決策同心圓：關(guān)于規(guī)范大學(xué)“黨政關(guān)系”的一個(gè)建議

● 朱光磊 于 洋

（作者系南開(kāi)大學(xué)副校長(zhǎng)、教授；南開(kāi)大學(xué)講師）

一、問(wèn)題的提出

20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)高等教育發(fā)展取得了歷史性突破，辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大，在“211工程”和“985工程”的推動(dòng)下，整體建設(shè)水平邁上了新臺(tái)階，但大學(xué)①內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革進(jìn)展緩慢。一個(gè)基本事實(shí)是，迄今為止有關(guān)大學(xué)的種種改革，大多只涉及到了一些外圍問(wèn)題，如師資制度、科研管理制度、費(fèi)用分擔(dān)、學(xué)生就業(yè)、后勤社會(huì)化等。最核心的兩個(gè)關(guān)系，大學(xué)與政府之間的關(guān)系，大學(xué)中的政治、行政和學(xué)術(shù)諸重要系統(tǒng)之間的關(guān)系，顯然沒(méi)有理順，遠(yuǎn)未達(dá)到通過(guò)系統(tǒng)改革逐步建立合理的大學(xué)制度的程度。這在一個(gè)擁有幾千所大學(xué)、正在謀求建設(shè)一大批高水平大學(xué)的國(guó)家，是不可想象的，而且很可能成為中國(guó)大學(xué)進(jìn)一步提升水平的瓶頸。目前，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度已成為新時(shí)期高等教育進(jìn)一步改革發(fā)展的必然要求。

那么，在中國(guó)，建立現(xiàn)代大學(xué)制度的核心問(wèn)題是什么呢？袁貴仁指出，“現(xiàn)代大學(xué)制度的核心是在政府的宏觀調(diào)控下，大學(xué)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理。建立現(xiàn)代大學(xué)制度就是要全面理解和把握大學(xué)作為法人實(shí)體和辦學(xué)主體所應(yīng)具有的權(quán)力和責(zé)任。”②這是正確的分析，但也是比較原則的分析。其實(shí)，從大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的角度看，在中國(guó)建立現(xiàn)代大學(xué)制度的微觀基礎(chǔ)，是規(guī)范大學(xué)內(nèi)各權(quán)力系統(tǒng)之間的關(guān)系，而其事實(shí)上的核心環(huán)節(jié)，是如何實(shí)現(xiàn)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的框架內(nèi)來(lái)完善大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。現(xiàn)實(shí)中許多主要問(wèn)題的真正解決，協(xié)調(diào)有序的大學(xué)治理機(jī)制的真正建立，離開(kāi)對(duì)大學(xué)“黨政關(guān)系”的探討，是不現(xiàn)實(shí)的。這也正是中國(guó)大學(xué)中的“黨政關(guān)系”問(wèn)題歷來(lái)格外引人關(guān)注的關(guān)鍵原因。

目前，關(guān)于加強(qiáng)大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)的研究成果不少，但多是集中于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，或者是基于“黨政分工”這一傳統(tǒng)視角展開(kāi)的。有些分析，大多是從“黨政分工”或“黨政分開(kāi)”的角度展開(kāi)的，甚至把學(xué)校黨委和校長(zhǎng)的關(guān)系解釋為“虛”和“實(shí)”的關(guān)系。雖然，這些分析提出了現(xiàn)存的某些問(wèn)題，但并未厘清問(wèn)題的本質(zhì)。在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的框架下對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行研究，將為中國(guó)建立現(xiàn)代大學(xué)制度探索提供新的視角。

二、黨政關(guān)系：中國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的核心關(guān)系

正確處理黨政關(guān)系是中國(guó)政治生活中最為重要的主題之一。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的各種政治關(guān)系和較為重要的政治現(xiàn)象，都在一定程度上包含著“黨政關(guān)系”的因素。在中國(guó)，任何改革和發(fā)展，試圖回避或繞開(kāi)黨政關(guān)系都是不可能的。③鄧小平早就明確指出，“改革的內(nèi)容，首先要黨政分開(kāi)，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。這是關(guān)鍵，要放在第一位”。④黨政關(guān)系在中國(guó)大學(xué)各種關(guān)系當(dāng)中的核心地位，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.事業(yè)單位是中國(guó)大學(xué)的根本性質(zhì)

事業(yè)單位是現(xiàn)代中國(guó)特有的社會(huì)組織方式，它的形成與中國(guó)政治體制發(fā)展密切相連，是長(zhǎng)期實(shí)行以政府行政主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制下的組織產(chǎn)物，實(shí)際上是政府機(jī)關(guān)在其專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的延伸。中國(guó)大學(xué)作為事業(yè)單位的重要組成部分，根據(jù)政府指令性計(jì)劃，由政府開(kāi)辦、政府部門(mén)管理、財(cái)政統(tǒng)一供給。雖然，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)已經(jīng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，大學(xué)與政府脫軌、實(shí)行辦學(xué)體制改革的呼聲日漸高漲，但到目前為止，大學(xué)作為事業(yè)單位的根本性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生變化。在機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理模式上，中國(guó)的大學(xué)與政權(quán)組織“職責(zé)同構(gòu)”，有與政權(quán)組織相對(duì)應(yīng)的所謂行政級(jí)別，建立有系統(tǒng)的中共黨組織、共青團(tuán)組織，有些還設(shè)有民主黨派的基層組織。當(dāng)然，也需要指出，中國(guó)的大學(xué)圍繞黨政機(jī)關(guān)運(yùn)作，提供公共服務(wù)，但也不宜把這方面的屬性不恰當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大，因?yàn)榇髮W(xué)確實(shí)不掌握公權(quán)力，在運(yùn)作上的區(qū)別也在擴(kuò)大。

2.黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是中國(guó)大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度

《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《高教法》）規(guī)定，“國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎庸ぷ鹘M織條例》規(guī)定，“高等學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。校黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長(zhǎng)按照《中華人民共和國(guó)教育法》的規(guī)定積極主動(dòng)、獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展工作?！秉h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索并由法律法規(guī)確認(rèn)的制度性構(gòu)架，其實(shí)質(zhì)是確立黨委在高校的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)充分發(fā)揮校長(zhǎng)在學(xué)校的重要作用，是一種“黨政結(jié)合”的領(lǐng)導(dǎo)方式。

3.黨委領(lǐng)導(dǎo)作為大學(xué)政治權(quán)力的集中體現(xiàn)，具有全局性特征

就大學(xué)管理體制而言，“黨政關(guān)系”中的“黨”是一個(gè)專(zhuān)有的概念，即中共黨委?！罢眲t有著多種含義，宏觀意義上，涵蓋了校長(zhǎng)及其領(lǐng)導(dǎo)的行政系統(tǒng)、學(xué)術(shù)組織、群眾組織等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的各個(gè)主體和教學(xué)、科研、學(xué)生等學(xué)校工作的主要方面；微觀意義上，僅指校長(zhǎng)及其領(lǐng)導(dǎo)下的行政系統(tǒng)。這就決定了大學(xué)的“黨政關(guān)系”不是一種單一的關(guān)系，而是一系列或者說(shuō)是一組關(guān)系。也正是在這個(gè)意義上，形成了黨委對(duì)大學(xué)的全局性領(lǐng)導(dǎo)格局，構(gòu)成了黨政關(guān)系在大學(xué)內(nèi)部各種關(guān)系中的核心地位。

4.黨委在大學(xué)內(nèi)部治理過(guò)程中的關(guān)鍵作用：意見(jiàn)綜合與宏觀決策

就大學(xué)內(nèi)部治理過(guò)程而言，黨委的作用主要是意見(jiàn)綜合與宏觀決策，可以把與大學(xué)內(nèi)部治理相關(guān)的事件、關(guān)系、變化、規(guī)范、程序等一系列內(nèi)容，通過(guò)意見(jiàn)表達(dá)、意見(jiàn)綜合、決策、決策的施行、信息傳輸、監(jiān)督等串聯(lián)起來(lái)，然后在此基礎(chǔ)上，從動(dòng)態(tài)角度來(lái)分析大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行過(guò)程。

在大學(xué)內(nèi)部治理過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)上，黨委所發(fā)揮的作用是不同的。黨委的重要工作任務(wù)就是支持和鼓勵(lì)大學(xué)中的各個(gè)利益主體充分表達(dá)意見(jiàn)，總結(jié)和概括師生員工的意見(jiàn)和要求。需要特別指出的是，意見(jiàn)綜合是大學(xué)內(nèi)部治理過(guò)程中較為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，也是長(zhǎng)期以來(lái)在具體實(shí)踐中較為薄弱的環(huán)節(jié)。在工作相對(duì)規(guī)范的情況下，黨委的工作部門(mén)和黨委所影響的群眾組織會(huì)按照既定的方式，對(duì)各個(gè)利益主體所表達(dá)的意見(jiàn)進(jìn)行科學(xué)地匯集，并將有代表性的意見(jiàn)、訴求轉(zhuǎn)化為一致或較為一致的決策選擇，為黨委常委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)的決策做準(zhǔn)備。也就是說(shuō)，黨委在意見(jiàn)綜合中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，在決策中發(fā)揮核心作用，決策的實(shí)施主要應(yīng)是校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的行政系統(tǒng)的任務(wù)。在實(shí)行董事會(huì)負(fù)責(zé)制的民辦大學(xué)等，黨委主要是在治理過(guò)程中發(fā)揮保障和監(jiān)督作用。需要承認(rèn)，一部分學(xué)校在這個(gè)過(guò)程中，沒(méi)有能夠做到在上述工作環(huán)節(jié)中的合理遞進(jìn)，不夠規(guī)范。

由上述四方面可以看出，大學(xué)中的黨政關(guān)系問(wèn)題，是研究大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題過(guò)程中無(wú)法回避的一個(gè)核心問(wèn)題。普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是中國(guó)大學(xué)在幾十年探索的情況下所選擇的一種相對(duì)合理的治理結(jié)構(gòu)。學(xué)校黨委既是黨的組織，實(shí)際上也相當(dāng)于學(xué)校的權(quán)力機(jī)構(gòu)，比如現(xiàn)在的黨委常委會(huì)，在一定程度上，發(fā)揮著學(xué)校理事會(huì)的作用。黨委負(fù)責(zé)“三重一大”，即起著相當(dāng)于西方國(guó)家公立大學(xué)理事會(huì)的作用；校長(zhǎng)系統(tǒng)則負(fù)責(zé)施政、執(zhí)行以及擔(dān)負(fù)著學(xué)校具體工作含義上的一些決策工作。

因此，試圖否定黨委的作用，在政治上是錯(cuò)誤的，在現(xiàn)實(shí)上是有害的。當(dāng)然，在事業(yè)單位改革和建立現(xiàn)代大學(xué)制度的大背景下，需要在理事會(huì)與黨委會(huì)（常委會(huì)）之間建立起某種適當(dāng)?shù)闹贫刃月?lián)系，才能使真正符合國(guó)情的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有效構(gòu)建起來(lái)，進(jìn)而為高等教育改革找到“突破口”。

三、中國(guó)大學(xué)黨政關(guān)系中存在的主要問(wèn)題

目前中國(guó)大學(xué)的黨政關(guān)系，很大程度上仍未能擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，距離符合現(xiàn)代大學(xué)制度要求的、規(guī)范的黨政關(guān)系還有差距。存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.事業(yè)單位屬性定位不清

一方面，大學(xué)目前的管理體制和運(yùn)行機(jī)制仍然基本參照政府體系；另一方面，如果細(xì)分，大學(xué)在事業(yè)單位中屬于公益二類(lèi)，這就意味著大學(xué)應(yīng)在政府的宏觀管理下，具有一定程度的自主權(quán)。這兩方面之間必然產(chǎn)生矛盾。大學(xué)作為公益二類(lèi)事業(yè)單位，注定不能照搬政府的管理模式。目前，這個(gè)問(wèn)題還沒(méi)有引起足夠重視。

2.黨委與校長(zhǎng)的法律關(guān)系需要進(jìn)一步明確

一方面，根據(jù)《高教法》規(guī)定，現(xiàn)行大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨委班子作為大學(xué)的政治領(lǐng)導(dǎo)核心，掌握著法律賦予的學(xué)校最高政治權(quán)力，顯然是以“集體形式”出現(xiàn)的學(xué)校的“第一把手”；另一方面，《高教法》又規(guī)定，校長(zhǎng)作為“高等學(xué)校的法定代表人”，即高等學(xué)校事業(yè)單位的法人代表，是“全面負(fù)責(zé)”學(xué)校工作的第一責(zé)任人，掌握著法律賦予的學(xué)校法人權(quán)力，也是“第一把手”?？梢钥闯觯陨弦?guī)定只是給出了原則性的、方向性的要求，缺少?lài)?yán)格的權(quán)力界定及其運(yùn)作的程序性規(guī)定。由于法律規(guī)范的缺位，使得黨委的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和校長(zhǎng)的“全面負(fù)責(zé)”經(jīng)常會(huì)在實(shí)際工作中處于一種“平行”狀態(tài)；另一些時(shí)候則表現(xiàn)為根據(jù)黨委或校長(zhǎng)在具體環(huán)境或者具體工作中的特殊情況而產(chǎn)生的其他非正常模式，如當(dāng)黨委處于“強(qiáng)勢(shì)”而校長(zhǎng)相對(duì)“弱勢(shì)”時(shí)的“以黨代政”，或者當(dāng)校長(zhǎng)處于“強(qiáng)勢(shì)”而黨委處于“弱勢(shì)”的“以政代黨”等。

3.黨委與校長(zhǎng)授權(quán)關(guān)系不清

政府權(quán)力直接介入的最主要方式之一就是通過(guò)“任命大學(xué)主要領(lǐng)導(dǎo)人（黨委書(shū)記與校長(zhǎng)）實(shí)現(xiàn)對(duì)大學(xué)的政治與行政領(lǐng)導(dǎo)”。⑤但是在具體制度設(shè)計(jì)中，由于操作程序非科學(xué)化，黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和校長(zhǎng)的執(zhí)行權(quán)并不能保障到位。尤其是在確定校長(zhǎng)人選任免的這一事關(guān)大學(xué)核心權(quán)力的程序規(guī)定中，缺少了體現(xiàn)高校黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接導(dǎo)致大學(xué)內(nèi)部黨政權(quán)力的授權(quán)關(guān)系不清，黨委授權(quán)成為空談，領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)無(wú)法得到制度保障。特別是“空降校長(zhǎng)”，工作很不容易，只有自身確實(shí)極其優(yōu)秀和付出格外的努力才能較好地進(jìn)入工作狀態(tài)。

4.黨政職能劃分不明

黨委班子和校長(zhǎng)都是學(xué)校的主要負(fù)責(zé)人，對(duì)學(xué)校改革、發(fā)展和穩(wěn)定共同負(fù)有重要責(zé)任，這一責(zé)任直接體現(xiàn)在對(duì)于重大問(wèn)題的決策上。實(shí)踐探索證明，“黨政分工”并不是一種科學(xué)的工作思路，但時(shí)至今日大學(xué)仍然無(wú)法擺脫黨委與校長(zhǎng)通過(guò)“分工”推動(dòng)工作的模式，從而造成了不同程度的“交叉區(qū)域”或“真空區(qū)域”。兩個(gè)“區(qū)域”的存在，必然會(huì)造成黨委（書(shū)記）與校長(zhǎng)之間的混亂不清，造成“黨”和“政”之間在職責(zé)和載體上的混亂不清，使黨委與行政系統(tǒng)總是處于角色上“無(wú)限接近”⑥和人際關(guān)系上“非常敏感”的境地。

5.內(nèi)部治理過(guò)程中的意見(jiàn)綜合環(huán)節(jié)缺位

意見(jiàn)表達(dá)和意見(jiàn)綜合是大學(xué)內(nèi)部治理過(guò)程的開(kāi)端。意見(jiàn)表達(dá)是大學(xué)各個(gè)利益主體自身天然具有的基本需求與能力，大學(xué)作為知識(shí)分子和青年學(xué)生的“領(lǐng)地”，從來(lái)都不缺乏意見(jiàn)表達(dá)的意愿和渠道，工作已經(jīng)基本進(jìn)入正規(guī)，運(yùn)作已經(jīng)較為充分。但是，意見(jiàn)綜合過(guò)程，中國(guó)大學(xué)多年來(lái)始終沒(méi)有找到通暢、合理的路徑。例如，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的矛盾，作為大學(xué)內(nèi)最為關(guān)鍵的一對(duì)矛盾關(guān)系，其焦點(diǎn)一方面表現(xiàn)為行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的侵蝕，另一方面則體現(xiàn)為學(xué)術(shù)權(quán)力在意見(jiàn)綜合過(guò)程中的松散特征和經(jīng)常性的“專(zhuān)業(yè)分歧”。在涉及學(xué)校重大學(xué)術(shù)問(wèn)題的決策產(chǎn)生過(guò)程中，往往只能看到黨委或校長(zhǎng)最終做出了何種決策，而學(xué)術(shù)委員會(huì)在這一過(guò)程中何時(shí)發(fā)揮作用、作用程度如何，人們往往不得而知。造成這種情況的直接原因在于意見(jiàn)綜合環(huán)節(jié)的缺位。黨委作為決策的主體，多少存在“越位”的問(wèn)題，但黨委作為意見(jiàn)綜合的主體，應(yīng)當(dāng)說(shuō)沒(méi)能起到應(yīng)有的作用。由于這一環(huán)節(jié)的缺失，決策前的綜合醞釀過(guò)程往往成為空中樓閣，各方利益主體的諸多訴求在多大程度上能夠成為校方?jīng)Q策的備選基礎(chǔ)，帶有很大的不確定性。這樣，決策過(guò)程往往被人們看作是黨委的“權(quán)力禁區(qū)”，即使進(jìn)入改革時(shí)代以后，事實(shí)已經(jīng)遠(yuǎn)非如此，但是很容易給外界造成這樣的印象。這也必然會(huì)在校內(nèi)給學(xué)校的決策工作帶來(lái)了直接的壓力，也可能給其后的決策執(zhí)行造成不利的影響。

四、實(shí)現(xiàn)大學(xué)“黨政關(guān)系規(guī)范化”應(yīng)遵循的基本原則

在探索如何規(guī)范大學(xué)黨政關(guān)系問(wèn)題上，應(yīng)從中國(guó)和中國(guó)高等教育的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，在現(xiàn)行制度和法律框架體系內(nèi)，在廣泛借鑒高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，走出一條符合國(guó)情的改革之路。在規(guī)范大學(xué)黨政關(guān)系的過(guò)程中，要注意遵循以下兩條原則：

1.有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)

加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是規(guī)范黨政關(guān)系的前提。新中國(guó)六十多年來(lái)的黨政關(guān)系實(shí)踐已經(jīng)證明，以黨代政、以黨代法，必然會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而按照正確的原則實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化，不僅不會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，反而會(huì)起到加強(qiáng)和改進(jìn)的積極作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、黨對(duì)干部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，并不是一回事。⑦不規(guī)范的黨政關(guān)系，包括賦予黨委及黨的干部超越制度設(shè)計(jì)范圍的權(quán)限，表面上看似乎強(qiáng)化了黨組織的權(quán)力，實(shí)際起到的效果恰恰相反，造成了“黨”和“政”在職能和載體上混亂不清，使大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中各方利益主體之間的關(guān)系在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中發(fā)生紊亂，并有可能將黨的組織置于矛盾焦點(diǎn)的位置。因此，大學(xué)黨政關(guān)系的規(guī)范化，必須以有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)作為根本出發(fā)點(diǎn)。

2.注意遵循大學(xué)組織結(jié)構(gòu)和組織管理的內(nèi)在規(guī)律

任何類(lèi)型的組織都具有符合其自身特點(diǎn)的組織結(jié)構(gòu)和組織管理的內(nèi)在規(guī)律。大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)和組織管理需要遵循高等教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。高等教育具有人本性和學(xué)術(shù)性?xún)煞N屬性，正如伯頓·克拉克所說(shuō)：“當(dāng)我們把目光投向高等教育的生產(chǎn)車(chē)間時(shí)，我們所看到的是一群群研究一門(mén)門(mén)知識(shí)的專(zhuān)業(yè)學(xué)者，這種一門(mén)門(mén)的知識(shí)稱(chēng)作‘學(xué)科’，而組織正是圍繞著這些學(xué)科確立起來(lái)的。”⑧改革開(kāi)放以來(lái)，在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)層面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的痕跡依然明顯，大學(xué)組織結(jié)構(gòu)和管理方面仍然是政權(quán)機(jī)關(guān)的延伸。大學(xué)黨政關(guān)系的規(guī)范化，需要充分注意和尊重高等教育特有的學(xué)術(shù)屬性和知識(shí)生產(chǎn)、科技創(chuàng)新的特點(diǎn)，注意它與國(guó)外在學(xué)術(shù)上的普遍聯(lián)系，管理上的彈性應(yīng)比較大一些，沿用舊習(xí)、完全照搬政府規(guī)范黨政關(guān)系的路子效果不可能好。

五、對(duì)策建議：建立“決策同心圓”體系

從上述的分析可以看出，中國(guó)大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)和基本運(yùn)作過(guò)程，一方面與西方國(guó)家大學(xué)的理事會(huì)制或校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制差別較大，一方面也要看到，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十多年的建設(shè)，中國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的基本要素已經(jīng)基本具備了，只是有些要素比較“虛”，彼此的制度性連接不順。應(yīng)該看到，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是基本適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)實(shí)情況的制度安排，但需要解決若干結(jié)構(gòu)性和操作性的問(wèn)題，其重點(diǎn)應(yīng)是以規(guī)范黨委常委會(huì)（全委會(huì)）在大學(xué)內(nèi)部治理過(guò)程中所發(fā)揮的具體作用，通過(guò)有針對(duì)性的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)與改革后的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的平順對(duì)接。

（一）建立以“黨委決策同心圓”為核心的大學(xué)理事會(huì)

1.建立“意見(jiàn)綜合—決策”綜合型的大學(xué)理事會(huì)。大學(xué)黨委要立足于意見(jiàn)綜合環(huán)節(jié)發(fā)揮主體作用和在決策過(guò)程中發(fā)揮核心作用。如果說(shuō)意見(jiàn)表達(dá)可以在各個(gè)利益主體內(nèi)部完成，那么意見(jiàn)綜合則必需有一個(gè)可供各個(gè)利益主體進(jìn)行溝通的渠道和進(jìn)行博弈的平臺(tái)。因此，建立具有“意見(jiàn)綜合—決策”綜合型的大學(xué)理事會(huì)是一個(gè)符合意見(jiàn)綜合客觀需要的理想選擇。理事會(huì)的構(gòu)成應(yīng)是多元化的，包含大學(xué)內(nèi)部各方利益主體的代表以及社會(huì)利益相關(guān)者的代表。多元化主體本身就意味著大學(xué)內(nèi)各個(gè)利益主體在經(jīng)過(guò)意見(jiàn)表達(dá)后，可以通過(guò)其在理事會(huì)內(nèi)的代表參與到意見(jiàn)綜合的過(guò)程中，力求將本利益主體的意見(jiàn)表達(dá)上升為理事會(huì)層面的決策選擇。因此，這一過(guò)程可以說(shuō)既是意見(jiàn)綜合的初次過(guò)程，在某種意義上也是意見(jiàn)表達(dá)的二次過(guò)程。同時(shí)，意見(jiàn)綜合不是決策。一個(gè)利益主體所表達(dá)的意愿倘若進(jìn)入綜合階段，那么這種意見(jiàn)表達(dá)活動(dòng)就基本已“接近”決策，但需要注意的是，這僅僅是為決策提供了若干選擇之一，而不是直接作為決策的產(chǎn)生。但從另一個(gè)角度來(lái)講，決策選擇的產(chǎn)生，就意味著決策程序的“激活”。

2.理事會(huì)核心：黨委決策同心圓。如果說(shuō)理事會(huì)的建立是實(shí)現(xiàn)大學(xué)黨政關(guān)系規(guī)范化的一個(gè)策略選擇，那么這個(gè)選擇必須遵循有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)這一基本原則。因此，這一策略選擇的核心內(nèi)容必然是如何確保其充分體現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，并能夠切實(shí)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。本著這一原則，“黨委決策同心圓”制度總體上應(yīng)包含如下內(nèi)容：

第一，黨委常委會(huì)（全委會(huì)）組成人員整體進(jìn)入理事會(huì)，并在理事會(huì)中過(guò)半數(shù)，以體現(xiàn)黨委對(duì)于理事會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)和決策核心作用。第二，黨委書(shū)記應(yīng)兼任理事長(zhǎng)，全面負(fù)責(zé)理事會(huì)各項(xiàng)工作；校長(zhǎng)應(yīng)擔(dān)任理事會(huì)副理事長(zhǎng)。第三，在確定理事會(huì)總席位和黨委委員所占席位數(shù)量和比例基礎(chǔ)上，其余席位應(yīng)由校學(xué)術(shù)委員會(huì)、教代會(huì)、學(xué)生會(huì)、研究生會(huì)的代表和一定數(shù)量的社會(huì)人士代表?yè)?dān)任，上級(jí)教育主管部門(mén)和地方政府可視情況委派理事和獨(dú)立理事。第四，校學(xué)術(shù)委員會(huì)的代表席位，應(yīng)較黨委常委會(huì)席位之外的其他成員席位有數(shù)量上的優(yōu)勢(shì)并享有特殊提案權(quán)。第五，理事會(huì)職權(quán)應(yīng)包含兩大類(lèi)：在意見(jiàn)綜合基礎(chǔ)上提出決策備選方案、決策制定。第六，理事會(huì)應(yīng)接受上級(jí)教育主管部門(mén)或地方政府的行政領(lǐng)導(dǎo)。第七，校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的行政系統(tǒng)是理事會(huì)所做決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。第八，在理事會(huì)運(yùn)行，特別是在表決過(guò)程中，黨委常委應(yīng)無(wú)條件履行黨委常委會(huì)（全委會(huì)）的決議。

3.需要進(jìn)一步明確的幾個(gè)問(wèn)題。第一，黨委作為理事會(huì)的“內(nèi)核”，主要任務(wù)是把握學(xué)校的政治方向，在重大問(wèn)題的決策中，黨員干部在理事會(huì)中應(yīng)是“一個(gè)聲音”；同時(shí)，在理事會(huì)中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，通過(guò)黨的自身建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)能力提升，黨要培養(yǎng)自己的力量進(jìn)入學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)生會(huì)、教代會(huì)，進(jìn)而努力使自己的優(yōu)秀成員作為各個(gè)利益主體的代表進(jìn)入理事會(huì)，成為既表達(dá)正確意見(jiàn)訴求又確保正確政治方向的合格的理事會(huì)成員。

第二，通過(guò)以黨委為核心的理事會(huì)設(shè)置，能夠有效地突顯出理事會(huì)與校長(zhǎng)的關(guān)系。學(xué)校黨委和校長(zhǎng)，他們所管理、服務(wù)、保障的對(duì)象或事項(xiàng)基本相同，不是所謂“分工”關(guān)系，而是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的不同層次關(guān)系。一方面，黨委書(shū)記擔(dān)任理事長(zhǎng)的設(shè)計(jì)，能夠更加清楚地勾勒出黨委書(shū)記作為黨委主要負(fù)責(zé)人在意見(jiàn)綜合和決策過(guò)程中所應(yīng)發(fā)揮的總體協(xié)調(diào)作用，黨委書(shū)記應(yīng)學(xué)會(huì)如何擔(dān)任“董事長(zhǎng)”角色；另一方面，凡是理事會(huì)做出的決策，校長(zhǎng)及其行政系統(tǒng)均可以“事無(wú)巨細(xì)”地進(jìn)行“二次決策”，但其中的區(qū)別在于，理事會(huì)的決策是“應(yīng)該做什么”，而校長(zhǎng)的決策則是“怎樣去做”。

第三，在多元化的理事會(huì)成員構(gòu)成當(dāng)中，應(yīng)適當(dāng)增加學(xué)術(shù)委員會(huì)的話語(yǔ)權(quán)比重，充分發(fā)揮其在學(xué)術(shù)問(wèn)題方面的重要決策咨詢(xún)和輔助作用，體現(xiàn)“教授治學(xué)”的理念，尊重高等教育客觀規(guī)律；同時(shí)，為了有利于發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)的作用，建議由校長(zhǎng)兼任學(xué)術(shù)委員會(huì)主任。

（二）調(diào)整和改進(jìn)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的其他內(nèi)容

1.校長(zhǎng)產(chǎn)生制度改革。校長(zhǎng)由上級(jí)黨委考察和政府任命的制度，很大程度上已經(jīng)不符合法人治理結(jié)構(gòu)的要求。為厘清授權(quán)關(guān)系，校長(zhǎng)應(yīng)由理事會(huì)產(chǎn)生，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)；在過(guò)渡期，可以由理事會(huì)推薦，上級(jí)黨委考察和政府任命；待條件成熟時(shí)，可以在理事會(huì)的框架下，校長(zhǎng)經(jīng)由教授中普選產(chǎn)生。校長(zhǎng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和黨組織的考察結(jié)果，向理事會(huì)和上級(jí)黨委提名副校長(zhǎng)人選。

2.在確保黨的建設(shè)工作獨(dú)立開(kāi)展的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)黨政職能部門(mén)中職能重疊、交叉的部門(mén)進(jìn)行合署辦公改革探索。如黨委學(xué)工部和學(xué)校學(xué)生工作辦公室“兩個(gè)班子一塊牌子”，紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察室實(shí)行合署辦公，都已取得了良好效果。組織部與人事部門(mén)也可以在充分整合的基礎(chǔ)上合署辦公，并將管理權(quán)交由校長(zhǎng)在黨委（理事會(huì)）的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

3.采取多種途徑，進(jìn)一步探索監(jiān)督機(jī)制的完善?？梢圆扇〗逃鞴懿块T(mén)或政府派出獨(dú)立監(jiān)事制度，同時(shí)輔以政府委派總會(huì)計(jì)師制度等，并邀請(qǐng)社會(huì)人士出任理事。

附：新型中國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)圖