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    中國工傷康復(fù)戰(zhàn)略發(fā)展構(gòu)想

    2013-08-17 08:51:14趙永生
    中國醫(yī)療保險(xiǎn) 2013年6期
    關(guān)鍵詞:工傷保險(xiǎn)工傷職工

    趙永生

    (中國人民大學(xué) 北京 100872)

    做好工傷康復(fù)工作不僅要立足當(dāng)前,更要著眼長遠(yuǎn)。由于工傷康復(fù)體系十分復(fù)雜,所以工傷康復(fù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展需要建制理念合理、追求目標(biāo)明確、發(fā)展思路清晰、采取措施得當(dāng)?shù)膽?zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。唯此,才能充分發(fā)揮工傷康復(fù)制度的有效性,最大限度恢復(fù)工傷職工的身體機(jī)能、生活自理能力及職業(yè)勞動(dòng)能力,最終重返工作崗位和全面回歸社會(huì)。

    1 面臨的新形勢(shì)

    《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)“建立健全工傷預(yù)防、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、職業(yè)康復(fù)相結(jié)合的工傷保險(xiǎn)制度體系”,《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》要求“充分利用現(xiàn)有醫(yī)療和康復(fù)資源,以國家級(jí)和區(qū)域性工傷康復(fù)平臺(tái)為示范引導(dǎo),以地區(qū)級(jí)康復(fù)平臺(tái)為基礎(chǔ),以購買服務(wù)為主要方式,以促進(jìn)工傷職工職業(yè)康復(fù)為主要目標(biāo),研究逐步構(gòu)建功能完備、分布合理的工傷康復(fù)新格局”,這些規(guī)劃為工傷康復(fù)事業(yè)指明了發(fā)展方向。

    我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及工傷保險(xiǎn)基金的大量結(jié)余為工傷康復(fù)事業(yè)的發(fā)展奠定了一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。殘疾人觀念的改變、工傷康復(fù)認(rèn)識(shí)的提高以及不斷增長的工傷康復(fù)需求,為工傷康復(fù)的發(fā)展奠定了一定社會(huì)基礎(chǔ)?!丁笆濉睍r(shí)期康復(fù)醫(yī)療工作指導(dǎo)意見》(衛(wèi)醫(yī)政發(fā)[2012]13號(hào))提出“在‘十二五’時(shí)期全面加強(qiáng)康復(fù)醫(yī)學(xué)能力建設(shè),將康復(fù)醫(yī)學(xué)發(fā)展和康復(fù)醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)納入公立醫(yī)院改革總體目標(biāo),與醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)同步推進(jìn)、統(tǒng)籌考慮,構(gòu)建分層級(jí)、分階段的康復(fù)醫(yī)療服務(wù)體系”,為各部門康復(fù)資源的共享創(chuàng)造了一定的合作基礎(chǔ)。此外,國際上先進(jìn)的工傷康復(fù)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)為工傷康復(fù)事業(yè)提供了可供借鑒的豐富資源。

    2 三個(gè)基本判斷

    2.1 工傷康復(fù)發(fā)展戰(zhàn)略需要多部門、多學(xué)科的共同參與

    工傷康復(fù)作為工傷保險(xiǎn)的重要內(nèi)容,具有較強(qiáng)的政策性和社會(huì)性。工傷康復(fù)既有醫(yī)學(xué)部分,也有超出醫(yī)學(xué)范圍的內(nèi)容,康復(fù)措施既包括醫(yī)學(xué)的,也包括教育的、職業(yè)的、社會(huì)的、工程的等諸多手段。因此,為保證規(guī)劃的科學(xué)性,在制定發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)需要多部門、多學(xué)科的共同參與,不能過分夸大(康復(fù))醫(yī)學(xué)的主導(dǎo)性。由此完善的工傷康復(fù)決策咨詢機(jī)構(gòu),如工傷康復(fù)專家咨詢委員會(huì),也應(yīng)由不同學(xué)科專家及不同職能部門人員組成。

    2.2 工傷康復(fù)政策需以點(diǎn)帶面逐步推廣

    近年來,我國工傷康復(fù)試點(diǎn)積累了一定經(jīng)驗(yàn),工傷康復(fù)事業(yè)的發(fā)展取得了一定成績,社會(huì)各界也逐步認(rèn)識(shí)到工傷康復(fù)的重要性,構(gòu)建無縫隙“以醫(yī)療康復(fù)為基礎(chǔ)、職業(yè)康復(fù)為核心,促進(jìn)工傷職工全面回歸社會(huì)和重返工作”的模式逐漸得到認(rèn)同。不過,各省及統(tǒng)籌地區(qū)對(duì)工傷康復(fù)事業(yè)的過急、過快發(fā)展仍應(yīng)審慎。試點(diǎn)無疑還是最佳選擇,只有從部分成熟地區(qū)和部分符合資質(zhì)工傷康復(fù)機(jī)構(gòu)的審慎試點(diǎn),逐步論證、完善,逐漸推行,才能穩(wěn)妥的以點(diǎn)帶面,進(jìn)而全面推進(jìn)。也唯此,才不會(huì)因制度貿(mào)然推進(jìn),過度放大其中某些不合理之處而引致新的社會(huì)不公及資源浪費(fèi),并造成制度的路徑依賴。

    2.3 工傷康復(fù)發(fā)展應(yīng)注重自上而下的制度設(shè)計(jì)與實(shí)施

    工傷康復(fù)體系頂層設(shè)計(jì)的完善與創(chuàng)新直接關(guān)系到康復(fù)各項(xiàng)工作的協(xié)調(diào)和發(fā)展。頂層設(shè)計(jì)需要把握兩大重點(diǎn):總體架構(gòu)和工傷康復(fù)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化與技術(shù)化。

    鑒于我國地域遼闊,地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡,中央和地方兩個(gè)積極性都要發(fā)揮好。健全工傷康復(fù)配套的法律法規(guī),制定全國統(tǒng)一的工傷康復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范,保障工傷康復(fù)工作得以在中央統(tǒng)一政策指導(dǎo)下有序進(jìn)行。各省及統(tǒng)籌地區(qū)以頂層設(shè)計(jì)為依據(jù),結(jié)合本地實(shí)際,逐級(jí)細(xì)化、完善,制定具有可操作性的法律法規(guī)細(xì)則。只有注重自上而下的制度設(shè)計(jì)與實(shí)施,才能避免工傷康復(fù)政策出現(xiàn)“水土不服”的現(xiàn)象,最大限度的發(fā)揮制度功效。

    3 核心理念:平等、協(xié)同、共享

    公平、正義、共享成為時(shí)代發(fā)展主題,更應(yīng)強(qiáng)調(diào)工傷職工的機(jī)會(huì)均等,促進(jìn)和保護(hù)所有工傷職工充分和平等的享有一切工傷保障權(quán)利和待遇。工傷和職業(yè)病致使勞動(dòng)者的健康權(quán)受到不同程度的損害,導(dǎo)致其因傷殘而處于弱勢(shì)地位,工傷康復(fù)更應(yīng)強(qiáng)調(diào)平等,保障工傷職工固有的人格尊嚴(yán)。

    平等包括權(quán)利平等和機(jī)會(huì)平等,權(quán)利平等要求每位工傷職工都有接受工傷康復(fù)的權(quán)利,要求工傷保險(xiǎn)覆蓋到所有參加社會(huì)勞動(dòng)的職業(yè)人群;機(jī)會(huì)平等要求工傷職工對(duì)工傷康復(fù)資源享有平等利用的機(jī)會(huì),即對(duì)工傷康復(fù)服務(wù)的可支付能力與可及性的平等,要求具有可持續(xù)的工傷康復(fù)資金來源與功能完備、布局合理的工傷康復(fù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。

    工傷康復(fù)作為一項(xiàng)社會(huì)政策,既具有技術(shù)性又具有社會(huì)性,加之我國康復(fù)資源分散且不均,只有通過相關(guān)主體間的協(xié)同,實(shí)現(xiàn)資源整合,才能提高制度的運(yùn)行效率,更好的實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)。

    共享既是工傷康復(fù)的最終目標(biāo),也是實(shí)現(xiàn)的重要手段。為了幫助工傷職工平等地參與各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng),共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果,工傷康復(fù)擔(dān)負(fù)著不貳重任。在實(shí)施工傷康復(fù)的過程中,也需要多部門間的合作,以實(shí)現(xiàn)康復(fù)資源的共享和功能互補(bǔ)。

    4 發(fā)展目標(biāo):“一點(diǎn)三翼”的工傷康復(fù)體系

    所謂“一點(diǎn)三翼”的工傷康復(fù)體系,即以若干國家級(jí)工傷康復(fù)示范平臺(tái)為“一點(diǎn)”,以系統(tǒng)內(nèi)合作、部門間合作、國際合作為“三翼”的新型工傷康復(fù)體系。自上而下形成人社部門主導(dǎo)政策和監(jiān)管,工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)協(xié)議管理,社會(huì)康復(fù)(醫(yī)療)機(jī)構(gòu)提供服務(wù),用人單位積極配合的工傷康復(fù)體系。

    其中,國家級(jí)工傷康復(fù)示范平臺(tái)按照面向全國、輻射周邊的要求,建設(shè)成集醫(yī)療康復(fù)、職業(yè)康復(fù)、社會(huì)康復(fù)、人才培訓(xùn)、科學(xué)研究一體的示范性工傷康復(fù)平臺(tái),其象征意義大于實(shí)際意義,為全國工傷康復(fù)事業(yè)提供技術(shù)指導(dǎo)和功能示范,起到龍頭和輻射作用。

    “系統(tǒng)內(nèi)合作”,指工傷康復(fù)在人社系統(tǒng)內(nèi)部與其他險(xiǎn)種及部門之間的合作,包括:(1)工傷保險(xiǎn)體系之內(nèi)的工傷康復(fù)與工傷預(yù)防、工傷補(bǔ)償之間的合作;(2)工傷康復(fù)與養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等其他社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種之間的合作;(3)工傷康復(fù)與勞動(dòng)監(jiān)察、勞動(dòng)仲裁以及就業(yè)等多部門的合作。“部門間合作”,指主管工傷康復(fù)的人社部門與發(fā)展改革、民政、殘聯(lián)、衛(wèi)生、中醫(yī)藥、教育、用人單位等相關(guān)部門之間的合作?!皣H合作”,指工傷康復(fù)與國際組織(國際勞工組織、世界銀行及世界衛(wèi)生組織等)以及日本、德國等工傷康復(fù)發(fā)達(dá)國家在人才培養(yǎng)、技術(shù)指導(dǎo)與信息共享等方面的合作。系統(tǒng)內(nèi)合作、部門間合作、國際合作,其目的都是為了充分調(diào)動(dòng)國內(nèi)外一切有益資源和積極力量,完善工傷康復(fù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò),完備工傷康復(fù)服務(wù)功能,提高工傷康復(fù)技術(shù)水平,提高工傷康復(fù)制度運(yùn)行效率,為工傷職工提供全面、優(yōu)質(zhì)、高效的工傷康復(fù)服務(wù)。

    5 基本發(fā)展思路

    5.1 加快實(shí)現(xiàn)職業(yè)人群的工傷保險(xiǎn)制度全覆蓋

    快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)認(rèn)知水平的提高,為工傷保險(xiǎn)制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ),嚴(yán)峻的安全生產(chǎn)形勢(shì)對(duì)其提出了更高要求。地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異決定了工傷保險(xiǎn)制度在不同地區(qū)發(fā)展的不均衡,影響了基金統(tǒng)籌層次及進(jìn)程;龐大的農(nóng)民工群體為工傷保險(xiǎn)制度的實(shí)施提出了新的挑戰(zhàn);認(rèn)識(shí)的不足、技術(shù)手段的不健全,以及歷史遺留問題的影響,都在加大工傷保險(xiǎn)制度的實(shí)施難度。這些國情決定了制度實(shí)施的重點(diǎn)和難點(diǎn),也決定了工傷保險(xiǎn)制度實(shí)施的基本思路。

    基于我國的基本國情,當(dāng)前宜將工傷保險(xiǎn)參保人群限定在“參加社會(huì)勞動(dòng)的職業(yè)人群”,并力爭(zhēng)將這些勞動(dòng)者全部納入工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍。一方面可以增加工傷保險(xiǎn)的繳費(fèi)人數(shù),提高基金的可持續(xù)性,發(fā)揮在不同行業(yè)之間風(fēng)險(xiǎn)分散的功能,另一方面,更為重要的是為工傷職工享受高度專業(yè)化和人性化的工傷康復(fù)服務(wù)提供制度保障,實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等。

    5.2 注重“一點(diǎn)”建設(shè),構(gòu)建引導(dǎo)全國的國家級(jí)工傷康復(fù)示范平臺(tái)

    若干國家級(jí)工傷康復(fù)示范平臺(tái)的構(gòu)建與“購買服務(wù)”為主體的工傷康復(fù)發(fā)展規(guī)劃并行不悖。工傷康復(fù)事業(yè)在我國還是一項(xiàng)年輕的事業(yè),在各方面還缺少話語權(quán),更未引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注與重視。猶如襁褓的事業(yè),需要自己的聲音,更需要自己的中堅(jiān)力量。

    當(dāng)前,工傷康復(fù)工作的重點(diǎn)不僅僅要?jiǎng)?chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)康復(fù)服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義,把該放的權(quán)力放開放到位,也應(yīng)該把該管的事務(wù)管住管好,這不僅是當(dāng)前形勢(shì)下工傷康復(fù)事業(yè)發(fā)展的迫切需要,也是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到這一階段的客觀要求。

    人社部門在現(xiàn)有康復(fù)資源的基礎(chǔ)上遴選出,集康復(fù)醫(yī)療、科學(xué)技術(shù)研究、人才培養(yǎng)、信息服務(wù)、康復(fù)工程研究以及社會(huì)服務(wù)指導(dǎo)于一體的綜合性康復(fù)機(jī)構(gòu)和技術(shù)資源中心,助推其成為中國工傷康復(fù)事業(yè)的中堅(jiān)力量,面向全國、輻射周邊,為全國的工傷康復(fù)事業(yè)發(fā)展提供技術(shù)指導(dǎo)和功能示范。

    5.3 加強(qiáng)部門合作,構(gòu)建分層級(jí)、分階段的工傷康復(fù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

    目前,我國各類康復(fù)資源分布于多個(gè)部門,為調(diào)動(dòng)各方有利資源為工傷康復(fù)事業(yè)所用,有必要加強(qiáng)多部門間的合作,以構(gòu)建分層級(jí)、分階段的工傷康復(fù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。

    除了中央多個(gè)部門之間,在政策制定、康復(fù)信息、康復(fù)技術(shù)等方面的溝通與合作外,還應(yīng)加強(qiáng)省級(jí)層面的多部門和多醫(yī)療(康復(fù))機(jī)構(gòu)合作,構(gòu)建區(qū)域或省級(jí)工傷康復(fù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。如三級(jí)綜合醫(yī)院康復(fù)科提供工傷康復(fù)的早期介入,專業(yè)康復(fù)醫(yī)院以疾病穩(wěn)定期患者為主,提供??苹?、專業(yè)化康復(fù)服務(wù)等。此外,也應(yīng)加強(qiáng)地區(qū)級(jí)層面的多部門合作。地區(qū)級(jí)工傷康復(fù)平臺(tái)應(yīng)立足本地,利用現(xiàn)有資源開展系統(tǒng)規(guī)范的工傷康復(fù)工作。工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通過服務(wù)購買的方式,向殘聯(lián)、衛(wèi)生等部門已有的康復(fù)機(jī)構(gòu)通過“協(xié)議”購買康復(fù)服務(wù),擴(kuò)大地區(qū)級(jí)工傷康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量,發(fā)揮地區(qū)級(jí)工傷康復(fù)平臺(tái)的基礎(chǔ)性作用。最后,加強(qiáng)基層層面的多部門合作,充分利用社區(qū)康復(fù)資源。即利用衛(wèi)生部門的基層衛(wèi)生資源開展社區(qū)工傷康復(fù)工作,為恢復(fù)期工傷職工提供專業(yè)康復(fù)醫(yī)學(xué)指導(dǎo)。不過,需要注意的是,不論在哪個(gè)層級(jí)之中的醫(yī)療(康復(fù))機(jī)構(gòu)合作,都應(yīng)完善工傷康復(fù)職工在不同級(jí)別、不同類別康復(fù)(醫(yī)療)機(jī)構(gòu)間的分級(jí)醫(yī)療、雙向轉(zhuǎn)診制度等。

    5.4 發(fā)揮系統(tǒng)功能,優(yōu)化全面康復(fù)的實(shí)施效果

    5.4.1 工傷康復(fù)與預(yù)防、補(bǔ)償?shù)挠袡C(jī)結(jié)合

    第一,在費(fèi)率設(shè)置環(huán)節(jié),制定行業(yè)基準(zhǔn)費(fèi)率時(shí),應(yīng)將不同行業(yè)對(duì)工傷康復(fù)的需求程度作為重要考量指標(biāo)之一;在實(shí)施浮動(dòng)費(fèi)率時(shí),將用人單位在工傷康復(fù)方面的表現(xiàn)列為考核標(biāo)準(zhǔn)之一,以激勵(lì)用人單位對(duì)工傷康復(fù)的重視。

    第二,在工傷預(yù)防工作中,應(yīng)同時(shí)加大宣傳“先康復(fù)、后評(píng)殘”的理念。在工傷康復(fù)和工傷補(bǔ)償?shù)捻樞蛏希壳皣H上認(rèn)可的是堅(jiān)持“先康復(fù)、后評(píng)殘,先康復(fù)、后補(bǔ)償”的原則。在我國,眾多專家學(xué)者及官員也建議強(qiáng)制執(zhí)行“先康復(fù)、后評(píng)殘”的流程,實(shí)踐中如北京地區(qū)已于2009年開始實(shí)行工傷職工“先康復(fù)治療、后評(píng)殘補(bǔ)償”的辦法。但是從目前我國的立法來看,無論是社會(huì)保險(xiǎn)法還是《工傷保險(xiǎn)條例》,均未對(duì)此作出明確規(guī)定,如果法無授權(quán)的情況下強(qiáng)制執(zhí)行“先康復(fù)、后評(píng)殘”的工作流程,勢(shì)必會(huì)無法律依據(jù)而倍感尷尬。目前比較適宜的做法是,可以充分利用工傷預(yù)防的宣傳教育功能,提高用人單位與勞動(dòng)者的工傷康復(fù)意識(shí)。

    第三,可在企業(yè)層面設(shè)立產(chǎn)業(yè)醫(yī)生制度,并對(duì)產(chǎn)業(yè)醫(yī)生實(shí)行職業(yè)資格認(rèn)證。產(chǎn)業(yè)醫(yī)生為職工提供產(chǎn)業(yè)保健咨詢、知識(shí)講座、信息服務(wù)、心理輔導(dǎo),個(gè)人飲食、運(yùn)動(dòng)、生活習(xí)慣等有益于身體健康的指導(dǎo)等。產(chǎn)業(yè)醫(yī)生制度可先從高危行業(yè)逐漸推廣,從企業(yè)層面實(shí)施預(yù)防康復(fù)。

    第四,利用工傷認(rèn)定環(huán)節(jié)遴選具有康復(fù)價(jià)值的工傷人員進(jìn)行康復(fù),在工傷職工醫(yī)療救治的過程中進(jìn)行工傷康復(fù)的早期介入。如目前一些地方采取的“雙通道”管理辦法,即:一方面,工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)在職工申請(qǐng)工傷認(rèn)定時(shí),篩選出具有康復(fù)價(jià)值的工傷職工,另一方面,在勞動(dòng)能力鑒定過程中,經(jīng)專家檢查認(rèn)定具有康復(fù)價(jià)值的工傷職工暫緩定級(jí),提出康復(fù)建議。“雙通道”管理辦法是利用工傷保險(xiǎn)認(rèn)定、鑒定工作程序接入工傷康復(fù)工作的有效嘗試,既保證不遺漏具有康復(fù)價(jià)值的工傷職工,又實(shí)現(xiàn)了工傷康復(fù)早期介入,為實(shí)現(xiàn)先治療康復(fù)、后鑒定補(bǔ)償打下了良好的基礎(chǔ)。

    5.4.2 工傷康復(fù)與養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的契合

    對(duì)于與原單位解除或終止勞動(dòng)關(guān)系的工傷康復(fù)職工,應(yīng)將其及時(shí)納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)體系,避免遺漏到養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)的安全網(wǎng)之外。此外,可利用失業(yè)保險(xiǎn)的再就業(yè)功能幫助不再與原單位保持勞動(dòng)關(guān)系的工傷康復(fù)職工實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。

    5.4.3 工傷康復(fù)與社會(huì)救助、社會(huì)福利的融合

    對(duì)于滿足最低生活保障的工傷康復(fù)職工,要實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。對(duì)符合條件的重度工傷康復(fù)職工家庭還應(yīng)優(yōu)先配租、配售保障性住房,并對(duì)行動(dòng)不便的工傷康復(fù)職工家庭予以照顧。

    5.4.4 加強(qiáng)國際合作,營造有利的工傷康復(fù)外部環(huán)境

    工傷保險(xiǎn)管理部門應(yīng)適時(shí)推進(jìn)全國人大及中央政府批準(zhǔn)有關(guān)工傷保險(xiǎn)的國際公約,積極參與國際組織有關(guān)工傷保險(xiǎn)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂,切實(shí)履行相應(yīng)工傷保險(xiǎn)義務(wù)。加大中國工傷保險(xiǎn)法律法規(guī)與實(shí)踐的對(duì)外宣傳力度,為工傷康復(fù)的發(fā)展?fàn)I造有利的外部環(huán)境。在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步在人員培訓(xùn)、項(xiàng)目合作和學(xué)術(shù)研究等領(lǐng)域拓寬對(duì)外交流合作渠道,借鑒工傷康復(fù)發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。

    [1]鄭功成主編.中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略(醫(yī)療保險(xiǎn)卷)[M].北京:人民出版社,2011.

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