緬甸“民地武”問題對中緬關系的影響

■ 蘇曉暉／文

（作者系中國國際問題研究所國際戰(zhàn)略研究部副主任）

近年來，緬甸少數(shù)民族地方武裝（簡稱“民地武”）與中央政權之間的矛盾日益尖銳?？藲J沖突引起國際社會對緬甸國內形勢的關注，擔心“民地武”問題自此走向失控。從根本看，沖突發(fā)生的原因是“民地武”與中央政府在地區(qū)經(jīng)濟利益分配問題上的分歧和矛盾難以調解。這種情況對中緬關系，特別是雙邊經(jīng)貿合作發(fā)展帶來沖擊。而近年來隨著緬“民主化”進程推進，西方對緬投入增加并有意借“民地武”問題挑撥中緬關系，使中緬關系面臨著更多不確定因素。

“民地武”問題的背景及現(xiàn)狀

緬甸是一個多民族國家，共有135個民族。各少數(shù)民族均有自己的語言，其中克欽、克倫、撣和孟等族有文字。歷史上英國殖民者實行“分而治之”政策，緬甸民族沖突長期不斷。在1947 年2 月的彬龍會議上，主體民族緬族與主要少數(shù)民族簽署《彬龍協(xié)議》，同意建立統(tǒng)一的緬甸聯(lián)邦，并賦予少數(shù)民族高度自治、相互平等的權利。然而，自1948 年緬甸獨立后，中央政府同各少數(shù)民族在對協(xié)議的解讀和少數(shù)民族自治權等問題上發(fā)生嚴重沖突，爆發(fā)了持續(xù)長達數(shù)十年的武裝沖突。

1988年，緬甸軍政府“國家恢復法律和秩序委員會”上臺。此后1989年到1996年間，軍政府同17個主要民族組織達成了?；饏f(xié)議。但這批?；饏f(xié)議只是雙方暫時妥協(xié)的產(chǎn)物，并未解決根本問題。

從目的來看，軍政府推動簽署停火協(xié)議主要是為了將邊遠地區(qū)納入中央政府管轄，并非推動真正的民族和解。因此，軍政府借口自己是臨時政權，無法討論政治問題，只愿實現(xiàn)停戰(zhàn)，卻無誠意達成政治解決方案。

而簽署停火協(xié)定的“民地武”中，實力較強的組織是受到政府拋出的相對優(yōu)厚條件的吸引，如政府承諾提供發(fā)展援助或給予物資援助和商務優(yōu)惠。實力相對弱小的組織更多是由于不堪政府施壓和脅迫而被迫同意?；?。另外，“民地武”內部聯(lián)合失敗也加速了?；饏f(xié)定的簽署。20世紀90年代初期，克欽獨立組織推動“民地武”聯(lián)合民族民主陣線同政府接觸，試圖代表所有同政府交戰(zhàn)的組織與政府就全國范圍的?；饏f(xié)議進行談判，但陣線很快四分五裂?？藲J獨立組織被迫獨自于1994 年初與政府簽訂了?；饏f(xié)議，其他幾個組織也緊跟克欽簽署了協(xié)議。

在?；鸹A本就脆弱的情況下，緬政府未能兌現(xiàn)對“民地武”的承諾則加速了問題發(fā)酵。軍政府確實于1989年制定了邊疆地區(qū)發(fā)展新計劃，為地方提供了一定的發(fā)展援助，但計劃更注重道路和橋梁建設而非促使社會經(jīng)濟進步，為地方帶來的實質利益有限?！懊竦匚洹备鼡恼_展硬件項目背后隱藏著加強對地方控制的目的。

政府2009年提出的“邊疆防衛(wèi)部隊”計劃更加劇了“民地武”的擔憂。該計劃的目標是，將?；饎萘D型為“邊疆防衛(wèi)部隊”，并將部分指揮權交給政府。這種做法觸及了不少“民地武”的底線。它們認為，武裝力量是它們與政府談判的關鍵籌碼，在實現(xiàn)和平之前能為其提供安全保障。政府的舉動極大削弱了這些地方組織的信心。

另外，“民地武”還認為自身被排除在國家政治議程之外。它們指責政府沒有開展政治協(xié)商，政治路線圖也未能吸納?；鸾M織和其他民族代表的意見。

伴隨著矛盾不斷積累，2011年克欽獨立軍提出要政府從緬北的太平江電站附近新占領區(qū)域撤退，而政府以確保中國投資的太平江電站安全為由，要求克欽獨立軍從該地區(qū)原有據(jù)點撤走。雙方互不讓步并最終爆發(fā)沖突，克欽和政府之間的停火協(xié)議被打破。自此，緬北戰(zhàn)事一直持續(xù)并愈演愈烈。2013年初與克欽武裝的沖突中，政府軍甚至動用了武裝直升機、戰(zhàn)斗機及其他重型武器。盡管進入2月以來雙方交火逐漸減少，兩方代表也在中國境內進行了和平談判，但至今仍未在重建和平方面取得實質性進展。

“民地武”問題背后的深層次矛盾

從表面上看，“民地武”問題是中央和地方的不信任和武裝對峙。但其根本矛盾則在于中央和地方在地區(qū)經(jīng)濟收益分配問題上的分歧。

“民地武”已逐漸意識到，資源產(chǎn)業(yè)是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。尤其是近年來，越來越多的外資進入緬甸，其中85%都是以資源開發(fā)為基礎的項目。地方不愿錯過發(fā)展機遇。同時，資源開采往往伴隨社會和環(huán)境代價，地方認為分享收益是其應得的補償。

地區(qū)資源開發(fā)也對中央財政收入至關重要。這導致中央政府不愿放松對資源的控制，難以割舍利益與地方分享對資源和電力產(chǎn)出的控制權和征稅權。2008年全民公決通過的《緬甸聯(lián)邦共和國憲法》規(guī)定，地區(qū)或邦政府對寶石、金銀、硬木等資源無控制權，對多數(shù)資源無征稅權。盡管地區(qū)的部分預算來自中央撥款，但憲法并沒有明確地方能夠從資源開發(fā)收益中分得的份額。例如，根據(jù)密松項目運營公司計算，中央政府在50年內可從密松項目獲得540億美元利潤，卻沒有出臺相關規(guī)定將部分利潤投資到克欽邦建設中。

近年來，地方勢力爭取經(jīng)濟發(fā)展機會的訴求日益強烈，在地區(qū)資源收益問題上立場更趨強硬，因此，中央和地方之間達成妥協(xié)的前景更加渺茫。自2011年克欽武裝與政府軍爆發(fā)沖突以來，克欽方面提出的主要談判要求是，政府歸還自1994年收歸中央的玉石交易權。政府則希望雙方先從互相釋放戰(zhàn)俘做起，循序漸進地涉及敏感問題?？藲J則堅持，只要無法達成利益分配方案，和平協(xié)議就是脆弱的，由此抵制政府“就地?；饍?yōu)先”的提議。雙方在利益分配方面至今未能達成一致。

“民地武”問題對中緬關系造成的困擾

“民地武”問題給中緬關系、尤其是雙方的重大經(jīng)濟合作項目帶來更多不確定性。中國已被迫卷入緬甸的國內矛盾。

首先，“民地武”問題對中國邊境穩(wěn)定和經(jīng)貿發(fā)展的負面影響不斷擴大。

邊境沖突往往導致緬邊民涌入中國，嚴重挑戰(zhàn)地方政府安置能力，而西方媒體則趁機在中國處理難民問題上制造輿論壓力。據(jù)不完全統(tǒng)計，2012年初克欽地區(qū)的武裝沖突導致約4萬名難民涌向中緬邊境，其中有2.5萬人進入中國尋求庇護。西方媒體無視中國政府本著人道主義精神、向入境的緬甸邊民提供必要生活便利的事實，反而宣稱中國“強制遣返緬甸難民”。另外，戰(zhàn)事升級已直接影響中國邊境安全。2013年1月政府軍發(fā)動空襲的過程中，有數(shù)發(fā)炸彈落入中國境內。

為了準備與政府交戰(zhàn)，地方勢力更加倚重毒品經(jīng)濟以擴充軍備，使中國在緬北推進的替代種植計劃受挫，中國西南地區(qū)可能面臨新一輪毒品浪潮沖擊。

邊境戰(zhàn)事還往往造成口岸無法正常運轉，影響公路運輸線路安全。隨著中緬貿易額逐年提升，“民地武”沖突對雙邊經(jīng)貿合作影響與日俱增。

其次，“民地武”問題干擾中緬重大經(jīng)濟合作項目。

中國與緬甸政府達成的重大合作項目成為“民地武”與中央矛盾的新爆發(fā)點。緬甸“民地武”更加重視維護自身利益，中國與“民地武”打交道的難度隨之加大。

盡管從全局看，中緬項目對緬整體國家經(jīng)濟發(fā)展具有促進作用，但地方勢力則認為，中國是直接與緬中央政府簽署項目協(xié)議，項目沒有惠及地方，剝奪了地方的發(fā)展權利。因此，“民地武”越來越傾向于用一種極端的眼光看待中緬經(jīng)濟合作項目，強烈要求在項目收益分配中分紅，如其要求未被滿足，就對項目堅決抵制。商業(yè)項目政治化日益顯現(xiàn)。

緬甸政府決定中止中緬合作的密松水電站項目背后，也有“民地武”的影響?？藲J獨立組織強烈反對密松項目。該組織提出的主要理由之一是工程的收益不會被用來造福當?shù)鼐用窈涂藲J邦。

再次，“民地武”問題成為西方挑撥中緬關系的新渠道。

西方推動的緬“民主化”進程強調中央和地方分權，增加了中國平衡緬中央和地方關系的難度。政府間簽署協(xié)議是中國與其他國家開展經(jīng)貿合作的常用方式，尤其適用于規(guī)模大、投入多的合作項目。中緬兩國的重大合作項目也主要是政府主導的。

但在西方推動民主化壓力下，緬中央政府被迫向地方移交部分權力，并不得不關注地方在經(jīng)濟、環(huán)境等方面的關切。受西方鼓動，少數(shù)民族更看重維護地區(qū)利益和擴大自治權。未來，緬中央和地方間博弈將更直接地影響到中緬關系。

此外，在西方輿論影響下，緬民眾，特別是資源開發(fā)項目所在地區(qū)的民眾，對中國項目的環(huán)境關切和擔憂正在上升。環(huán)境問題被西方利用、放大已成常態(tài)。中國在緬項目大多與資源開發(fā)有關，易被西方與環(huán)境問題“掛鉤”。加之緬甸在民主化進程中取消了新聞審查，放寬言論自由，西方輿論負面影響就更容易擴散。

2013年1月19日，中國政府特使、外交部副部長傅瑩在仰光拜會了緬甸總統(tǒng)吳登盛，雙方就進一步深化中緬全面戰(zhàn)略合作伙伴關系深入交換了意見，并一致同意要維護好中緬邊境地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

中國如何應對“民地武”問題

其一，中國正日益重視“民地武”問題，試圖在緬甸政府和“民地武”之間發(fā)揮謹慎但積極的作用。

中國不會改變“不干涉內政原則”，但這不意味著中國對緬甸國內沖突漠不關心。從當前形勢看，緬“民地武”希望中國出面調停的意愿在上升，緬甸政府也不反對中國發(fā)揮積極作用，甚至美國也提出中國可在調解緬國內沖突問題上“有所作為”。

2013年1月，中國政府特使、外交部副部長傅瑩在仰光拜會了吳登盛總統(tǒng)，雙方表示要維護好中緬邊境地區(qū)的和平與穩(wěn)定。2月，緬甸政府與克欽獨立組織在中國瑞麗市舉行新一輪談判。盡管中方并不居中調解，但為相關各方提供一個方便交流、有助建立互信的平臺，中國官員見證和談過程也有利于問題的解決。近期，中國任命前外交部副部長王英凡為首任外交部亞洲事務特使，主要負責參與處理中國與緬甸的有關事務。

其二，鑒于緬甸少數(shù)民族日益強烈地謀求對本邦土地的“自決權”，并獲得與國有公司同等的與外國公司進行交易的權利，中國在與緬政府簽署項目協(xié)議時將更為關注地方的利益。

中國將充分闡釋項目對緬全國和地方發(fā)展的雙重益處，爭取地方勢力對中緬項目的支持，使當?shù)孛癖姾偷胤轿溲b成為合作項目的“利益攸關方”，借此避免其利用項目、尤其是中緬能源管道等重大項目的安全進行要挾。

另外，中國更加重視社會責任，特別要加強對投資項目的環(huán)境影響評估工作。中國企業(yè)可適當增加在回饋當?shù)厣鐣矫娴耐度?，推動地方基礎設施建設，加強企業(yè)“本土化”以促進當?shù)鼐蜆I(yè)，更直接、更充分地惠及當?shù)孛癖姟?/p>

其三，在環(huán)保等問題上，除要據(jù)理力爭、回應西方無端指責外，還需建立更嚴格的對外投資項目環(huán)境影響評估體制，避免出現(xiàn)漏洞，授人以柄。

在水電站等項目的選址問題上，中國會重視專家提出的不同意見，尤其對緬方專家提出的問題要給予認真回應。對疑問和替代方案進行細致研究，適當增加項目透明度。

結 語

近年來，緬甸“民地武”問題不斷發(fā)酵，給中緬關系帶來復雜影響。中緬長期合作模式，尤其是重大經(jīng)貿合作項目受到挑戰(zhàn)。中緬關系和兩國合作面臨更多不確定因素。但與此同時，中緬關系的大局并未因此改變。未來，中國應根據(jù)“民地武”問題新動向調整運作方式，在對緬投資中更好地兼顧緬中央與地方的利益，實現(xiàn)多贏、共贏。

[1] “Myanmar: A New Peace Initiative”,Asia Report N°214, International Crisis Group, 30 November, 2011.

[2] 緬甸《七日新聞》.緬甸希望外國投資由資源開發(fā)轉向生產(chǎn)型項目[EB/OL]. (2012-01-04). http://asean-china-centre.org/investment/information/2012/4437.html

[3] “China Forces Myanmar's Ethnic Refugees to Go Home”, New York Times, 23 Aug, 2012.

[4] ‘KIO warns China: Myitsone Dam could spark “civil war”’, MIZZIMA Website, 20 May 2011, http://www.mizzima.com/news/insideburma/5295-kio-warns-china-myitsone-damcould-spark-civil-war.html

[5] “Myanmar: A New Peace Initiative”,Asia Report N°214, International Crisis Group, 30 November, 2011.