jìn)行自主就業(yè)，失地農(nóng)民就業(yè)制度存在嚴(yán)重的缺失，有待于進(jìn)一步的完善。

土地被征用后，打破了農(nóng)民多年的勞動(dòng)習(xí)慣和生活方式，從思想意識(shí)到生活方式等方面有些不適應(yīng)，在短期內(nèi)成為社會(huì)上的突發(fā)性轉(zhuǎn)軌對(duì)象。在當(dāng)前整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力較大、社會(huì)保障制度不健全的情況下，土地被大量征用，就意味著農(nóng)民失去了最基本的生存保障，種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗。大多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力必須離開(kāi)土地，在農(nóng)業(yè)之外重新尋找生活的出路。近年來(lái)，A村的建設(shè)項(xiàng)目不斷增多，農(nóng)民找到工作的機(jī)會(huì)較大，務(wù)工的人數(shù)明顯增加；失地農(nóng)民自發(fā)學(xué)習(xí)先進(jìn)的科技和思想，接收信息比較充分，發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的成功率提高。部分失地農(nóng)民利用征地補(bǔ)償費(fèi)出租住房、開(kāi)小商店、餐飲店經(jīng)商，增加收入的途徑增加。但是總的來(lái)看，由于經(jīng)商務(wù)工的經(jīng)營(yíng)效益比較差，失去土地后部分農(nóng)民總體上收入有所降低，生活質(zhì)量水平下降。

（四）失地農(nóng)民的社會(huì)保障現(xiàn)狀

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，生產(chǎn)力水平顯著提高，但是要建立高水平的失地農(nóng)民的社會(huì)保障，仍然困難很大，當(dāng)今失地農(nóng)民社會(huì)保障水平比較低。高新區(qū)作為國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展的一個(gè)新興地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度建設(shè)存在很多問(wèn)題，失地農(nóng)民社會(huì)保障政策和制度有待于進(jìn)一步完善和建設(shè)。

在A村，以核心家庭為主的農(nóng)戶占家庭總數(shù)的近50%。家庭結(jié)構(gòu)的小型化使農(nóng)村“養(yǎng)老靠家庭、就業(yè)靠土地”的保障模式正逐漸失去應(yīng)有的作用。失地農(nóng)民的失地補(bǔ)償金為1 000元/畝，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，在未發(fā)放失地補(bǔ)償金的情況下，僅享有新農(nóng)保和新農(nóng)合，甚至不能保障最低的生活水平。此外，征地后由于農(nóng)民面臨失地又失業(yè)，缺乏穩(wěn)定的收入來(lái)源，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障模式受到了巨大的沖擊?，F(xiàn)在許多家庭依靠征地補(bǔ)償費(fèi)用來(lái)維持生活，征地補(bǔ)償費(fèi)用未發(fā)放，農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題就會(huì)受到很大挑戰(zhàn)。另外，部分失地農(nóng)民其子女也同為失地農(nóng)民，生活困難，很難盡到養(yǎng)老責(zé)任，未來(lái)失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題令人堪憂。

二、煙臺(tái)市高新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的主要問(wèn)題

（一）補(bǔ)償費(fèi)用偏低，失地農(nóng)民安置難

土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)只考慮了土地的歷史產(chǎn)出和收益，以及不降低“農(nóng)民”的生活標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有充分考慮到被征地農(nóng)民成為新居民后生活消費(fèi)水平必然提高的客觀事實(shí)。目前每畝耕地的全部補(bǔ)償費(fèi)仍然比較低，只能相當(dāng)于種植業(yè)和漁業(yè)幾年的收入。由于現(xiàn)在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，充分考慮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化給被征地農(nóng)民帶來(lái)的深刻變化，這些補(bǔ)償費(fèi)既解決不了被征地農(nóng)民的基本生活，更解決不了培訓(xùn)就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題。

（二）整體素質(zhì)不高，失地農(nóng)民就業(yè)難

土地依然是絕大多數(shù)農(nóng)民，尤其是大齡農(nóng)民的最基本的就業(yè)崗位。由于大部分大齡農(nóng)民的文化素質(zhì)和知識(shí)水平相對(duì)較低，在激烈競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)中，農(nóng)民失地就意味著失去了他們最基本的就業(yè)崗位。文化程度不高并且缺乏非農(nóng)就業(yè)技能的失地農(nóng)民，在就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位。自謀出路的失地農(nóng)民自謀職業(yè)非常困難，目前有相當(dāng)一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題十分困難。

（三）經(jīng)濟(jì)收入不穩(wěn)定，失地農(nóng)民保障難

土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，征用土地必然影響農(nóng)民的生計(jì)。土地被征用后，有些農(nóng)戶能較好地運(yùn)用得到的補(bǔ)償資金自主創(chuàng)業(yè)，生活穩(wěn)定并有較大提高。對(duì)大部分被征地農(nóng)民而言，他們的生活水平總體上呈現(xiàn)“先高后低”的特征。在土地被征用之初，生活水平普遍得到提高。但是當(dāng)過(guò)幾年以后，補(bǔ)償費(fèi)花光了，技術(shù)沒(méi)有學(xué)，種地沒(méi)有土地，工作也沒(méi)有，生活就直接陷入了困境。這樣幾年以后，被征地農(nóng)民的生活水平將會(huì)出現(xiàn)很大的差異性。尤其是以土地經(jīng)營(yíng)為主、文化程度較低和社會(huì)轉(zhuǎn)型能力較差、消費(fèi)沒(méi)有計(jì)劃，靠征地補(bǔ)償費(fèi)來(lái)維持生計(jì)的被征地農(nóng)民，幾年后征地款被消費(fèi)完以后，最終往往是生活沒(méi)有基本保障。

（四）相應(yīng)的制度不健全，失地農(nóng)民管理難

土地不僅是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，還是農(nóng)民最可靠的生活保障。在當(dāng)前社會(huì)就業(yè)壓力增大、社會(huì)保障制度不健全的環(huán)境下，土地被征占就意味著農(nóng)民失去了基本的生存保障。農(nóng)民失去土地后，沒(méi)有低保和社保，處于無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)保障和無(wú)創(chuàng)業(yè)資本的“四無(wú)”狀態(tài)，導(dǎo)致失地農(nóng)民在就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面享受不到有關(guān)政策優(yōu)惠，而且嚴(yán)重影響到城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定，制約著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展進(jìn)程。

三、完善煙臺(tái)市高新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障的對(duì)策

建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障體系是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)重要內(nèi)容。通過(guò)對(duì)高新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的分析，發(fā)現(xiàn)了高新區(qū)在失地農(nóng)民社會(huì)保障建設(shè)中存在的問(wèn)題，要想在根本上解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，必須要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系，具體可以從以下幾個(gè)方面著手：

（一）建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及其資金來(lái)源

要解決好失地農(nóng)民問(wèn)題，關(guān)鍵在于解決失地農(nóng)民后顧之憂，將失地農(nóng)民納入養(yǎng)老保險(xiǎn)。我國(guó)人口眾多，社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展也處于起步階段，國(guó)家的負(fù)擔(dān)很重，完全靠國(guó)家出資解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，既不可能也不現(xiàn)實(shí)。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)由政府、集體和個(gè)人共同籌集。實(shí)行個(gè)人專戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的制度，政府籌集部分全部進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌。

失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金是用來(lái)維持失地農(nóng)民基本生活的，各部門應(yīng)將資金及時(shí)、足額地劃撥到當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的基金專戶中。資金的使用和支付由當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)，實(shí)行收支兩條線和財(cái)政專戶管理，單獨(dú)建賬，?？顚Ｓ?，不得轉(zhuǎn)接、挪用、截留或擠占。

（二）完善失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度

基本醫(yī)療保險(xiǎn)也是失地農(nóng)民社會(huì)保障的重要內(nèi)容。目前實(shí)行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，為失地農(nóng)民提供了可供選擇的保險(xiǎn)制度，只要做好相關(guān)制度的合理銜接，失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)問(wèn)題即可得到妥善解決。

（三）建立適當(dāng)水平的最低生活保障制度

失地農(nóng)民既不享有農(nóng)民的土地保障，也不享有城市居民擁有的社會(huì)保障，但最低生活保障是全體國(guó)民都應(yīng)享有的基本權(quán)利，也是社會(huì)主義政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容。除了要為失地農(nóng)民建立養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度，還要為失地農(nóng)民建立最低生活保障制度。我國(guó)的最低生活保障制度還只能覆蓋一部分居民。失地農(nóng)民作為城市化發(fā)展中產(chǎn)生的一個(gè)特殊群體，國(guó)家有責(zé)任將其納入最低生活保障體系。只要失地農(nóng)民有需要就應(yīng)當(dāng)為其提供最低生活保障，不得以失地農(nóng)民獲得了征地補(bǔ)償，而將他們排斥在最低生活保障制度之外。

（四）建立和完善失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)制度

就業(yè)保障是解決失地農(nóng)民后顧之憂最有效的辦法。失地農(nóng)民大多知識(shí)技能缺乏，就業(yè)困難大，為此，政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行積極的就業(yè)促進(jìn)政策，凡是勞動(dòng)年齡內(nèi)的人員均可進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，享受免費(fèi)的就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)咨詢、就業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)。征地后會(huì)有一部分自留用地，村委會(huì)可以利用這部分土地進(jìn)行出租，或建立自己的產(chǎn)業(yè)為村民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。總之，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行大力宣傳與引導(dǎo)，從而使村民樹(shù)立正確的勞動(dòng)觀和擇業(yè)觀。

（五）改革征地制度，提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上解決失地農(nóng)民社會(huì)保障資金不足的問(wèn)題

因公共利益強(qiáng)制征用土地的，要采取政府財(cái)政補(bǔ)貼等手段，適當(dāng)提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。首先是在法律上明確農(nóng)民所有的集體土地的產(chǎn)權(quán)，公權(quán)不能侵犯私權(quán)，國(guó)有產(chǎn)權(quán)也不能侵犯集體產(chǎn)權(quán)。這方面，《物權(quán)法》已對(duì)征用集體土地做了明確規(guī)定。其次，完善征地程序，即使因公共利益強(qiáng)制征用土地也不是簡(jiǎn)單的行政過(guò)程，而應(yīng)遵循平等的產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則。再次，因公共利益強(qiáng)制征地的，政府要運(yùn)用本級(jí)財(cái)政收入進(jìn)行補(bǔ)貼，適當(dāng)提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上以土地市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，遵循平等原則。最后，對(duì)因公共利益強(qiáng)制征地的范圍和目的進(jìn)行嚴(yán)格限制。

（六）加強(qiáng)政策宣傳，營(yíng)造良好氛圍，先行試點(diǎn)，逐步推進(jìn)

失地農(nóng)民社會(huì)保障工作是一項(xiàng)嶄新的工作，涉及面廣，情況比較特殊，沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)，因此在實(shí)施中要認(rèn)真做好宣傳動(dòng)員工作，抽調(diào)得力工作人員走村入戶，深入群眾，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、動(dòng)員會(huì)，談心交流會(huì)等形式，向群眾解釋政策，讓群眾了解政策，積極主動(dòng)參保。同時(shí)，要采取新聞媒體報(bào)道、懸掛橫幅、張貼標(biāo)語(yǔ)、印發(fā)宣傳材料等方式進(jìn)行宣傳引導(dǎo)，使失地農(nóng)民切實(shí)感受到這是一項(xiàng)惠民政策，充分營(yíng)造人人知曉、人人關(guān)心、人人參與的良好氛圍。相關(guān)部門應(yīng)緊密配合，加強(qiáng)工作協(xié)調(diào)，使整個(gè)工作有條不紊的開(kāi)展。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)土地征用情況，擇村先行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，再逐步全面推進(jìn)。

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