公共財(cái)政信息公開的法理分析與制度完善

■豆星星

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府管理的法制化，社會(huì)公眾對財(cái)政收支狀況、財(cái)政支出的用途、結(jié)構(gòu)及其效果等愈加關(guān)注。另外，政府財(cái)力的增強(qiáng)和支出規(guī)模的擴(kuò)大也對政府公共財(cái)政管理提出了許多新的要求。解決這些問題，其中之一就是反映政府職能的財(cái)政活動(dòng)必須接受社會(huì)公眾的有效監(jiān)督。因此，公開政府公共財(cái)政信息，提高財(cái)政透明度是我國當(dāng)前財(cái)政改革的重中之重。

一、公共財(cái)政信息公開制度的法理分析

構(gòu)建財(cái)政信息公開的法律制度就是為了保障公眾獲得政府財(cái)政信息的權(quán)利。獲得政府信息的權(quán)利是積極的權(quán)利，或者說是可訴求的權(quán)利，是可以通過法院來強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。財(cái)政信息公開制度的法理基礎(chǔ)是指，公眾有獲得政府財(cái)政信息的權(quán)利與政府機(jī)關(guān)公開政府財(cái)政信息的義務(wù)的法理淵源。

(一)財(cái)政信息公開的法理之源:法治思想

財(cái)政信息公開的立法是以法律的形式來規(guī)范政府行政行為，目的在于通過公開政府財(cái)政信息達(dá)到控制和監(jiān)督行政權(quán)行使的目的，政府財(cái)政信息的公開是手段，而控制監(jiān)督行政權(quán)的行使，進(jìn)而保障公民權(quán)利才是目的。從法理的角度而言，財(cái)政公開的法理之源在于法治思想。法治思想從誕生之始就主張要監(jiān)督和控制國家和官吏的權(quán)力行使。柏拉圖早在《法律篇》中就主張:“如果一個(gè)國家的法律處于從屬地位，沒有權(quán)威，我敢說，這個(gè)國家一定要覆滅;然而，我們認(rèn)為一個(gè)國家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個(gè)國家就會(huì)獲得諸神的保佑和賜福?！盵1](P25)亞里士多德則正式提出了法治思想，他認(rèn)為:“法治應(yīng)當(dāng)包含兩重意義:己成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又本身應(yīng)該是制訂的良好的法律?！盵2](P199)當(dāng)代，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控職能大為擴(kuò)張，公民獲得的權(quán)利和自由也有了新的發(fā)展，從過去單純的政治權(quán)利和自由、私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障擴(kuò)大到公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。

財(cái)政信息公開是對政府財(cái)政行為監(jiān)督和制約的有力武器，財(cái)政信息公開能有力保障政府行政權(quán)行使的合法性，監(jiān)督行政權(quán)的行使，防范和控制政府權(quán)力的濫用，保障行政權(quán)力在合法合理的軌道內(nèi)運(yùn)行，達(dá)到公平公正保障公民權(quán)利和自由之目的。

(二)財(cái)政信息公開的憲政基礎(chǔ):知情權(quán)

知情權(quán)，又稱為了解權(quán)或知悉權(quán)，其含義有廣義和狹義之分?！皬V義的知情權(quán)，是指公民、法人及其他組織依法所享有的對于國家機(jī)關(guān)、公共機(jī)構(gòu)或者其他公民、法人、非法人組織要求公開信息的權(quán)利，以及在法律不禁止的范圍內(nèi)不受妨害地獲得各類信息的自由?！盵3](P48)“狹義的知情權(quán)，是指公民、法人和其他組織依法對國家機(jī)關(guān)要求公開某些信息的權(quán)利，和不受妨害地獲得國家機(jī)關(guān)公開的信息的自由?！盵3](P51)

在現(xiàn)代社會(huì)，知情權(quán)是公民所享有的一項(xiàng)不可或缺的基本人權(quán)，也是公民實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的必要基礎(chǔ)和前提。政府信息公開對于行政機(jī)關(guān)而言，是其應(yīng)盡的職責(zé)，對于公民而言，是其知情權(quán)的體現(xiàn)。對于權(quán)力和權(quán)利的一般關(guān)系而言，是權(quán)力的本源，權(quán)力必須以保障權(quán)利為目的，以權(quán)利為其自身運(yùn)行的邊界。否則，不僅公眾的知情權(quán)無法從法定權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)利，就連權(quán)力自身的合法性也會(huì)出現(xiàn)危機(jī)。

(三)財(cái)政信息公開的政治基礎(chǔ):人民主權(quán)理論

人民主權(quán)理論來源于國家和社會(huì)起源的政治學(xué)說。人民主權(quán)理論強(qiáng)調(diào)人民是國家和社會(huì)的主人，國家和社會(huì)都是建立在個(gè)體之上。政府是保障人民實(shí)現(xiàn)權(quán)利與自由的工具。恩格斯曾引用盧梭表述人民主權(quán)思想的論述，“人民擁立國君是為了保護(hù)自己的自由，而不是為了毀滅自由，這是無可爭辯的事實(shí)，而且是整個(gè)國法的基本原則”。[4](P482)

政府所掌握的財(cái)政信息具有“公共財(cái)產(chǎn)”的性質(zhì)，財(cái)政信息的所有者應(yīng)當(dāng)是全體人民，政府機(jī)關(guān)只是這些信息暫時(shí)的“保管者”，而不是最終的壟斷者，政府是在人民的委托與同意之下，為實(shí)現(xiàn)國家目的，特別是為了保障人民的自由權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)福利，收集運(yùn)用龐大信息，才成為最大的信息收集者和擁有者，但決非所有權(quán)者，政府無權(quán)單方面決定其所擁有的信息的使用、處分，政府負(fù)有向信息的真正所有者人民公開的義務(wù)。財(cái)政信息公開是人民主權(quán)理論的本質(zhì)要求和應(yīng)有之義。

(四)財(cái)政信息公開的行政法基礎(chǔ):行政控權(quán)論

控權(quán)論是行政法的理論基礎(chǔ)?！靶姓ǖ牡谝粋€(gè)定義就是它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法律?？刂普畽?quán)力正是行政法的核心?！盵5](P6)施瓦茨認(rèn)為:“行政法:控制國家行政活動(dòng)的法律部門。它設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則，以及對那些受到行政行為侵權(quán)者提供法律補(bǔ)救?！盵6](P1)控權(quán)論的基本立足點(diǎn)在于:國家或政府必須在一定的范圍內(nèi)活動(dòng)，從事有效的公益事業(yè)，才是合法的，具有要求公民服從的權(quán)威，而其一旦超越這個(gè)范圍，其權(quán)威的合法性就喪失了，公民甚至可以拒絕服從;個(gè)人利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)是首要的，政治權(quán)力天然地具有腐敗和濫用的傾向，必須對其進(jìn)行嚴(yán)格地法律控制。

政府公開財(cái)政信息的行為是一種行政行為，通過政府公開所掌握的信息資源，提倡透明度，能有效遏制政府部門的貪污腐敗，對行政權(quán)的運(yùn)行過程和運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督，從而達(dá)到控制政府權(quán)力，保障公民權(quán)利的目的。

(五)財(cái)政公開的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ):公共財(cái)政理論

公共財(cái)政是國家或政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型和模式。公共財(cái)政具有如下基本特征:(1)公共財(cái)政是為市場提供“公共服務(wù)”的國家財(cái)政;(2)公共財(cái)政是彌補(bǔ)市場失靈和市場殘缺的國家財(cái)政;(3)公共財(cái)政是社會(huì)公眾對其規(guī)范、決定、制約和監(jiān)督的國家財(cái)政;[7](P23)(4)公共財(cái)政是為了滿足全社會(huì)對于公共產(chǎn)品的需求，依法公開財(cái)政活動(dòng)，解決財(cái)政管理中的“越位”、“缺位”、與“錯(cuò)位”問題，優(yōu)化財(cái)政性資金使用的結(jié)構(gòu)。

二、當(dāng)前我國公共財(cái)政信息公開現(xiàn)狀與問題分析

“公開性”是公共財(cái)政最核心、最關(guān)鍵的特征?！肮_性”所強(qiáng)調(diào)的是，無論是公共財(cái)政的收入還是支出，都應(yīng)當(dāng)通過一定的方式向社會(huì)公開，尤其是財(cái)政收入如何被使用，使用是否合法、合理和有效率，包括納稅人在內(nèi)的社會(huì)公眾都應(yīng)當(dāng)有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這是因?yàn)楣藏?cái)政是公眾為之規(guī)范、決定和制約的政府財(cái)政，政府和財(cái)政活動(dòng)要符合市場要求，真正反映公眾的意愿和訴求，市場和作為市場主體的社會(huì)公眾必須對政府行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。

透明財(cái)政所直接涉及的問題便是公共財(cái)政信息的公開，這里的公共財(cái)政信息，主要包財(cái)政政務(wù)信息、財(cái)政預(yù)決算信息、部門預(yù)算信息、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付信息、政府采購息、稅務(wù)信息、行政成本信息和非稅收入信息等等。目前我國財(cái)政信息公開的途徑主要是政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)、媒體網(wǎng)絡(luò)傳遞、座談會(huì)、聽證會(huì)、電子屏幕顯示、設(shè)立公告欄等多種方式。但是這些財(cái)政信息的公開方式在信息的公開性、及時(shí)性、充分性、完整性和易得性等方面都不能夠很好地滿足社會(huì)公眾的需要。在此，以我國目前財(cái)政預(yù)算情況為例來說明我國財(cái)政信息公開的現(xiàn)狀。

(一)我國公共財(cái)政信息公開的現(xiàn)狀分析

與世界上其他國家相比，我國財(cái)政的整體透明度還很低，差距異常明顯。IMF(際貨幣基金組織)為了推動(dòng)成員國財(cái)政透明度的工作，曾發(fā)表了《財(cái)政透明度良好行為準(zhǔn)則》和《財(cái)政透明度問卷》，為發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家制定了一個(gè)財(cái)政透明度的最低標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施要求。通過與IMF最低標(biāo)準(zhǔn)的比較，可以較清楚地看出我國財(cái)政不透明的基本狀況(參見表1)。另據(jù)普華永道2001年關(guān)于“不透明指數(shù)”的調(diào)查告，中國在被調(diào)查的35個(gè)國家和地區(qū)中被列為透明度最低國家。[8]

改革開放前，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，財(cái)政履行的是“國家分配職能”，財(cái)政活動(dòng)在某種意義上處于“黑箱”狀態(tài)，社會(huì)公眾對財(cái)政活動(dòng)的信息知之甚少，財(cái)政透明度很低。改革開放后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，國家財(cái)政也進(jìn)行了一系列漸進(jìn)式的改革。作為推動(dòng)公共財(cái)政體制改革的重要組成部分，我國于20世紀(jì)90年代末開始逐步增強(qiáng)財(cái)政透明度。如國家審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)報(bào)告顯示，2007年度中央部門本級在預(yù)算執(zhí)行中存在問題資金達(dá)293．79億元，涉及多個(gè)部門。該報(bào)告針對國家財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中存在的一系列嚴(yán)重問題進(jìn)行了揭示，其中涉及公共建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量問題、社會(huì)保障資金及其他專項(xiàng)資金挪用擠占問題、預(yù)算外“小金庫”問題、公共支出及行政浪費(fèi)問題、官僚和腐敗等問題。該報(bào)告使財(cái)政透明度成為社會(huì)各界一致矚目的焦點(diǎn)。

表1 中國財(cái)政透明度與IMF最低標(biāo)準(zhǔn)要求的差距

(二)我國公共財(cái)政信息公開中存在的問題

1．政府和公眾觀念上的差異造成財(cái)政信息供求雙方缺乏互動(dòng)

由于我國長期實(shí)行高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，“政府處于權(quán)威地位，大眾服從于這種權(quán)威”的觀念在財(cái)政信息供給者政府內(nèi)部根深蒂固。在這種觀念的引導(dǎo)下，政府在運(yùn)用財(cái)政資源時(shí)，對財(cái)政資源的公眾來源是漠視的。另外，在任何社會(huì)和國家，政府內(nèi)部的官員政客其實(shí)都有強(qiáng)烈的造成政府與公眾之間信息不透明的意愿。財(cái)政不透明為官員和政客的尋租、腐敗制造了安全的屏障，為決策失誤提供了比較可靠的借口。由于現(xiàn)在官員升遷和政績考核機(jī)制缺陷造成政府官員的短視，在位官員存在讓自己的腐敗成本由下一屆的官員來承擔(dān)的僥幸心理，導(dǎo)致仍然有很強(qiáng)的激勵(lì)造成財(cái)政信息的不公開。作為財(cái)政信息供求的另一端，即作為信息需求者的大眾，政治參與意識和民主意識還不強(qiáng)。作為普通大眾，尤其是作為占我國人數(shù)最多的農(nóng)民，民主意識還比較淡薄，獲取信息的能力有限，他們關(guān)注的不是政府信息的公開，而是自己生活狀況的改善。財(cái)政信息供求雙方缺乏良性互動(dòng)，最終將會(huì)造成政府公共財(cái)政信息公開流于形式。

2．政府多以涉密為由規(guī)避公共財(cái)政信息的公開

1988年第七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過《中華人民共和國保守國家秘密法》(簡稱《保密法》)和2007年由國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《政府信息公開條例》是兩部主要的涉及信息公開的法律法規(guī)。按照現(xiàn)行《保密法》的規(guī)定，政府信息中哪些信息是秘密，是由政府自身來確定的，換言之，哪些政府信息需要保密是由行政權(quán)力來決定的，這為政府部門拒絕公開信息提供合法的借口。雖然《政府信息公開條例》第10條規(guī)定，縣級以上各級人民政府及其部門主動(dòng)、重點(diǎn)公開的政府信息里，其中一項(xiàng)包括“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”。但對于預(yù)算來說，是指送交人大的預(yù)算草案的公開，還是指人大通過的預(yù)算的公開呢？如果是預(yù)算草案，是在送交人大的同時(shí)就向社會(huì)公開，還是在人大開會(huì)期間公開？是部分公開，還是全部公開?是粗線條公開，還是詳細(xì)公開?諸如此類，《政府信息公開條例》并沒有進(jìn)一步的明確說法。

“目前我國的預(yù)算公開過分依賴于政府主導(dǎo)，使得預(yù)算的透明度極低，這也是預(yù)算改革陷入‘泥潭’的一個(gè)縮影?！盵9]在此背景下，地方預(yù)算信息的公開大都是一種報(bào)賬式公開。如廣東省廣州市首次在網(wǎng)上公開年度“賬本”，114個(gè)政府部門的2009年部門預(yù)算均上網(wǎng)公開，供公眾免費(fèi)查閱、下載。[10]但仔細(xì)研究，就發(fā)現(xiàn)實(shí)際意義微弱——公開是公開了，但只是報(bào)賬式公開;至于支出明細(xì)還是語焉不詳。廣州市委辦公廳的“支出預(yù)算總表”中，只簡單羅列行政運(yùn)行、專項(xiàng)服務(wù)、專項(xiàng)業(yè)務(wù)、事業(yè)運(yùn)行等幾項(xiàng)，而預(yù)算總額達(dá)到9548．83萬元。特別是公款招待、公車消費(fèi)和公費(fèi)出國這“三公”消費(fèi)，在預(yù)算支出中就找不到相應(yīng)蹤跡。

3．公共財(cái)政信息內(nèi)容不全面，缺乏及時(shí)性

政府公共財(cái)政信息公開應(yīng)做到公開的內(nèi)容全面、準(zhǔn)確、具體。公開內(nèi)容除涉及國家安全、國家重要機(jī)密以及法律規(guī)定的其他不能公開的信息之外的全部信息，包括政府財(cái)政部門和其他部門的部門職責(zé)、行為規(guī)則、工作程序以及與公共財(cái)政有關(guān)的政策措施、工作目標(biāo)、成效信息等。向社會(huì)公眾公布的政府公共財(cái)政信息既包括當(dāng)前公共財(cái)政的相關(guān)活動(dòng)情況，也包括公共財(cái)政相關(guān)活動(dòng)的歷史和預(yù)測的全面信息。我國已經(jīng)加入通用數(shù)據(jù)發(fā)布系統(tǒng)，基本能夠按照最低時(shí)限要求發(fā)布數(shù)據(jù)，但在內(nèi)容發(fā)布方面存在許多缺陷。例如，預(yù)算報(bào)告列舉了收入總額、支出總額、主要的收入和支出項(xiàng)目，以及完成預(yù)算的實(shí)際情況，但沒有列出前年的有關(guān)數(shù)據(jù)，更沒有包容今后兩年的預(yù)測數(shù)據(jù);預(yù)算報(bào)告沒有公布預(yù)測收入和支出的依據(jù)，即沒有公開預(yù)測財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)模型;預(yù)算報(bào)告簡單介紹了政策重點(diǎn)，但缺乏詳盡的數(shù)量指標(biāo)，人們難以對資金使用進(jìn)行績效評估;預(yù)算信息大多處于封閉狀態(tài)，大量的數(shù)據(jù)、報(bào)告和分析以內(nèi)部文件形式出現(xiàn)而沒有公開發(fā)布，降低了財(cái)政透明度。財(cái)政信息在信息披露方面存在的問題導(dǎo)致社會(huì)公眾不能夠及時(shí)有效全面的掌握政府財(cái)政政務(wù)信息，不能了解財(cái)政收支的詳細(xì)情況。政府公開公共財(cái)政信息應(yīng)具備及時(shí)性，“過時(shí)”信息的價(jià)值會(huì)大打折扣，但當(dāng)前政府在公開財(cái)政信息時(shí)往往未考慮時(shí)效因素，沒做到及時(shí)公開。

4．公共財(cái)政信息公開缺乏有效監(jiān)督

政府公共財(cái)政信息公開缺乏有效監(jiān)督主要表現(xiàn)在缺乏健全的責(zé)任追究機(jī)制。責(zé)任追究是確保落實(shí)公共財(cái)政信息公開的重要手段，各級人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)明確公共財(cái)政信息公開所涉及的相關(guān)部門和有關(guān)人員的責(zé)任，以及相應(yīng)的責(zé)任追究辦法。我國尚未制定一部專門的規(guī)定政府公共財(cái)政信息公開的法律法規(guī)，因而公共財(cái)政信息公開缺乏直接的法律依據(jù)和獨(dú)立完整的法律保障。我國關(guān)于公共財(cái)政信息公開的法律規(guī)定大多散見于《憲法》、《稅收征管法》、《預(yù)算法》、《審計(jì)法》、《會(huì)計(jì)法》和《政府信息公開條例》等法律法規(guī)中。這為公共財(cái)政信息公開提供了必要的、基礎(chǔ)的法律依據(jù)，但由于這些法律法規(guī)對于公共財(cái)政信息公開只作了原則性的規(guī)定，其內(nèi)容的完整性，法律的適用性以及可操作性都有待提高。

三、完善我國公共財(cái)政信息公開制度的建設(shè)

建立財(cái)政公開法律制度，實(shí)現(xiàn)良好的財(cái)政透明度，已成為當(dāng)前我國迫切需要并且可以加以解決的問題。財(cái)政公開法律制度的構(gòu)建與完善既要解決其理論基礎(chǔ)問題，又要借鑒境外的立法經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)出符合我國國情的財(cái)政公開制度，方能進(jìn)一步推動(dòng)我國財(cái)政信息公開的進(jìn)程。

(一)財(cái)政信息的供求雙方轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)現(xiàn)雙方良性互動(dòng)

公共財(cái)政在本質(zhì)上要求政府必須強(qiáng)化公共受托責(zé)任，提高服務(wù)意識，主動(dòng)向社會(huì)公開財(cái)政信息。依托“金財(cái)工程”，通過政府門戶網(wǎng)站、報(bào)刊、廣播、電視等公共媒體，以及新聞發(fā)布會(huì)、政府公告等便于公眾獲取信息的方式，做到經(jīng)常性工作長期公開，階段性工作逐漸公開，臨時(shí)性工作隨時(shí)公開，涉及群眾切身利益的事項(xiàng)及時(shí)公開，逐步建立起完善的財(cái)政信息披露制度。同時(shí)要建立財(cái)政信息公開績效評價(jià)體系，把它作為官員政績考評的一項(xiàng)內(nèi)容，落實(shí)財(cái)政信息公開的責(zé)任追究制度，對沒有按照法律規(guī)定提供信息的政府責(zé)任人追究其法律責(zé)任。應(yīng)當(dāng)明確，主張權(quán)利是公民對社會(huì)應(yīng)盡的義務(wù)。主張財(cái)政信息公開的權(quán)利也是每個(gè)公民對社會(huì)應(yīng)盡的義務(wù)。對于財(cái)政信息權(quán)利這種公共領(lǐng)域的權(quán)利，假如每個(gè)公民都抱著“搭便車”的想法，總希望靠其他人的努力來讓自己坐享其成，那財(cái)政公開就會(huì)出現(xiàn)所謂的“公用地悲劇”，財(cái)政知情權(quán)永遠(yuǎn)只是“紙面上的權(quán)利”。隨著公民主張權(quán)利意識的不斷增強(qiáng)，相信今后將有越來越多的公民意識到并且努力爭取自己應(yīng)有的權(quán)利。

(二)健全政府公共財(cái)政信息公開的法制環(huán)境

1．修訂《保密法》

《保密法》和《政府信息公開條例》是我國保守秘密和政府信息公開方面兩部最主要的法律。正是因?yàn)椤侗Ｃ芊ā返臏笮蕴攸c(diǎn)和位于《條例》之上的現(xiàn)實(shí)，使得實(shí)際工作中信息公開尤其是政府公共財(cái)政信息公開時(shí)常以《保密法》為由拒絕公開，《保密法》應(yīng)予以修改與完善。首先，對現(xiàn)在的各種保密條例逐條進(jìn)行清理，廢除或修改與公共財(cái)政信息公開的基本原則相抵觸的各項(xiàng)條款。如將國家和縣以上各級財(cái)政的中、長期財(cái)政收支計(jì)劃、年度財(cái)政收支計(jì)劃，預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行情況和決算作為國家秘密而不予公開的條款。其次，明確公共財(cái)政信息中涉及國家秘密的內(nèi)容?，F(xiàn)有的《保密法》中被列為國家秘密的信息范圍過于寬泛，公共財(cái)政信息不予公開的做法常常是冠以“國家秘密”、“政府工作秘密”或是“商業(yè)秘密”的名目?！侗Ｃ芊ā返?條涉及公共財(cái)政信息公開的“國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”的規(guī)定過于籠統(tǒng)、含糊。應(yīng)明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，明晰公共財(cái)政信息中涉及國家秘密的內(nèi)容，明確公共財(cái)政不予公開的范圍。

2．修訂《預(yù)算法》

在《預(yù)算法》長達(dá)十余年的實(shí)施過程當(dāng)中，伴隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政體制改革的不斷深入，我國財(cái)政預(yù)算體制中的一些深層次矛盾依然存在，最為突出的問題就是預(yù)算內(nèi)容不透明，這也成為現(xiàn)行預(yù)算法律制度中的薄弱環(huán)節(jié)?，F(xiàn)行的《預(yù)算法》不僅沒有對國家預(yù)算公開原則作出規(guī)定，反而在預(yù)算實(shí)踐中執(zhí)行有關(guān)部門制定的預(yù)算保密性規(guī)定，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算信息難以公開。因此，應(yīng)修訂《預(yù)算法》，確立“以公開為原則，不公開為例外”的預(yù)算公開原則，并對財(cái)政信息公開作出明確、具體、可操作性的規(guī)定。

3．制定《政府公共財(cái)政信息公開規(guī)定》

《政府信息公開條例》出臺后，政府公開信息、群眾獲取信息已有法可依，這標(biāo)志著政府信息公開已進(jìn)入法制化軌道。雖然政府公共財(cái)政信息與政府信息存在一定的交叉，但公共財(cái)政信息有其自身獨(dú)特的特點(diǎn)，因此公共財(cái)政信息公開還需要更為專門、具體的規(guī)范。其中，最切實(shí)可行的方案是財(cái)政部在《政府信息公開條例》規(guī)定下制定專門的《政府公共財(cái)政信息公開規(guī)定》。在專門制定的《政府公共財(cái)政信息公開規(guī)定》中應(yīng)明確列舉政府信息公開的內(nèi)容、范圍與程序，以及不予公開的事項(xiàng)即政府信息公開的例外、政府信息公開的限制、政府信息公開的界限等。將政府在公共財(cái)政運(yùn)行中掌握的，應(yīng)向社會(huì)發(fā)布的公共財(cái)政信息依法定的程序、方式、時(shí)間予以公布。

(三)完善政府財(cái)政信息公開的司法制度

1．建立財(cái)政信息公開的行政訴訟制度

政府不公開應(yīng)當(dāng)公開的公共財(cái)政信息，屬于行政不作為。世界上大多數(shù)國家都賦予了公民在受到行政不作為行為有提起行政訴訟的權(quán)利，以保障公民享有最終的司法保護(hù)。如美國的《信息自由法》重要原則是法院對政府具有重新審理的權(quán)利，在政府機(jī)構(gòu)拒絕提供信息，申請者請求司法救濟(jì)時(shí)，法院對行政決定所依據(jù)的事實(shí)了可以重新審理。我國臺灣學(xué)者翁岳生認(rèn)為:“法院對于行政處分之合法性審查，必須就其事實(shí)上以及法律上之點(diǎn)，均有完全的審查權(quán)，而不應(yīng)受行政機(jī)關(guān)之認(rèn)定之約束?！盵11](P226)

我國《行政訴訟法》第11條第1款僅僅將“拒絕履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的職責(zé)，拒絕或拖延頒發(fā)許可證、執(zhí)照，不發(fā)給撫恤金”的案件納入行政訴訟的范圍，其受案范圍顯然過于狹窄。對于行政機(jī)關(guān)其他不履行法定職責(zé)的行為，如政府信息不公開等，公民很難通過行政訴訟獲得司法救濟(jì)。因此，必須進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，使行政相對人在受到行政不作為侵害時(shí)，有權(quán)依法提起行政訴訟，尋求司法救濟(jì)。

2．建立財(cái)政信息公開的行政公益訴訟制度

在我國，建立政府公共財(cái)政信息公開行政公益訴訟制度的必要性體現(xiàn)在:首先，行政公益訴訟的首要價(jià)值目標(biāo)是維護(hù)公共利益，公共利益神圣不可侵犯，然而，更多的實(shí)際情況是，并未有相應(yīng)的法律制度對公共利益的特殊法律地位加以支撐，公共利益的維護(hù)常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，尤其是違法行政行為或行政不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。其次，由于行政公益訴訟與傳統(tǒng)的訴訟機(jī)制不同，不以事后救濟(jì)為基本特征，不以發(fā)生實(shí)質(zhì)侵害為要件，具有較強(qiáng)的事前防御和預(yù)防功能，可以在行政機(jī)關(guān)的違法作為或不作為尚未對公共利益造成實(shí)質(zhì)性侵害時(shí)及時(shí)得到糾正和制止，防止國家資源的浪費(fèi)。其可行性體現(xiàn)在:我國現(xiàn)有的法律理論及相關(guān)的法制實(shí)踐都為政府公共財(cái)政信息公開行政公益訴訟制度提供了足夠的支持。我國憲法規(guī)定:“公民對任何行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法失職行為都要提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利?！痹俅危粩喟l(fā)展的社會(huì)實(shí)踐也為建立政府公共財(cái)政信息不公開行政公益訴訟制度提供了有力的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。最后，近年來全國各地不斷出現(xiàn)的維護(hù)公共利益的行政訴訟案件說明行政公益訴訟的社會(huì)基礎(chǔ)已經(jīng)形成。在政府公共財(cái)政信息公開的過程中建立公共財(cái)政信息不公開公益訴訟制度為保障公民知情權(quán)又開辟了一條救濟(jì)渠道。

(四)建立有效的公共財(cái)政信息公開的監(jiān)督制度

1．加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，保證公共財(cái)政信息的真實(shí)性

首先，現(xiàn)階段我國大多數(shù)單位都要接受來自審計(jì)、稅務(wù)、紀(jì)檢、檢察院等多個(gè)部門的財(cái)務(wù)審計(jì)，這其中的某一個(gè)部門又不能承擔(dān)全部政府部門的審計(jì)，從而造成一方面存在大量重復(fù)審計(jì)，另一方面又存在審計(jì)不足的問題。其次，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)我國國家審計(jì)部門，這使得審計(jì)工作難免受到行政干預(yù)。此種審計(jì)對政府部門來說并非嚴(yán)格意義上的外部審計(jì)，同時(shí)審計(jì)部門的審計(jì)結(jié)果信息大部分都是不予公開的，密閉的審計(jì)結(jié)果難以保證政府公共財(cái)政信息的真實(shí)有效，這也使得審計(jì)的監(jiān)督作用大大減弱。所以，應(yīng)建立獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的審計(jì)體系，加強(qiáng)外部審計(jì)監(jiān)督力度，及時(shí)準(zhǔn)確地披露審計(jì)信息。

2．完善公共財(cái)政信息公開問責(zé)制度

政府公共財(cái)政信息公開問責(zé)制度本質(zhì)上是一種行政問責(zé)制。行政問責(zé)制是一種對行政行為全程監(jiān)管的問責(zé)制度，也是一種全方位的責(zé)任追究機(jī)制。它將對公務(wù)人員行使公共權(quán)力的行為形成制度化的全程監(jiān)督和全面監(jiān)督，在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)問責(zé)對象存在問題即可對其進(jìn)行懲處。[12]完善行政問責(zé)制度，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)將社會(huì)民主監(jiān)督引入問責(zé)制，加強(qiáng)民主問責(zé)。以往的問責(zé)往往是上“問”下“責(zé)”，是政府“問”部門“責(zé)”。而通過嚴(yán)格完善周密的制度擴(kuò)大民主監(jiān)督的范圍，讓官員們學(xué)會(huì)“對下負(fù)責(zé)”。把政府及官員置于公眾監(jiān)督之下，問責(zé)才更具實(shí)質(zhì)性意義。

問責(zé)程序是問責(zé)制度能順利開展的保障。問責(zé)程序的內(nèi)容有:建立責(zé)任認(rèn)定程序，實(shí)現(xiàn)責(zé)任劃分的法制化和責(zé)任追究的程序化。立法機(jī)關(guān)可以進(jìn)行質(zhì)詢、罷免、獨(dú)立調(diào)查，舉行聽證會(huì)，開設(shè)代表與公眾之間的電話熱線等;上級政府可以運(yùn)用工作考核、行政監(jiān)察、責(zé)令辭職等方式;黨組織可以進(jìn)行組織監(jiān)督、通報(bào)批評、行政處分等;問責(zé)救濟(jì)程序，即問責(zé)對象通過何種程序?yàn)樽约旱男袨檗q解，以保障自己的權(quán)利等;問責(zé)主體的回避規(guī)定、質(zhì)詢答復(fù)時(shí)限規(guī)定、罷免通過人數(shù)規(guī)定等。

[1]北京大學(xué)法律系．西方法律思想史資料選編[M]．北京:北京大學(xué)出版社，1983．

[2]亞里士多德．政治學(xué)[M]．吳壽彭，譯．北京:商務(wù)印書館，l995．

[3]劉杰．知情權(quán)與信息公開法[M]．北京:清華大學(xué)出版社，2005．

[4]馬克思恩格斯選集(第3卷)[M]．北京:人民出版社，1995．

[5](英)威廉·韋德．行政法[M]．徐炳，等譯．北京:中國大百科全書出版社，1997．

[6](美)伯納·德施瓦茨．行政法[M]．徐炳，譯．北京:群眾出版社，1976．

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[8]李建發(fā)．改進(jìn)我國政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告[J]．會(huì)計(jì)研究，2001，(6)．

[9]蔣悟真．推進(jìn)預(yù)算民主的三條進(jìn)路[J]．法學(xué)，2011，(11)．

[10]蘭曉強(qiáng)，謝勝男．預(yù)算信息公開是提高財(cái)政透明度的重要途徑[J]．當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2010，(1)．

[11]翁岳生．行政法[M]．北京:中國法制出版社，2002．

[12]李吉明．專家怎么看“信息公開與制度問責(zé)”[OL]．http://www．chinavalue．net/Artical/Archive/200 9/9/10/187909－3．html， 2012－11－10．