我國(guó)政府公共服務(wù)合同外包的困境分析

汪圣

摘 要：公共服務(wù)合同外包作為一種公共服務(wù)供給機(jī)制，在我國(guó)公共服務(wù)的有效供給方面扮演了重要角色。同時(shí)應(yīng)當(dāng)引起重視的是我國(guó)公共服務(wù)合同外包面臨著必須突破的困境，主要包括法律依據(jù)的缺失、過(guò)高的成本、政府角色的不當(dāng)定位和來(lái)自各方面的阻力因素等。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；合同外包；困境

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）17-0013-02

一、公共服務(wù)合同外包的含義

公共服務(wù)合同外包，是指政府將某些特定的公共服務(wù)采用合同的方式委托給私營(yíng)企業(yè)或者非營(yíng)利組織，由私營(yíng)企業(yè)或非營(yíng)利組織在承包期限內(nèi)提供特定的公共服務(wù)，以達(dá)成行政目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)。公共服務(wù)合同外包是受公共選擇理論、新公共管理理論和治理理論等的影響，發(fā)源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的新的公共服務(wù)供給方式。作為民營(yíng)化的重要組成部分，公共服務(wù)合同外包將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)的供給中來(lái)，是一種多元治理方式。公共服務(wù)合同外包使許多國(guó)家從全能政府的角色中擺脫出來(lái)，解決了財(cái)政危機(jī)和后福利國(guó)家在國(guó)家管理過(guò)程中遇到的一系列難題，是新自由主義和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)在國(guó)家公共管理領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用，使政府管理者重新認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)這一制度安排有時(shí)更適合解決政府所不擅長(zhǎng)的問(wèn)題。

自20世紀(jì)90年代引入我國(guó)以來(lái)，公共服務(wù)合同外包為我國(guó)公共服務(wù)的供應(yīng)機(jī)制增加了新的選擇。二十多年來(lái)，公共服務(wù)合同外包為我國(guó)公共服務(wù)數(shù)量的增加，公共服務(wù)質(zhì)量的提高，滿足公眾多樣化的服務(wù)需求方面起到了重要作用。同時(shí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家在公共服務(wù)合同外包過(guò)程中曾遇到的一系列困境逐漸開(kāi)始在我國(guó)凸顯，擺在我國(guó)公共部門(mén)面前的嚴(yán)峻問(wèn)題同樣不容小覷。筆者在對(duì)相關(guān)資料進(jìn)行分析和相應(yīng)的實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，認(rèn)為我國(guó)公共服務(wù)合同外包面臨著法律依據(jù)的缺失、過(guò)高的成本、政府角色的不當(dāng)定位和來(lái)自各方面的阻力因素等困境，影響著我國(guó)公共服務(wù)合同外包的進(jìn)一步發(fā)展。

二、我國(guó)政府公共服務(wù)合同外包的困境

（一）法律依據(jù)缺失

公共服務(wù)合同外包在法律、法規(guī)層面上的缺失，使得我國(guó)政府公共服務(wù)合同外包的實(shí)踐活動(dòng)面臨著缺乏法律準(zhǔn)則規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)目前各地方政府通行的做法是依照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定來(lái)規(guī)范公共服務(wù)合同外包活動(dòng)，實(shí)際上這混淆了政府采購(gòu)與公共服務(wù)外包的區(qū)別，因?yàn)檎少?gòu)的內(nèi)容、性質(zhì)與金額限制與公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)有著本質(zhì)上的區(qū)別，依照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》進(jìn)行公共服務(wù)外包活動(dòng)規(guī)范的做法明顯欠妥。同時(shí)按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定，政府采購(gòu)過(guò)程中，政府與承包商是平等的合作關(guān)系，是受司法調(diào)節(jié)的領(lǐng)域。在公共服務(wù)合同外包方面，公共服務(wù)涉及公眾的基本權(quán)利，涉及公共利益的實(shí)現(xiàn)，公共服務(wù)外包合同的公法與私法適用問(wèn)題尚沒(méi)有定論。同時(shí)在公共服務(wù)外包的實(shí)踐活動(dòng)中，外包對(duì)象的選擇、程序、范圍方面沒(méi)有法律層面上的依據(jù)，使得在承包商選擇過(guò)程中存在著尋租、裙帶關(guān)系等腐敗現(xiàn)象和違法行為，違背了公共服務(wù)外包的初衷。

由于相關(guān)法律、法規(guī)的缺乏，沒(méi)有對(duì)合同雙方角色、權(quán)利、義務(wù)以及違反合同行為的處罰規(guī)定，使得合同雙方的機(jī)會(huì)主義行為難以得到有效規(guī)制。承包商可能會(huì)受利益因素的驅(qū)使，減少所提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量或降低其質(zhì)量，并對(duì)所服務(wù)對(duì)象進(jìn)行產(chǎn)品與服務(wù)的選擇性供給，造成在公共服務(wù)供應(yīng)上的非均等化，違反公共服務(wù)的基本原則和倫理。公共部門(mén)的單邊行為也可能使公共服務(wù)的承包商蒙受損失。盡管公共服務(wù)合同外包的公法適用問(wèn)題尚存爭(zhēng)論，但無(wú)可辯駁的是實(shí)際履約過(guò)程中公共部門(mén)享有比承包商更多的權(quán)利和合同變更的自由，公共部門(mén)利用其行政優(yōu)益權(quán)可能采取令私人部門(mén)蒙受損失的行為。國(guó)家法律政策的變更也可能使現(xiàn)存的承包合同面臨著合法性危機(jī)，合同的強(qiáng)制性變更或終止將引發(fā)一系列的后續(xù)問(wèn)題。這種情形尚未有法律法規(guī)做出對(duì)私人部門(mén)的明確補(bǔ)償規(guī)定，承包商的利益將無(wú)法得到充分保障。

（二）過(guò)高的成本

1.競(jìng)爭(zhēng)不充分導(dǎo)致的交易價(jià)格過(guò)高。世界民營(yíng)化領(lǐng)域的大師E.S.薩瓦斯在《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》一書(shū)中寫(xiě)道，“問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不是公營(yíng)還是私營(yíng)，而是壟斷還是競(jìng)爭(zhēng)”[1]。競(jìng)爭(zhēng)鼓勵(lì)創(chuàng)新、節(jié)約成本、改善服務(wù)，為爭(zhēng)取承包合同和獲得再次續(xù)約的機(jī)會(huì)，私人部門(mén)一般會(huì)通過(guò)采用新技術(shù)和更好的管理方法來(lái)降低運(yùn)行成本，以在外包合同的招標(biāo)過(guò)程中取得成功，然而不充分的競(jìng)爭(zhēng)甚至是缺乏競(jìng)爭(zhēng)將直接導(dǎo)致公共服務(wù)外包合同的價(jià)格高于市場(chǎng)水平。導(dǎo)致我國(guó)公共服務(wù)合同外包過(guò)程中競(jìng)爭(zhēng)不充分的原因主要有市場(chǎng)發(fā)育的不完善和招投標(biāo)過(guò)程中的暗箱操作等。受我國(guó)長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)育尚不健全，具備承接公共服務(wù)外包合同能力的營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性的第三部門(mén)普遍存在數(shù)量較少、供應(yīng)能力較弱等缺陷，導(dǎo)致在對(duì)相關(guān)公共服務(wù)合同外包的對(duì)象選擇上的可選性小，潛在的供應(yīng)商之間競(jìng)爭(zhēng)不足，難以發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)降低交易價(jià)格的優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致合同的交易價(jià)格較高。另一個(gè)導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)不足的原因是暗箱操作等腐敗行為的存在。在公共服務(wù)外包對(duì)象的選擇上，沒(méi)有遵循公開(kāi)、公平、公正的平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)律，私人關(guān)系、內(nèi)幕交易破壞了競(jìng)爭(zhēng)法則，使得真正適合的承包商被拒之門(mén)外，導(dǎo)致公共服務(wù)的交易價(jià)格遠(yuǎn)高于市場(chǎng)正常水平。

2.公共部門(mén)相應(yīng)能力缺乏導(dǎo)致的交易成本過(guò)高。所謂的交易成本是指尋找交易對(duì)象、交易意向的信息傳遞、談判和簽約、實(shí)施和監(jiān)督的成本。經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯提出了交易成本及其形成原理，從此便受到經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)界的普遍重視。北京大學(xué)的句華認(rèn)為，政府公共服務(wù)外包的交易成本主要包括尋找合適承包商的費(fèi)用、撰寫(xiě)合同及與承包商談判的費(fèi)用、由契約不完全而引發(fā)的不確定成本和監(jiān)督成本等[2]。由于公共服務(wù)合同外包在我國(guó)的發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，加之我國(guó)的公共服務(wù)外包活動(dòng)多是在國(guó)外民營(yíng)化理論的指導(dǎo)下進(jìn)行的，缺乏適合本國(guó)國(guó)情的理論指導(dǎo)，使得公共服務(wù)合同外包的交易成本始終居高不下。我國(guó)公共部門(mén)往往依賴傳統(tǒng)媒體傳播交易信息，電子政務(wù)的發(fā)展程度不高、利用率低，使交易合同意向的傳遞成本很高；缺乏與私人廠商和第三部門(mén)談判的人才和經(jīng)驗(yàn)，往往無(wú)法在與承包商談判的過(guò)程中取得主動(dòng)；對(duì)于承包商合同履行過(guò)程中的監(jiān)督，也往往由于專業(yè)知識(shí)的缺乏、信息的不對(duì)稱、人浮于事等低效問(wèn)題而導(dǎo)致合同的監(jiān)管成本很高。過(guò)高的交易成本背離了公共服務(wù)合同外包降低成本的出發(fā)點(diǎn)，導(dǎo)致公共服務(wù)合同外包的非經(jīng)濟(jì)性。

（三）政府角色的不當(dāng)定位

1.政府責(zé)任的卸載。公共服務(wù)合同外包將市場(chǎng)機(jī)制引入到公共服務(wù)的生產(chǎn)供給過(guò)程中來(lái)，但公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供責(zé)任仍由政府承擔(dān)，絕不意味著政府供應(yīng)公共服務(wù)職責(zé)的弱化與消退。真正民營(yíng)化所帶來(lái)的是政府角色轉(zhuǎn)換而非消失，進(jìn)而通過(guò)與私人部門(mén)配合及關(guān)系之調(diào)整，從而改善人民所授受服務(wù)的品質(zhì)[3]。在我國(guó)公共服務(wù)合同外包的實(shí)踐活動(dòng)中，卻存在著對(duì)于公共服務(wù)合同外包的不當(dāng)理解，借公共服務(wù)外包之名卸載政府責(zé)任的現(xiàn)象。政府在承包商選擇上的失誤、監(jiān)管責(zé)任的缺失、合同管理行為的不當(dāng)均可能導(dǎo)致公共服務(wù)外包后公共服務(wù)供應(yīng)過(guò)程中出現(xiàn)供給的連續(xù)性和均等化受到挑戰(zhàn)等問(wèn)題，從而引發(fā)公眾的慌亂心理和對(duì)政府角色缺失的指責(zé)，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的不利因素。國(guó)外相關(guān)的實(shí)踐表明，只有政府承擔(dān)起公共服務(wù)外包過(guò)程中確保公共服務(wù)正常供應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，遵循公共服務(wù)外包過(guò)程中的法律保留原則和政府擔(dān)保責(zé)任，才能保證公共服務(wù)外包活動(dòng)的正常進(jìn)行和社會(huì)穩(wěn)定，確保市場(chǎng)機(jī)制在政府的干預(yù)下發(fā)揮其資源配置的功能。在缺乏相關(guān)法律規(guī)制的情形下，由政府責(zé)任缺失而引發(fā)的公共服務(wù)合同外包的負(fù)面影響將被擴(kuò)大，這一責(zé)任最終將由公共部門(mén)來(lái)承擔(dān)，引發(fā)政府責(zé)任危機(jī)和信任危機(jī)。

2.公共部門(mén)的角色越位。公共部門(mén)角色越位是指公共服務(wù)外包后一些部門(mén)和管理者仍然習(xí)慣于用行政命令代替市場(chǎng)去配置資源，干預(yù)承包單位的政策制定、人事變動(dòng)和日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府角色的越位將會(huì)導(dǎo)致政府職能與市場(chǎng)功能不分，降低承包方的生產(chǎn)效率、提高其成本，妨害市場(chǎng)機(jī)制資源配置作用的發(fā)揮，與公共服務(wù)外包政企分開(kāi)、政府與市場(chǎng)角色分離的初衷背道而馳。公共服務(wù)外包后政府應(yīng)當(dāng)利用合同中的發(fā)包方權(quán)利和經(jīng)濟(jì)、法律手段來(lái)督促承包商履行合同中規(guī)定的義務(wù)，而不是直接干預(yù)承包單位對(duì)于公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程。政府應(yīng)當(dāng)是公共服務(wù)外包過(guò)程中的標(biāo)準(zhǔn)制定者、負(fù)責(zé)的監(jiān)督者、服務(wù)的付費(fèi)者，與承包方建立良好的伙伴關(guān)系，形成公共服務(wù)的多元供給模式。

（四）來(lái)自各方面的阻力因素

1.公共部門(mén)與公眾的反對(duì)。公共服務(wù)合同外包縮小了政府職能，降低了政府的運(yùn)行成本，有利于深化行政管理體制改革和建設(shè)“小而強(qiáng)”的現(xiàn)代化政府，形成良好的政府、社會(huì)關(guān)系。在這個(gè)過(guò)程中，公共部門(mén)掌握的資源將減少，公共部門(mén)的權(quán)力將收縮，公共機(jī)構(gòu)及其工作人員將會(huì)得到精簡(jiǎn)與優(yōu)化，這些措施將觸動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的利益，從而招致他們的反對(duì)。公共服務(wù)外包后政府將不再直接負(fù)責(zé)相關(guān)公共服務(wù)的生產(chǎn)，而是交由私人廠商或第三部門(mén)來(lái)提供。在我國(guó)公共服務(wù)外包實(shí)踐的初級(jí)階段，公共服務(wù)的外包可能將提高服務(wù)的價(jià)格，破壞服務(wù)提供的連續(xù)性和均等化，尤其是在政府缺少對(duì)利益受損人員進(jìn)行補(bǔ)助和救濟(jì)的情況下，更容易引起公眾對(duì)于公共服務(wù)合同外包的反對(duì)和對(duì)政府執(zhí)政能力合法性的質(zhì)疑，影響到社會(huì)的穩(wěn)定，從而使公共服務(wù)合同外包的進(jìn)一步發(fā)展陷入困境。

2.不發(fā)達(dá)的市場(chǎng)與社會(huì)機(jī)制。發(fā)達(dá)的社會(huì)與市場(chǎng)機(jī)制是政府職能轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)性條件[4]。公共服務(wù)外包活動(dòng)的成功，不僅需要公共部門(mén)提高對(duì)公共服務(wù)外包合同的管理水平，同時(shí)需要市場(chǎng)與社會(huì)機(jī)制具備相應(yīng)的能力，來(lái)承接政府所轉(zhuǎn)讓出來(lái)的公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)、供給職能。如上文所述，我國(guó)目前不發(fā)達(dá)的市場(chǎng)與社會(huì)機(jī)制成為我國(guó)公共服務(wù)外包面臨的另一大阻力。首先，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育不完善。自改革開(kāi)放以后，我國(guó)打破了長(zhǎng)期以來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，將市場(chǎng)機(jī)制作為資源配置的主要方式，建立了計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合經(jīng)濟(jì)調(diào)控模式。同時(shí)必須指出的是，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是不完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的烙印并沒(méi)有完全消除，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系還有待完善，再加上我國(guó)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為落后的中西部地區(qū)，市場(chǎng)還不能承接政府讓渡的功能，公共服務(wù)合同外包還有很大的困難。其次，公民社會(huì)的不成熟。在我國(guó)，非營(yíng)利性的第三部門(mén)大多興起于改革開(kāi)放之后，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的第三部門(mén)往往數(shù)量較少，發(fā)展歷史較短，功能單一，對(duì)公共部門(mén)的資源依賴性強(qiáng)，很難形成政府、市場(chǎng)之外的提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的獨(dú)立力量，公共服務(wù)供應(yīng)中的志愿性供給和公民參與的程度還很低。

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