“代建制”在某水電站復建公路建設中的應用

李 軒，程治才

(1.云南省水利水電勘測設計研究院，昆明 650021;2.長江三峽技術經濟發(fā)展有限公司，北京 100038)

目前，國內西部主要河流上在建的高壩、高水頭、大庫容巨型水電站，除庫區(qū)淹沒造成一定數量的移民搬遷外，還涉及部分集鎮(zhèn)、道路、電力、通信等項目的重建，此類項目統(tǒng)稱庫區(qū)移民復建工程。隨著國家的經濟發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，移民工程變得更為復雜和困難，相關補償和復建工程費用節(jié)節(jié)攀升。對于項目業(yè)主而言，移民復建工程不但投資控制難度大，而且進度壓力也很大，移民復建工程已成為電站按期蓄水發(fā)電的控制性工程。

按照國內相關規(guī)定，水電開發(fā)移民工作體制遵循“政府負責、縣為基礎、項目法人參與、綜合咨詢”的原則。地方政府是移民工作的責任主體，全面負責實施。項目業(yè)主在移民工程實施過程中處在參與地位，負責移民資金的籌措和撥付。近年來，部分大型水電項目涉及的移民復建工程投資規(guī)模巨大、工期緊張，一些由地方政府負責的移民復建工程在進度、投資控制等方面面臨困難。為此，為避免出現移民工程趕不上主體工程，出現“水趕人”的被動局面，部分水電項目正在探索由項目業(yè)主直接進行部分移民復建工程的建設，工程完成后移交地方政府的“代建制”模式。在移民工程“代建制”中，項目業(yè)主能充分發(fā)揮自身優(yōu)良的工程管理經驗，對于項目業(yè)主而言，移民工程的順利完成不再成為制約蓄水發(fā)電就是最大的成功。故采取由項目業(yè)主以“代建制”模式進行移民工程的建設正在被地方政府及水電項目業(yè)主所青睞。

本文對某水電項目業(yè)主以“代建制”模式進行建設的某河流大型梯級水電站庫區(qū)公路復建工程進行介紹，對代建協(xié)議簽訂、設計成果管理、施工承包模式、招標等工作進行介紹，并提出實施過程中的一些經驗。

1 工程背景和概況

某流域梯級水電站是國家重點工程，庫區(qū)淹沒涉及兩省三市六縣的數百公里省道、縣鄉(xiāng)道和若干座特大橋的復建。對照電站蓄水時間，此部分公路剩余工期均在2.5年以內，若不能按時建成通車，將影響庫區(qū)人民的生產生活和社會穩(wěn)定，影響到電站按期蓄水發(fā)電和國家能源規(guī)劃目標的實現。根據國家主管部門對移民復建工程的相關要求，項目業(yè)主與地方政府議定:由項目業(yè)主從初步設計階段起對其中建設難度大、投資總額高、工期壓力緊的約250km省道及3座特大橋進行代建。代建項目由位于不同縣市的6個子項目構成，所有項目均要求在2.5年內完成建設。

2 實施過程

2.1 代建協(xié)議的簽訂

由于移民復建工程本身涉及面廣、不確定性因素多，是一項復雜的系統(tǒng)工作。而且采用“代建制”進行水電站庫區(qū)復建工程建設是一種全新的嘗試，將委托方 (地方政府)和代建方 (水電項目業(yè)主)的權利、義務和職責范圍等進行合理的界定，是復建工程順利實施的基礎。

該移民復建工程的代建合同體系由三部分組成。第一部分是水電項目業(yè)主與省級政府的相關協(xié)議或約定;第二部分是由復建項目所在地的地市 (州)級政府與水電項目業(yè)主簽訂復建項目合作框架協(xié)議;第三部分是由地市 (州)具體的歸口主管部門 (交通或移民)代表地方政府作為“項目法人 (委托方)”與水電項目業(yè)主 (受托方或代建方)簽訂正式的“代建合同”。代建合同對委托方和代建方的職責、權利和工作范圍進行界定，地方政府負責項目的建設手續(xù)辦理、征地拆遷、施工保通、維穩(wěn)、質量監(jiān)督等;地方政府所需費用根據工作內容按照工程概算中對應子目的金額進行總價包干，費用由水電項目業(yè)主撥付。項目業(yè)主負責按照初步設計審定的要求，完成復建項目的工程建設，并通過委托方的竣工驗收。其中，項目業(yè)主負責工程的招標、監(jiān)理委托等，對工程質量、安全和投資負責。

2.2 設計管理工作

水電項目業(yè)主在確定對項目進行代建時，項目的初步設計尚未得到國家主管部門的審定。為促成項目的早日開工修建，水電項目業(yè)主全面參與和推進了初步設計審查。從初步設計起，水電項目業(yè)主引入設計監(jiān)理制度，委托綜合實力強的大型設計院作為設計監(jiān)理單位，對初步設計和施工圖設計階段的設計成果進行把關，最大限度地使建設標準等指標合法合規(guī)，做到標準不超、技術可行、經濟合理，并推薦工期最短的設計方案。通過方案的合理優(yōu)化，很好地控制了工程投資。

施工過程中，在合同中寫入有關投資節(jié)約的獎勵條款，鼓勵設計單位、施工單位、監(jiān)理單位積極參與設計方案的優(yōu)化，最大限度地控制投資。

2.3 施工承包模式

國內的土木工程建設一般采用傳統(tǒng)的設計建造(D-B)模式，該項目業(yè)主也在水電建設中的砂石骨料、拌和系統(tǒng)、電力等結構簡單、工程量及造價預測準確性高、管理難度小的工程上進行過總承包模式的嘗試。本次代建項目中，項目業(yè)主將其中一個規(guī)模相對較小的復建項目以設計施工總承包的模式委托國內一家大型綜合甲級設計院進行建設，以探索在代建模式下進行移民復建工程總承包的經驗。

設計施工總承包作為移民復建工程建設的一種新模式，是一次全新的嘗試。工程總承包是由總承包單位負責工程的勘察、設計、施工等工程建設的全部任務，對工程建設的全過程向項目業(yè)主負責，直至工程竣工，向業(yè)主交付經驗收合格的建設工程。工程總承包有利于總承包單位綜合協(xié)調工程建設中的各種關系，強化對工程建設的統(tǒng)一指揮和組織管理，保證投資、質量和進度可控，提高了投資效益和業(yè)主的管理效率。

2.4 招標管理

項目的投資控制作為代建單位的主要任務之一，是工程建設管理的重要組成部分，貫穿于工程建設的全過程。而按照國家法律法規(guī)進行項目的招標投標工作不但是工程建設實施期的重要步驟，更是保證復建項目的投資總額不超過概算的重要舉措。

由于電站蓄水目標已定，相關移民復建工程建設工期十分緊迫。對此，代建單位啟動應急模式，按照相關規(guī)定進行項目的公開招標。對個別工期極其緊迫的項目根據《中華人民共和國招標投標法》及配套規(guī)章制度，采取定向招標 (直接委托競爭性談判)的方式來選擇施工及監(jiān)理單位。其中，在采用定向招標的項目中，為避免直接委托一家投標人而缺乏競爭，項目業(yè)主委托信譽好、熟悉業(yè)主管理模式、有類似工程經驗，且資質滿足要求、施工能力強的單位負責施工任務。業(yè)主按照項目編制招標文件，指定承包單位進行投標，經評標后進行合同談判并最終簽訂合同。其中，合同商務談判根據初步設計的造價扣減20%～30%為目標，以“單價為基礎，總價不突破”的原則進行投資控制。一方面結合項目當地類似工程實施情況、當地概算水平及概算審查情況，確定主要項目的控制單價;另一方面隨著設計的深化，按照施工詳圖工程量確定總價，但總價不能突破審定的概算水平。項目業(yè)主在施工圖設計階段委托有資質的造價公司同步編制施工圖預算，作為合同談判價格控制的基礎。合理的組織和談判，既能降低因為直接委托造成的承包方報價過高的風險，又能組織相關實施方及時進行工程項目的實施。最終，各個復建項目簽訂的合同總價均控制在預定目標以內。

2.5 其他

對于公開招標項目，項目業(yè)主采取了業(yè)主專項獎的制度，由業(yè)主和承包單位共同提取相同比例的資金，建立項目管理專項獎勵基金，對進度、質量及變更管理等進行獎優(yōu)罰劣，促進項目的有效管理。

3 實施效果分析

3.1 關于代建協(xié)議簽訂

代建協(xié)議中對地方政府的工作職責和工作經費有一定的約定，但因為地方政府涉及的征地拆遷、施工保通等協(xié)調事件存在一定的不確定性及難以量化性，合同簽訂時不可能考慮得很充分，往往在實施過程中遇到一些邊界條件變化后，導致扯皮或費用的增加，甚至影響到工程的順利進行。后期的實施過程中，項目業(yè)主和地方政府本著實事求是的原則，對一些因“邊界”條件變化導致的費用調整及時進行了協(xié)商，很好地保證了工程的順利推進。

3.2 關于設計成果管理

(2)施工過程中的設計優(yōu)化。需要最大限度地調動參建各方的積極性，做好項目建設各個階段的方案優(yōu)化，施工方案越深入，越有利于投資控制;根據實施情況，做好施工方案的細部優(yōu)化，組織有資質的單位全面進行審核或審查;對于重大方案優(yōu)化節(jié)省投資的單位，可適當予以物質獎勵。

3.3 關于設計施工總承包模式的實踐

(1)初步設計審查。在初步設計審查過程中，因為建設標準問題，地方政府、行業(yè)審查部門、水電業(yè)主往往因為立場不同，導致存在一些分歧，最終都本著“不突破政策”的原則進行了處理。

由于工程總承包模式在國內水電項目和移民復建工程中的應用經驗不是很多，采用此種模式對于水電項目業(yè)主存在一定的風險，并在實施過程中暴露出一些問題，具體的風險分析和應對措施見下表。

工程總承包模式 (業(yè)主方)風險分析及應對措施表

3.4 招標環(huán)節(jié)

(1)組織與機制保障。由于涉及定向直接委托施工單位，故項目業(yè)主的紀檢監(jiān)察部門全過程做好程序、紀律等方面的監(jiān)控;施工過程中監(jiān)督施工單位配備足額的、具有經驗的工程師隊伍，嚴查施工隊伍分包行為，確保項目建設過程透明。

(2)提高招標文件精度。為避免工程實施過程中出現過多的設計變更造成投資增加，項目業(yè)主多次組織專家結合工程實際對合同文件進行咨詢。第一，保證招標文件商務條款描述要詳細，特別是一些牽涉到工程款支付、計量原則、工程量增減、材料價格、施工措施費用、價格調整的約定等，力爭周到、明確，具有實際可操作性，避免不確定性現象的發(fā)生。第二，保證工程量清單的準確性。清單是承包商投標報價和工程款結算的重要基礎，必須保證不重復列項，不缺漏項，工程量準確、詳細，特別是項目特征、工作內容需描述準確，力爭分部分項工程量清單完善、全面。

4 結語

在采用“代建制”進行的該梯級水電站庫區(qū)復建公路建設中，通過系統(tǒng)謀劃，快捷選擇參建隊伍，使工程進展順利，為保證電站蓄水發(fā)電目標奠定了良好基礎。庫區(qū)道路通行條件較電站修建前有了翻天覆地的變化，使廣大庫區(qū)群眾的生產生活更加便利，產生了巨大的經濟效益和社會效益。