新西蘭反腐敗的“制度籠子”

□許春華

在透明國際“全球清廉指數(shù)報告”上，新西蘭連續(xù)7年位居榜首

透明國際去年底公布了2012年全球清廉指數(shù)報告。新西蘭、丹麥、芬蘭排名并列第一。由此，新西蘭連續(xù)7年位居榜首。

透明行政，嚴(yán)管預(yù)算

新西蘭議會行政監(jiān)察專員公署首席專員約翰·貝爾格雷佛在談到產(chǎn)生腐敗的根源時，概括了一個公式：C=M+(D－A)，即Corruption （腐?。?Monopoly （壟斷）+［Discretion （暗箱操作）-Accountability(公眾參與)］。

這個國家也正是從“限制權(quán)力并確保權(quán)力的公開透明運行，同時，激發(fā)公眾的參與熱情，實施廣泛而嚴(yán)密的監(jiān)督”出發(fā)，來遏制腐敗的。在體制機制上，主要著力于“制度籠子”的構(gòu)建，達到“關(guān)進”權(quán)力的效果。

新西蘭從1980年代中后期開始的政府管理體制改革，把過去側(cè)重于循規(guī)蹈矩、上下分明的“公共行政”模式，轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重于工作成效和自主管理的“公共管理”模式。政府部門設(shè)立首席執(zhí)行官，執(zhí)掌具體事務(wù)，并向部長負(fù)責(zé)。政府管理體制的革新，精簡了機構(gòu)，強化了績效責(zé)任，且將政府相當(dāng)一部分的職能轉(zhuǎn)移或下放給半官方或民間的機構(gòu)。最終，形成了“小政府，大社會”的架構(gòu)，中央和地方政府都是“小而精”的建制，只負(fù)責(zé)提供交通、住房、供水、供電等公共服務(wù)，且只扮演政策統(tǒng)籌和調(diào)控角色，不再涉足具體運作。管理體制的革新，使政府的管理范圍和權(quán)限都十分有限，從而避免了政府擁有壟斷性的權(quán)力。

即便對這有限的權(quán)力，新西蘭也通過健全的法律把它關(guān)進了“制度籠子”。1982年《政府信息法》規(guī)定，除涉及國家機密，政府所有事情都必須公開。尤其是，決策徹底公開透明。政府在制定、修訂法律，出臺某項政策或決定某項工程前，必須將有關(guān)草案、背景和相關(guān)情況向社會公布。

不僅政府的運作高度透明，嚴(yán)密監(jiān)督政府的議會，也公開透明，它的所有正式會議都對公眾開放，議員發(fā)言通過廣播、電視等同步向全國播出。

預(yù)算制度也是關(guān)鍵的“制度籠子”之一。根據(jù)1989年《公共財政法》，議會的每筆撥款必須有明確的目的，并按部門向公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)所需的費用計算，且以應(yīng)收應(yīng)付制為基礎(chǔ)加以核算。同時，議會撥款沒有預(yù)算外支出。更新資產(chǎn)，必須首先從本部門的資金中支出，不夠，才能申請議會增加撥款。議會如此嚴(yán)格地監(jiān)督政府預(yù)算的執(zhí)行，不僅使政府使用納稅人的錢完全透明，還能全面考核政府部門預(yù)算執(zhí)行的目標(biāo)及績效。

獨立監(jiān)督，立體監(jiān)督

新西蘭設(shè)有獨立的反腐敗機構(gòu)，主要有議會行政監(jiān)察專員公署、審計署和反重大欺詐局。1962年成立的議會行政監(jiān)察專員公署，它的任何“動作”政府都無權(quán)干預(yù)，更不隨政府的更迭而更迭。行政監(jiān)察專員每年都要多次到地方巡視，巡視前還通過媒體廣而告之，接受公眾投訴并進行調(diào)查。它也明確重點監(jiān)督對象，即警察署、移民局、事務(wù)辦這樣的重要部門、重要崗位。辦案的客觀、公正性和良好的工作效率，使行政監(jiān)察專員公署擁有相當(dāng)?shù)墓帕Α?/p>

新西蘭對媒體的輿論監(jiān)督“呵護有加”。該國媒體自成體系，往往扮演反對黨的角色，與政府“對著干”。常有專職記者整天盯著政府，發(fā)現(xiàn)問題，就窮追不舍。因此，政府官員對輿論都非常在意，每天早上必先瀏覽當(dāng)天報紙的頭版，因為頭版的內(nèi)容基本是揭露問題的批評性報道，如果官員上了頭版，那就“情況不妙”，一般情況下就得乖乖申請辭職。

新西蘭還對民眾的監(jiān)督制定了保護制度。民眾有權(quán)隨時舉報上至總理下至普通公務(wù)人員的違規(guī)違法行為，證據(jù)不足也可舉報，沒有誣陷罪之說。因此，民眾的舉報熱情十分高漲。

公務(wù)員腐敗成本高昂

新西蘭在公務(wù)員管理體制和隊伍建設(shè)上，同樣重視制度的作用，在隊伍建設(shè)上主要有《國家部門法》和《雇傭關(guān)系法》，在廉政建設(shè)上主要有《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》。

新西蘭設(shè)有獨立于政府的國家服務(wù)委員會，負(fù)責(zé)招聘公務(wù)人員，包括政府部門的首席執(zhí)行官。國家服務(wù)委員會向社會公開招聘時，用人單位不得參與招聘。同時，由部門首席執(zhí)行官負(fù)責(zé)管理本部門的所有人、財、物，代表政府與本部門的公務(wù)員簽訂雇傭合同，確定完成本部門任務(wù)和工作所適宜的組織機構(gòu)和管理模式，由此，與部長形成權(quán)力制衡。

公務(wù)員在工作中若出現(xiàn)責(zé)任事故或考評不合格，一般都會辭職或遭解聘。

《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》強調(diào)“敬業(yè)、廉潔和政治中立”三大原則，把促進團結(jié)和與不正之風(fēng)作斗爭列為公務(wù)員的道德規(guī)范。同時，設(shè)有“避免利益沖突或影響廉政”的條款。

在新西蘭，只要涉嫌利益沖突，下臺是“沒商量”的事。國會議長僅僅因停車被罰然后用國會的一紙信箋陳述原委，就被看作利用公權(quán)影響私事，最終辭職。

同時，新西蘭雖然實行高薪，但對官員的待遇享受，作出了嚴(yán)格規(guī)定。政府總理和部長中只有少數(shù)可以住在政府官邸，其余部長或住在私宅或住在由政府租用的公寓?？偫硪蚬鲈L，多數(shù)情況下只能乘搭航空公司的飛機，隨行人員也被嚴(yán)格限制。政府各部基本沒有公務(wù)車輛，首席執(zhí)行官及其副手也沒有專車，最多有一個作為職位待遇的免費車位。官員外出辦事或出差都得乘坐公共汽車或私車，車費隨后報銷。年薪，從總理到各部部長也都公開透明，若要加薪，須在媒體公布，以接受公眾對其收入的監(jiān)督。

在新西蘭，對腐敗行為的處罰，常常是紀(jì)律、刑事和經(jīng)濟處罰三管齊下，使當(dāng)事官員有切膚之痛，且要痛入骨髓，悔恨終生。如果受到處罰，此人便失去養(yǎng)老金等政府福利，在社會上也被人瞧不起，更很少再有人雇用。腐敗成本高昂，官員一般不敢輕易以身試法。