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    宋代地方官員與救荒

    2013-08-22 04:59:06李華瑞
    地方文化研究 2013年2期
    關(guān)鍵詞:賑濟救災官員

    李華瑞

    (首都師范大學歷史學院,中國 北京, 100089)

    一、宋代州縣官的救荒職責

    宋代地方主要是州(府、軍、監(jiān))縣兩級。州長官稱知某州、軍州事,簡稱知州、太守、郡守、守臣等,州有設(shè)通判一員(帥府州二員),宋初通判有“監(jiān)郡”之意,元豐改制后,明令通判為副貳,凡本州兵民、錢谷、戶口、賦役、獄訟聽斷之事可否裁決,與知州通簽施行。南宋以后通判主要分掌常平、經(jīng)總制錢等財賦之屬。幕職官是州府屬官,協(xié)助州軍府長官,總理諸案文移,斟酌受理、轉(zhuǎn)發(fā)、奏稟等事宜,有各類判官、推官、掌書記等名稱??h長官稱縣令、知某縣事,“掌總治民政,勸課農(nóng)桑,平?jīng)Q獄訟,有徳澤禁令,則宣布于治境。凡戶口、賦役、錢谷、賑濟、給納之事皆掌之。以時造戶版及催理二稅,有水旱,則有災傷之訴,以分數(shù)蠲免,民以水旱流亡,則撫存安集之,無使失業(yè)”。①《宋史》卷167《職官志七·諸縣令丞簿尉》,第3977頁。簡稱令、知縣、縣尹等??h設(shè)置縣丞、縣主簿、縣尉??h丞佐理縣事,監(jiān)督群吏??h主簿掌本縣官物出納、注銷簿書,縣尉主掌維持一縣治安。②詳見龔延明:《宋代官制辭典》第10編《地方官類之二——府州縣官》,北京:中華書局,1997年版。

    地方州縣是最基層、最直接、最具體的賑災機構(gòu)。負責災傷的檢視、受災民戶的抄札、災荒的申報、賑災物資的發(fā)放等等。工作最瑣碎、最繁雜,然而也最重要。他們工作的效率以及扎實細致程度如何,直接關(guān)系到對災民救濟的速度快慢和公平與否。根據(jù)董煟的議論,州府太守救荒所當行的職責有十六項:1、稽考常平以賑糶;2、準備儲蓄以賑濟;3、視州縣三等之饑而為之計;③小字在注曰:“小饑則勸分發(fā)廩,中饑則賑濟、賑糴,大饑則告朝廷截上供、乞度牒、乞鬻爵、借內(nèi)庫錢為糴本。”4、視鄰郡三等之熟而為之備;④小字注曰:“才覺旱澇,先發(fā)常平錢遣牙吏于鄰郡豐熟處告糴,以備賑糶,米豆雜料皆可。”5、申明遏糴之禁;6、寬弛抑價之令;7、計州用之虛盈;⑤小字注曰:“存下一歲官吏支遣,余皆以救荒,不給則告糴他郡。”8、察縣吏之能否;⑥小字注曰:“縣令不職,劾罷,則有迎送之費,姑委佐官以輔之,不然對移他邑之賢者”。9、委諸縣各條賑濟之方;10、因民情各施賑救之術(shù);11、差官祈禱;12、存恤流民;13、早檢放以安人情;14、預措備以寬州用;15、因所積以濟民饑;16、散藥餌以救民疾。

    根據(jù)董煟的議論,縣令救荒所當行的職責有二十項:1、聞旱則誠心祈禱;2、已旱則一面申州;3、告旱不可邀阻;4、檢旱不可后時;5、申上司乞常平以賑糶;6、申上司覓義倉以賑濟;7、勸巨室之發(fā)廩;8、誘富民之興販;9、防滲漏之奸;10、戢虛文之弊;11、聽客人之糶糴;①這里“客人”指商販。12、任米價之低昂;即不人為抑價;13、請?zhí)岫剑?4、擇監(jiān)視;15、參考是非;16、激勸功勞;17、旌賞孝弟以勵俗;②小字注曰:“饑荒之年有骨肉不相保者,今婦有遜食于姑孫能養(yǎng)其祖父母者,密物色之?!?8、散施藥餌以救民;③小字注曰:“饑荒之際,必有疾病?!?9、寬征催;20、除盜賊。④董煟:《救荒活民書》卷3《救荒雜說》。

    總括上述各級地方官救荒職責可以歸納為,監(jiān)司的職責主要在于籌備一路救荒蓄積,調(diào)配和協(xié)調(diào)各州府軍監(jiān)救荒之需,防止地方狹隘的保護主義,監(jiān)督州縣官吏實施救荒策略,最大限度讓皇帝和中央政府了解災情以便獲得救助支持。州府級的職責相應是籌備一州救荒蓄積,調(diào)配和協(xié)調(diào)各縣救荒之需,了解和查訪各縣災情,實施具體的救災措施,安撫流民,救濟孤弱,防止疾病疫情發(fā)生或傳播。縣一級官府的職責主要是核查災情,及時向州府申報災情,核查災區(qū)蠲免租稅,請求州府及時開倉救荒,勸誘富豪糶米救助,創(chuàng)造條件吸引商販買賣糧草,督察縣吏鄉(xiāng)役糴糶,核查受災人戶的行為,救荒過程獎勵互助友愛、尊老攜幼的風尚,救助孤弱病殘饑民,防止和及時制止災民變亂。縣級官府是救荒的基層實際承擔者。

    二、救荒之政由中央向地方的轉(zhuǎn)移

    宋朝的救荒之政一般可分作兩個層面:一是臨災(中、大以上災害)救助,二是災傷發(fā)生之后的減災。宋前期這兩項救荒之政主要是由中央官府主持。隨著真宗以后政權(quán)漸趨穩(wěn)固,各類管理制度日趨健全,這兩項救荒之政也逐漸向以地方官府主持轉(zhuǎn)移。

    (一)遣使安撫之政的轉(zhuǎn)移

    遣使發(fā)廩是大中程度的自然災害發(fā)生后,由中央直接派出官員到受災地區(qū)進行安撫和督責救荒。北宋前期,常平倉、義倉制度還未建立完備,中央遣使發(fā)廩是中央官府救災的主要形式。“安撫使,諸路災傷或邊境用師,皆特遣使安撫,事已,則罷。”⑤《宋會要輯稿》,《職官四一》。安撫使在宋代有兩種含義,一是如本條材料所引是一種臨時差遣,大致維持在北宋時期;一是宋真宗景德以后,在諸路設(shè)置安撫使,均以路分內(nèi)首府、州至知府或知州充。掌撫一路綏良民,察治盜賊、奸宄,是為一路帥臣。南宋初總一路兵政,紹興年以后安撫使已有名無實。參見李昌憲:《宋代安撫使考》。宋真宗以后,雖然地方遭災中央所遣使臣不一定以安撫使為名,但仍具有安撫的性質(zhì)。這種臨時差遣的“安撫使”一直持續(xù)到北宋后期,南宋時期似很少見于記載。

    根據(jù)宋代文獻的記載,可看出中央遣使的救災活動大致有四種情況:

    1、安撫災民、體量賑恤、開倉賑濟,賑濟災民,安輯流民,“存問里閭,察訪官吏,譏詳犴獄,寬節(jié)財征,務適便宜,用圖安集”,“詢訪謠俗,安集里閭?!薄俺黾g斛斗賬貸外,勸誘富民以斛斗,減價出糶,仍速具數(shù)以聞。當依例酬獎,民有流庸失所者,多方詔誘”;“以官物搭蓋屋宇,廣令安泊,其被溺之人,并官給棺殮”。

    2、檢查災情、核實受災程度,包括檢查旱苗、民田;核查州縣申報災情是否屬實,“但慮州郡所奏不實耳,其遣官按視之”。

    3、協(xié)同地方官員處理具體的救災事宜,“應經(jīng)災傷人民,有折變撥移稅賦者,依近降勅除檢放外,據(jù)合納分數(shù)與免折變,止就本州島送納,如愿??闭埘罚纻}式例折納”,“使人民應有合寬恤改更事件,與轉(zhuǎn)運使副所在長吏會議施行”,“同監(jiān)司一面擘畫賑濟以聞”,“有未盡未便事,并得從宜。事體稍重,即奏稟,仍訪本路從來如何賑濟,今流移倍多,如緣官吏奉法不虔,即按劾以聞?!薄皯闲惺?,令條具以聞”,“同本路監(jiān)司、守令體量拯救”。

    4、捕蝗、祈雨、祭奠水神。隨著轉(zhuǎn)運使司在宋真宗以后作為地方長官職能的確立,中央官府遣使安撫災傷地區(qū)漸次以委托地方大員代為安撫和督責救荒,到宋神宗時期監(jiān)司成為中央督責州縣救荒的主要代行機構(gòu),是故中央政府遣使發(fā)廩的職責便漸次由中央直接派員改為委托監(jiān)司代行完成。到南宋時這一類“遣使發(fā)廩”便成為主要形式?!敖竦煴O(jiān)司、郡縣推救荒之實政,則民受其惠,不然民方饑餓,官方窘匱?!雹佟毒然幕蠲駮肪?《遣使》。委托地方官員(監(jiān)司長貳)代表中央巡歷災區(qū)的職責除了救濟存恤災民,“俾之拯救”、“體量放稅逃移民戶,設(shè)法招誘還業(yè)以聞”而外,大致主要表現(xiàn)在二個方面:

    1、對州縣救災瀆職或不盡職官員進行監(jiān)察:“其令災傷路轉(zhuǎn)運使、提點刑獄督州縣營濟之,察不稱職”,“監(jiān)督當職官”。

    2、對州縣有意瞞報災情或阻礙民戶訴災進行監(jiān)管,并據(jù)實情體量:“敢有隱救不奏,或不盡言,并以違御筆論”;“縣官又不許百姓披訴,多行決罰,人情惶擾,極為可憂。乃詔開封府界、淮南路提點、提舉司遍檢覆蝗旱災傷甚者,具合賑恤事以聞”;“州郡或有諱言境內(nèi)災傷,不即申陳,致失檢放條限;或有雖曾申聞措置賑濟事件,朝廷未與行下。切緣救荒之政,譬如拯溺救焚,勢不可緩,今欲從朝廷專委逐路提舉官”;“監(jiān)司州郡并不申奏,運司庇隱不放租稅,致不得依災傷賑濟,遂使斯民轉(zhuǎn)于溝壑,吏為奸同不奉法令,以致如此為之惻傷,可令新京西漕臣李佑放、謝辭屋夜乘騎前去體量”。

    (二)減災之政的轉(zhuǎn)移

    北宋前期由三司根據(jù)州府檢覆報告確定蠲免或倚閣租稅分數(shù)。但隨著轉(zhuǎn)運司總一路財賦的體制日益健全,“于一路之事無所不總”,“天下物宜,民間利病,惟轉(zhuǎn)運使得以周知”。②《宋朝事實》卷9,叢書集成初編本,第155頁。在宋真宗朝,災傷檢放夏秋苗稅的職責便逐漸由轉(zhuǎn)運使承擔,大中祥符九年(1016)冬十月壬申,“大名府民伐登聞鼓訴秋旱,且言本部吏不納其辭。詔遣官按視,蠲其賦?!笔辉挛焐?,“大名府、澶、相州民伐登聞鼓訴霜旱,宰臣請令轉(zhuǎn)運使體量”。宋真宗說:“比者轉(zhuǎn)運使固言無災傷,故州縣不為蠲減,雖慮支計不充,然朝廷矜恤之意不可稽也。即命常參官分往按視而蠲復焉。”③《續(xù)資治通鑒長編》卷88“大中祥符九年”條,第2021、2027頁。由這段宋真宗與宰臣的對話,可見至遲在大中祥符九年前,轉(zhuǎn)運使已集檢覆、呈報災情和蠲復于一身。所以除了從其它渠道反映地方災情與州縣——轉(zhuǎn)運使所報災情有較大出入外,朝廷一般不再直接遣使臣檢覆或檢放。

    宋神宗熙豐變法時期,增置提舉常平司負責借貸、賑濟等事宜,元豐時改革官制,戶部取代三司成為主財機構(gòu)。至南宋大致形成“以檢放展閣責之運司;糶給借貸責之常平;覺察妄濫責之提刑;體量措置責之安撫”④《宋史》卷178,第4343頁。參見《宋會要輯稿》,《食貨五九之四九》;《文獻通考》卷26《國用考四·賑恤》。的體制,由此可看出處理訴災和蠲免租稅的實際工作仍由轉(zhuǎn)運司直接負責。

    北宋前期,蠲免租稅由三司確定,因而對官員檢放不實的監(jiān)督和處罰,可能是比較認真執(zhí)行的,“仁宗每見天下有奏災傷州郡,必加存恤。嘉祐中,河北蝗澇,時霸州文水縣不依編敕告示災傷,百姓狀訴及本州不以時差官檢視,轉(zhuǎn)運以為言,上(仁宗)曰:‘朝廷之政寄于郡縣,郡縣之政寄于守令,守宰之官最為親民,民無災傷尚當存恤,況有災傷而不為管理,豈有心于恤民乎?主簿趙師錫罰銅九斤,司戶晁舜之、錄事參軍周約、判官馮泌,各罰銅八斤,通判王嘉錫罰銅七斤,知縣雷守臣沖替?!现^左右曰:‘所以必行罰者,欲使天下官吏知朝廷恤民之意?!倍瓱Υ嗽u論說:“祖宗之時,州縣災傷不時差官檢踏,雖主簿、司戶至微之官姓名亦徹于上,至勞圣斷責罰,可見下情無壅,圣主留意饑民如是也?!雹荻瓱#骸毒然幕蠲駮肪?,“仁宗毎見天下有奏災傷州郡必加存恤”條按語。又如王鞏所載的一條逸聞:“柳庭俊作官江西,被差檢放旱,以漕司喻意,不敢以實聞。一日,宿于高明使者觀,夢偉丈夫轉(zhuǎn)簿示之曰:‘柳庭俊放稅不實,使上澤不得流行,杖一百。’驚悟,戰(zhàn)汗浹體。”①王鞏:《隨手雜錄》,《全宋筆記》第二編6,鄭州:大象出版社,2006年版,第66頁。

    至北宋中后期,轉(zhuǎn)運使司負責放稅,很多檢放不實多出自轉(zhuǎn)運使,故對州縣官的監(jiān)督和處罰就不能與北宋前期比。洪邁說:“比年以來,但有因賑濟虛數(shù)而冒賞者,至于蠲租失實,于民不便者,未嘗小懲?!钡彼文┢趯Φ胤焦賳T檢放不實的處置,卻受到洪邁的稱贊:“宣和之世,執(zhí)政不能盡賢,而其所施行,蓋有慰人意?!本┪鬟\判李祜奏:“房州民數(shù)百人,陳言災傷,知州李悝取其為首者,杖而徇之城市,以戒妄訴,用此其州蠲稅不及一厘?!痹t李悝除名,簽書官皆勒停。”祜又奏:“唐、鄧州蠲災賑乏,悉如法令,均、房州不盡減稅,致有盜賊?!痹t均、房州守令悉罷。唐、鄧守、貳各增一官秩。百姓見憂出于徽宗圣意,而大臣能將順也?!雹诤檫~:《容齋三筆》卷14《檢放災傷》。南宋后期亦較重視對官吏檢放的督察,宋寧宗嘉定四年(1211)閏二月,“詔諸路帥臣、監(jiān)司、守令格朝廷賑恤之令及盜發(fā)不即捕者,重罪之?!雹邸端问贰肪?9,第756頁。宋理宗紹定四年(1231)二月壬戌,“臣僚奏,乞申飭諸路州縣,自今遇訴災傷,邑委佐官,州委幕職,于秋成以前務核的實,蠲減田租,仍以分數(shù)掲之通衢,如或稽慢,守、令鐫斥,漕臣覺察不嚴,一體議罰。從之?!苯B定五年(1232)閏九月癸丑,“詔諸路監(jiān)司體量旱歉州縣,依條檢放,察守令之貪、廉、仁、暴以聞”。④《宋史全文》卷32。

    三、宋政府對地方官吏救荒實績的督察和獎懲

    在中央集權(quán)制日趨強化的宋代,各級官府在救災救荒過程中的重要作用無疑是無可替代的。各級官吏特別是直接承擔實施救災的地方官吏的表現(xiàn)能與否、勤與否,對于能否及時救濟災民和取得實績的多寡就顯得尤為關(guān)鍵,所謂“成也蕭何,敗也蕭何”是也。宋朝統(tǒng)治者對此是極為清楚的。這一方面是由于“宋廷以防弊之政為立國之本,對于‘糾察官邪,肅正綱紀’尤為重視。中央監(jiān)察機構(gòu),主要是御史臺和諫院;而地方路級職能機構(gòu),特冠以‘監(jiān)司’之名,在管理本區(qū)域本部門事務的同時,皆專舉刺之事?!薄霸谒未鷼v史上,中央王朝十分重視地方吏治,重視對地方官員的考核與監(jiān)察。”⑤鄧小南主編:《政績考察與信息渠道——以宋代為中心》,北京:北京大學出版社,2008年,第39頁。而賑災救荒是考核與監(jiān)察的重要方面。如太祖建隆時,“所有增添戶口、租稅課績,并兵戈災沴,并準《長定格》處分。”⑥《宋會要輯稿》《職官五九之一》。宋神宗熙寧二年(1069)把“及能賑恤困窮,不致流移,雖有流移之人,而多方招誘,卻令復業(yè),一任之中住客戶比舊籍稍有增衍”列為考校知縣縣令“撫養(yǎng)之最”的重要內(nèi)容。⑦《宋會要輯稿》《職官五九之九》。直到南宋寧宗慶元年間實施的“知州縣令四善四最”仍然把“屏除奸盜,人獲安居,賑恤困窮,不致流移;雖有流移,而能招誘復業(yè),城野遺骸無不掩葬”作為“養(yǎng)葬之最”。⑧《慶元條法事類》卷第5,第70頁。對于監(jiān)司的考核,賑恤撫災也是重要內(nèi)容。

    “監(jiān)司考較事件,轉(zhuǎn)運、提點刑獄、提舉常平依下項:勸農(nóng)桑。如增墾田畝,或創(chuàng)修堤防水利,或修整隳廢,勸課載植桑、柘、棗之類;招流亡,增戶口。具招集逃戶歸業(yè),或招人戶請佃田土而非分煙析生,比舊額增數(shù),及本年有無災傷,本官曾如何經(jīng)畫賑恤安存,或失于賑恤致有逃亡?!雹帷稇c元條法事類》卷第5,第69頁。

    雖然朝廷三令五申重視對地方官吏賑恤撫災的考核,但是在實際操作時又往往很難考核實績,“朝廷施行一事,付之監(jiān)司,監(jiān)司付郡守,郡守付縣令。各了一司文移之具,不問其有無實惠及民?!雹狻稓v代名臣奏議》卷172,上海:上海古籍出版社印本,第2259頁。“今之縣令孰無愛民之心,顧惟一有荒歉,縣道固難支吾矣,而上司責令賑救,供報紛然,費擾不一。”另一方面,高度集權(quán)的政治體制,形成上下相維,唯命是從的官僚性格,“今之太守號曰牧民,一遇水旱牽掣顧望,不敢專決。”①《救荒活民書》卷1,第243頁。由于利害關(guān)系,官員個人品質(zhì)、能力素質(zhì)等因素影響,有時在救災問題上互相推諉、扯皮,影響到了救災效果。如南宋后期人高斯得所講的問題在宋代頗有代表性:“予嘗病近世士大夫不知職分,為連帥者曰:‘繕甲治兵,式遏寇虐,吾之職也?;蒺B(yǎng)非吾事也?!鬓D(zhuǎn)漕者曰:‘總攬利權(quán),毋乏供饋,吾之職也?;蒺B(yǎng)非吾事也?!涡酞z者曰:‘讞平岸獄,使民不寃,吾之職也?;蒺B(yǎng)非吾事也?!纬F秸咴唬骸街蠛?,以佐國用,吾之職也?;蒺B(yǎng)非吾事也?!瘑韬簟悠湮欢晃湄?,然則蚩蚩者將聽其自生自死而已乎!”②(宋)高斯得:《恥堂存稿》卷4《江東提刑司新創(chuàng)藥局義阡記》,文淵閣四庫全書本。因此,為了督察地方官吏切實推行荒政,宋廷還常在災荒之年專門發(fā)布詔令,進行督責和獎懲地方官吏。下面將搜集到相關(guān)材料擇其主要匯集成一簡表,以便概覽。

    四、州縣地方官與救荒實效

    雖然有宋一代實行崇文抑武政策,任職地方的士大夫或是文職官員享受較好的待遇,政治地位在中國歷代也是較為突出的,但是宋朝的吏治總體情況并不很好。北宋后期李新說:“廉吏十一,貪吏十九。”①李新:《跨鼇集》卷19《上皇帝萬言書》。此種估計可能言過其實。王安石《上仁宗皇帝言事書》論及宋朝文職官員的素質(zhì)時說:“夫出中人之上者,雖窮而不失為君子。出中人之下者,雖泰而不失為小人。惟中人不然,窮則為小人,泰則為君子。計天下之士,出中人之上下者,千百而無十一;窮而為小人,泰而為君子者,則天下皆是也?!雹凇杜R川先生文集》卷39。王安石的概括議論具有代表性和普遍性的意義,由此可把文職官員分作理念進取的、平庸的和瀆職的三種類型。平庸的官員居多數(shù),奸佞的官員次之,理念進取類的官員最少,他們是極少數(shù)領(lǐng)袖,亦即傳統(tǒng)所謂君子。平庸類的特點是因循守舊,照慣例常情奉行公事,無過之望,勝于有功之心,以年資考績?nèi)佟^職類主要表現(xiàn)為貪污和弄權(quán)。③參見劉子?。骸锻醢彩寂c北宋晚期官僚的類型》,《兩宋史研究匯編》,臺灣聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)股份有限公司,2005年10月,第117-142頁。從這三類官員來觀察他們在宋代整個救荒過程中的表現(xiàn),即可明了大多數(shù)平庸的官員都是奉行上級官府的指令和事關(guān)考核政績,能夠按部就班的從事救災工作,但一般不會積極主動承擔義務和職責,特別是非常時期,往往顯得被動和不敢越雷池一步。當然也有如朱熹所彈奏的李嶧,在當時應是不留意荒政官員中的一個典型代表:

    大水之后,知州事、朝散郎李嶧專務掩蔽,不以實聞,及轉(zhuǎn)運司訪聞,差官驗問,既得其實,反為李嶧執(zhí)稱無水,而其親戚,方在政路,曲為主張,遂再下提刑司體究,欲以遂其奸詐,幸所差官不肯曲從,方欲具以實聞。又為李嶧生事把持,至今未竟。及既遭旱,嶧又妄申諸司,稱民不闕食,未至流移。后來甚不得已,然后差官檢視,所差之官,受其風旨,早田之旱,例不為檢,晚田又不盡實,如常山一縣,被災最甚,通計無慮七八分,而嶧乃只作一分六厘減放,至開化縣被災不減常山,而其所放則又僅及一厘一毫而已。④《朱文公文集》卷17,《奏衢州守臣李嶧不留意荒政狀》,第247頁。

    只有那些理念進取型亦即所謂的君子在救荒中,充分發(fā)揮主觀能動性,想方設(shè)法為民排憂解難,其救災的方式方法不僅極大地解救災民于水深火熱之中,而且也為他們在身后贏得清譽而彪炳史冊?,F(xiàn)以董煟《救荒活民書》和其他文獻所載將所謂“君子型”地方官員救災事跡分作三類:一類是采取靈活機動而又切實可行的工作方法,使得災民能夠得到及時而實惠的救助:如“張詠減價糶米”、“文彥博減價糶米”、“韓琦平價濟村民”、“王堯臣乞饑民減死”、“劉彛給米收棄子”、“趙令良賑濟法”、“蘇次參賑濟法”等;一類是或用自己的俸祿、田產(chǎn)賑濟災民,表率一方,從而推進民間的自救:如“向經(jīng)以圭田租賑饑民”、“扈稱出祿米賑濟”、“馮檝勸諭賑濟詩”等;一類是面臨大災大難,表現(xiàn)出大智大勇,視民如傷,以果敢有力的行政組織才能,使災傷損失減少到最低點,從而最大程度地保護民眾的生命財產(chǎn):如“富弼青州救災”、“晁補之活饑民葬遺體”、“越州趙公(抃)救災記”、“畢仲游救荒”、“滕達道賑濟”、“彭思永賑救水災”、“晁補之活饑民葬遺體”、“黃廉抗洪救災”、“洪浩救荒法”、“袁甫救死扶傷”等。

    北宋前期,因蠲免租稅由三司確定,因而對官員檢放不實的監(jiān)督和處罰,可能是比較認真執(zhí)行的。至北宋中后期,轉(zhuǎn)運使司負責放稅,很多檢放不實多出自轉(zhuǎn)運使,故對州縣官的監(jiān)督和處罰就不能與北宋前期比。洪邁說:“比年以來,但有因賑濟虛數(shù)而冒賞者,至于蠲租失實,于民不便者,未嘗小懲?!雹莺檫~:《容齋三筆》卷14《檢放災傷》。特別是當救荒減災與財政賦役相沖突時,絕大多數(shù)官員都以完成和催繳稅糧為首要政務,故訴災不實、檢旱不實、蠲免不實的現(xiàn)象便層出不窮。

    按宋制民戶訴災,得到州縣的認可后,即可檢放一定數(shù)額的租稅,訴災與地方財稅密切相關(guān)。因而地方政府官員在一定程度上不愿過多地受理民戶的訴災。大中祥符九年(1016),“博州蝗旱,民有訴而州縣抑輸常賦,運司不為之理?!雹佟独m(xù)資治通鑒長編》卷88,大中祥符九年九月己未,第2018頁。宋哲宗時蘇軾言:“諱言災傷,只如近日秀州嘉興縣因不受訴災傷詞狀,致踏死四十余人。大率所在官吏皆同此意,但此一處以踏死人多,獨彰露耳。”②《續(xù)資治通鑒長編》卷451,元祐五年(1090)九月戊寅,第10835頁?!短K東坡全集》下冊,奏議12首《相度準備賑濟第二狀》,第499頁。右正言鄒浩奏:“州縣互相觀望,雖行檢放,亦非實數(shù),甚者公然抑勒,不令申訴災傷。民間窘無所出,重以威勢督之,遂至質(zhì)賣妻孥,委棄父母,轉(zhuǎn)徙溝壑,無以自存,為害甚大,不可不察?!雹邸独m(xù)資治通鑒長編》卷511,元符二年(1098)六月己亥,第12171頁?;兆诮ㄖ芯竾辏?101)八月二十一日,臣僚言:“……府界近京各有被旱蝗去處,及江、淮、兩浙、福建路亦有旱災去處,其監(jiān)司、郡守或不以聞,或雖聞而不敢盡以實告。州縣承望轉(zhuǎn)運司意旨,不肯依法受接人戶訴狀?!雹堋端螘嫺濉?,《食貨五九之六》。宋高宗時為江南東路安撫大使葉夢得在《奏乞措置江浙夏旱狀》曰:“臣伏聞江、浙夏旱……契勘民戶披訴災傷……自來多是州郡滅裂,不預先采訪,漫不知省,受訴之后,不即差官,或不親至地頭,容受弊幸,虛實相亂,或不敢放過分數(shù),抑令改易元訴,謂之伏熟,力農(nóng)之家先已被困,則賑濟百色,何由舉行?!雹荩鳎钍科娴龋骸稓v代名臣奏議》卷246,葉夢得又奏乞措置江浙夏旱狀,第3232-3233頁。“郡守希轉(zhuǎn)運使意,不聽民訴災?!雹迍⒊ǎ骸豆羌肪?3,《朝散大夫殿中丞知汝州葉縣騎都尉陳君墓志銘》,第1095冊,第881頁。董煟曰:“今之守、令專辦財賦,貪豐熟之美名,諱聞荒歉之事,不受災傷之狀,責令里正伏熟。為里正者,亦慮委官經(jīng)過所費不一,故妄行供認,以免目前陪費,不慮他日流離餓莩劫奪之禍,良可嘆也?!?/p>

    真德秀說:“近歲州縣長官多以趣辦財賦為能,鮮以保全民命為急。下吏承風,輒懷觀望,且如去歲宣城、南陵、蕪湖、繁昌、貴池、銅陵、青陽等縣,皆被水災,檢放之時,多不及數(shù)目。自臣到任,來訴者多,事已后時,無從核實,而參之眾言,宣城尤甚,故前者輒上倚閣殘零之請?!雹哒娴滦悖骸段魃轿募肪?,《奏乞蠲閣夏稅秋苗六月一日上》,文淵閣四庫全書本。

    由上可知,州縣乃至轉(zhuǎn)運使司為了攫取租稅,完成課額,以各種借口不受理或為難民戶訴災,在宋代是一個較為普遍的現(xiàn)象。由此官府惠民的檢放減免“仁政”,又往往成為一紙具文。

    五、結(jié)語

    在中央集權(quán)制日趨強化的宋代,各級官府在救災救荒過程中的重要作用無疑是無可替代的。但是地方政府和官員扮演的角色越來越重要。一方面表現(xiàn)在,救荒之政由宋初中央官府為主至宋真宗之后逐漸轉(zhuǎn)向以地方為主,另一方面救荒之政成為地方官員日常政務和考核的重要事項,這是宋代不同于漢唐的重要變化。同時,直接承擔組織救災的地方官員的表現(xiàn),能與否、勤與否,對于能否及時救濟災民和取得實績的多寡就顯得尤為關(guān)鍵,所謂“成也蕭何,敗也蕭何”是也。由此亦可管窺宋以后地方吏治之一斑。

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