社會保障基金保值增值問題探討

□文/夏 英

（九江學(xué)院 江西·九江）

一、社會保障基金現(xiàn)狀及問題

（一）我國社?；瓞F(xiàn)狀。根據(jù)勞動部和社會保障部、國家統(tǒng)計局公布的《2002-2011年勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2011年底，我國歷年社會保障基金滾存結(jié)余達(dá)到2，918多億元，其中基本養(yǎng)老保險基金積余1，841億元，失業(yè)保險基金積余240億元，基本醫(yī)療保險基金積余581億元，工傷保險積余723億元，生育保險基金積余332億元。社保基金雖然為我國社會保障事業(yè)的發(fā)展奠定了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，但是這些看似很有保障的數(shù)字背后其實隱藏著不少社?；鸪霈F(xiàn)的問題。

社會保障基金的收入方面，盡管出現(xiàn)逐年的增長現(xiàn)象，但是增幅一直在20%～40%之間，增幅較小，在有些年間增幅甚至有所下降。除此之外，社?；鸬闹饕獊碓词侵醒胴斦偷胤截斦?，反映了其收入來源比較單一，一旦沒有中央財政和地方財政的補助，社會保障基金收支就可能會出現(xiàn)缺口，后果不堪設(shè)想。

社會保障基金的支出方面，歷年都是呈現(xiàn)不斷增長的趨勢。2008～2009年期間，社?；鸬氖杖朐鲩L率僅為17.76%，而社?；鸬闹С鲈鲩L率就達(dá)到了33.37%。如果社?；鸬氖杖?、支出繼續(xù)保持這樣的增速，那么社?；鸬娜氩环蟪鰧⒊蔀楸厝滑F(xiàn)象。另外，隨著社會保障制度的不斷完善、社會保障面不斷擴大和參保人數(shù)的增長，我國社會保障基金支出出現(xiàn)進(jìn)一步增長已是必然，因此社會保障基金的支付壓力會越來越大。

社?；鸬臐L存結(jié)余方面，不斷增加的結(jié)余未來將面臨著兩方面的風(fēng)險：一是人口老齡化進(jìn)程的加快會導(dǎo)致醫(yī)療費用支出相應(yīng)增長、社會競爭的激烈使失業(yè)和企業(yè)富余人員增加，從而會導(dǎo)致失業(yè)保險金的增長，這些都將導(dǎo)致社會保障支出不斷上升而面臨赤字風(fēng)險；二是我國經(jīng)濟發(fā)展過程中的通貨膨脹的發(fā)生，會使得社會保障基金面臨購買力下降以及社會保障基金資產(chǎn)不斷貶值的風(fēng)險。

（二）社會保障基金保值增值中出現(xiàn)的問題

1、投資渠道狹窄，投資方式單一。目前，我國社保資金的投資方式比較單一，多用于銀行存款和股票債券等低風(fēng)險低收益的項目，而且由于社?；鹗顷P(guān)民生的大事，政府對于基金的管理更是十分嚴(yán)格，對基金的投資方向和投資金額有明文規(guī)定，這使得基金很難與日新月異的經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境相結(jié)合，很難有效地實現(xiàn)社?；鸬谋Ｖ翟鲋怠?/p>

長期以來，我國對基金的投資渠道進(jìn)行了嚴(yán)格把控，唯基金的安全性是重。國家對此頒布了相應(yīng)的法規(guī)，嚴(yán)格控制社?；鸬耐顿Y范圍，規(guī)定了投資范圍僅限于銀行存款、國債等具有良好的流通性的金融工具，因為這些都是低風(fēng)險的投資方式，所以要取得高收益是不可能的。另外，對于基金的用途，財政部規(guī)定社?；鸬?0%左右應(yīng)用于購買國家發(fā)行的社保基金特種定向債券，國務(wù)院也明文規(guī)定社會保險基金必須存入國有商業(yè)銀行開設(shè)的社會保障基金財政專戶。由此可見，國家對于社?；鸬耐顿Y渠道和用途都嚴(yán)格把關(guān)，雖然社會保障基金的安全性和完整性得到保證，但是這是十分墨守成規(guī)的做法，無法應(yīng)對新時代發(fā)展的要求，無法滿足社保基金保值增值的要求。

2011年我國社會保障基金的結(jié)余資金中有90%是以銀行存款的形式存在，只有3.5%是以其他形式存在。這樣安排金額巨大結(jié)余基金，把它存入存款利率小于通貨膨脹率的銀行，是否真的能保障社?；鸬陌踩?？這樣禁錮社保基金的流動，并不是合理的保障基金安全性的做法。

我國社會保障基金中的大部分被存入銀行，這無疑是一種保守型的投資方式。我國社會保障基金積累額從2002年的223.4億元增加到了2011年的2，918多億元，其中養(yǎng)老保險金累計結(jié)余1，841多億元，約占社會保障基金積累總額的62%，這是關(guān)乎全國參保人未來保障的大問題，因此關(guān)于社?；鸬墓芾韱栴}就顯得眾口不一。對于社?；鸬墓芾?，政府一直采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，不愿讓社?；鹑ァ懊半U”，這顯然也是出于安全性的考慮，但是政府卻忽略了社?；疬€被賦予了保值增值的希望。各地頻頻被曝出社?；鸪霈F(xiàn)財政赤字的情況，如果不改變社?；皙M窄的投資方式，社?；鸩灰f增值，甚至就連保值都可能成為難以跨越的坎。

據(jù)統(tǒng)計，2011年居民消費價格指數(shù)上升了5.4%，而當(dāng)年銀行一年定期存款利率只有3.5%，實際的儲蓄存款利息所得人民為-1.9%，計算出全國居民存款縮水600億元，可見存入銀行的社?；鸬奶潛p也必定不在少數(shù)。目前，我國正處于市場經(jīng)濟建立初始階段，通貨膨脹率一直較高，但是銀行存款利率和國債利率卻持續(xù)降低，單靠把社?；鸫嫒脬y行或購買債券難以實現(xiàn)基金的保值需要，更談不上增值了。

從2002年到2011年，通貨膨脹比較嚴(yán)重的年份有2004年、2007年和2008年。以2007年為例，2007年我國社?；鹄塾嫿Y(jié)余額為1，136.6億元，存入銀行專戶的金額為7，93億元，購買國債的金額為2，134億元，分別占總額的65.8%和19%，兩者累計占據(jù)比例為84.8%。而2007年的通貨膨脹率為4.8%，銀行的一年期存款利率低于當(dāng)年的通貨膨脹率，這就意味著把社?；鸫嫒脬y行雖然遵循了安全性，但是卻在一定程度上造成了基金的貶值。

2、管理體制多頭，政出多門

（1）社會保障基金管理法制不健全?！稇椃ā肥俏覈母敬蠓ǎ侵贫ㄒ磺蟹傻囊罁?jù)，因此憲法涉及的領(lǐng)域十分廣泛，其中當(dāng)然包括了對于社會保障基金方面的有關(guān)規(guī)定。但是，作為基本大法，《憲法》統(tǒng)籌范圍的廣泛就決定了其不可能對社會保障基金的各方面都做出詳盡且具體的規(guī)定。而目前已有的社會保障法律都是行政性法規(guī)且分散在法律效力低的條文中，尚未形成一個專門的社會保險基金管理法律。

（2）社會保障基金涉及部門多，管理壓力大。目前，我國除了社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫是由民政部門統(tǒng)一管理以外，其他社會保障工作都分散在多個部門，處于多頭管理的狀態(tài)，沒有統(tǒng)一的部署和體系化管理。社會保障基金的管理不僅涉及財政部、勞動保障部等行政管理機構(gòu)，而且涉及稅務(wù)、社會保險、銀行、郵局等經(jīng)辦機構(gòu)，還涉及到各種金融機構(gòu)，涉及的部門十分多，且這些部門都設(shè)有自成體系、相互牽制的社會保障機構(gòu)，造成管理分散。因為這些部門十分分散，難以組在一起進(jìn)行統(tǒng)一管理，并且這些部門和單位所處的位置不同，難免會形成不同的利益觀而導(dǎo)致在實際工作中發(fā)生摩擦，缺乏強有力的宏觀協(xié)調(diào)平衡機制和監(jiān)督管理機制，使得社保基金的管理更是難上加難。

（3）社會保障基金被挪用現(xiàn)象嚴(yán)重。近年來，我國社會保障基金征收金額大、參保人數(shù)范圍廣，導(dǎo)致基金的有效管理也越來越難，瞞報少繳、擠占挪用、欺詐冒領(lǐng)等現(xiàn)象由此產(chǎn)生。另外，現(xiàn)有監(jiān)督、管理體制的不完善也給了不法分子可乘之機。目前為止，只有少數(shù)地方成立了專門的社會保障事業(yè)管理機構(gòu)，大多數(shù)地區(qū)缺乏統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)。雖然國務(wù)院明確規(guī)定社會保障歸勞動和社會保障部管理，但是現(xiàn)有體制仍然政出多頭，機構(gòu)設(shè)置重疊，大大增加管理成本的同時也會造成基金被擠占挪用。

3、參保者觀念上的障礙。其實從關(guān)于對社?；鹗欠瘛叭胧小钡娜珖源笥懻撐覀兙涂梢钥闯隼习傩沼^念上的障礙。早在2001年社?；鹁鸵呀?jīng)涉足股市，截止到今時已有12年，但是社保基金入市與否卻始終是一個經(jīng)久不衰的話題。不少人認(rèn)為，社?；鹑胧惺紫葟纳绫；鸬膶傩陨暇鸵呀?jīng)犯了錯誤，社?；鹱钍滓脑瓌t是安全性，其次才是流動性和收益性，投資股市是對社?；鸢踩缘谋畴x，沒有遵守社保基金的原則。

以養(yǎng)老金為例，中國目前的現(xiàn)狀是兩個青年人撫養(yǎng)4個老人，這是很大的壓力，但是養(yǎng)老金的存在可以在一定程度上緩解贍養(yǎng)的壓力，也是老年人年老時候物質(zhì)生活的保障。由于社會保障基金涉及到老百姓的生活和社會的穩(wěn)定，加上其在法律上又有專項基金的性質(zhì)，在現(xiàn)實生活中是一個十分敏感的問題，因此無論是政府還是老百姓都習(xí)慣于統(tǒng)管、專管的傳統(tǒng)做法。所以一談到保值增值，特別是談到投資，人們無不擔(dān)心，也害怕冒險。

二、完善社會保障基金保值增值的建議及措施

（一）完善社會保障基金投資管理

1、創(chuàng)新投資模式，拓寬投資渠道。首先，社會保障基金可以進(jìn)行實業(yè)投資。截止到2011年底，全國社?；鹜顿Y京滬高鐵、中節(jié)能風(fēng)電等工商企業(yè)和多家金融企業(yè)高達(dá)近千億元，這些投資也為社?；饚砹祟H為豐厚的收益，說明實業(yè)投資是一項低風(fēng)險高收益的投資渠道，在未來幾年會有良好的發(fā)展前景和可觀的投資收益，值得社?；疬M(jìn)行嘗試；其次，社會保障基金可以投資股市。雖然關(guān)于“社?；鹗欠駪?yīng)該入市”這個話題引起了廣泛爭議，但是隨著2012年3月廣東省100億元社?；鹜顿Y股市的委托投資協(xié)議的簽訂，已經(jīng)意味全國地方性社保入市的大幕正式拉開。全國社?；鹄硎聲宰龀鲞@樣的決定，肯定是充分權(quán)衡了利弊，并且是認(rèn)定利大于弊的。最大的優(yōu)勢是，現(xiàn)在的股市已經(jīng)處于歷史低位，比之前的高位風(fēng)險降低了很多，所以社?；疬M(jìn)入股市的安全性也就相對提高了很多。不少人認(rèn)為社保基金入市是為了“救市”，其實不然，社?；鹗滓哪繕?biāo)是為了保值增值，只是投資股市恰好滿足社?；鸬倪@個要求，理事會才選擇讓基金入市。另外，現(xiàn)在的市場也需要像社?；疬@樣的資金進(jìn)入，社?；鸬姆€(wěn)定性和比例投入可以改變市場偏向融資者的慣性，重新平衡融資者和投資者的力量，對股市起提振的作用，而股市的高漲會促進(jìn)社?；鸬脑鲋担鼈兪窍噍o相成的。

2、社?；鹪谕顿Y時給予適當(dāng)優(yōu)惠。社會保障基金具有公益性，是關(guān)系民生的，所以在投資時可以相應(yīng)地給予其優(yōu)惠待遇，讓其能獲得更大的收益，保障公眾的利益。在一些風(fēng)險小、盈利條件穩(wěn)定的投資領(lǐng)域，政府有責(zé)任出面協(xié)商，預(yù)留一部分或者優(yōu)先讓于社會保障基金投資，確保社?；鸬谋Ｖ翟鲋档膶崿F(xiàn)。相應(yīng)地，社會保障基金獲取的投資收益和各種手續(xù)費、管理費，國家應(yīng)酌情減稅或?qū)嵭忻庹鳌?/p>

（二）建立健全社保監(jiān)督體系，嚴(yán)格社保資金的信息披露制度。社保基金應(yīng)該“取之于民，用之于民”，但是很多社?；鸬墓芾聿块T卻監(jiān)守自盜，隨意支配甚至侵吞社保基金。究其原因，是對于社?；鸬谋O(jiān)管失效，所以建立健全對社會保障基金的監(jiān)督體系就顯得尤為重要。首先，應(yīng)該打破“官官相護(hù)”的局面，國家應(yīng)當(dāng)采取中央垂直管理模式進(jìn)行管理：在各地分設(shè)辦事機構(gòu)，這樣可以保證監(jiān)督機構(gòu)不再受地方當(dāng)局的控制，可以使監(jiān)督管理工作更有效地進(jìn)行，地方社會保障管理部門只能負(fù)責(zé)社會保障基金的收繳和發(fā)放，其他的監(jiān)督職能則予以剝離，地方上應(yīng)該重新單獨設(shè)置機構(gòu)對社會保障基金進(jìn)行全面地監(jiān)督，這樣就能做到“不相容職責(zé)相分離”，地方上可相應(yīng)地減少社會保障基金“監(jiān)守自盜”的情況發(fā)生。其次，應(yīng)該建立嚴(yán)格的信息披露制度，社保機構(gòu)應(yīng)當(dāng)每年向參保人公告社保資金的收支情況，并且要把經(jīng)手資金的有關(guān)方予以公布，提高社?；疬\營的透明度，賦予參保人以知情權(quán)。再次，各大媒體應(yīng)當(dāng)做好新聞監(jiān)督的工作，對于挪用社會保障基金的行為予以及時披露，以防止基金被進(jìn)一步挪用。

（三）完善法律法規(guī)，加強對社?；鸬谋O(jiān)管。我國應(yīng)建立完善的法律體制來作為監(jiān)管執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。隨著我國具體的經(jīng)濟環(huán)境的變化，以前制定頒布的法律法規(guī)已然已經(jīng)不能應(yīng)對新形勢下的各種問題了。對于2001年制定和頒布的《全國社會保障基金投資管理暫行方法》等內(nèi)容還需要進(jìn)一步地完善，對于地方養(yǎng)老金的投資管理制定的具體細(xì)則需要進(jìn)一步明確，對于社會保障基金來源、投資運營、法律責(zé)任等問題需要進(jìn)一步地明確界限，從而形成完善的投資管理法律體系。有了相應(yīng)完善的法律還不夠，還要做到“執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，不然再完善的法律也只是一具空殼。不僅要不斷充實相關(guān)法律的內(nèi)涵，補充漏洞，還要嚴(yán)格遵守，才能在一定程度上保障我們的未來。

三、結(jié)論與展望

總之，社會保障基金近年來出現(xiàn)的被擠占挪用、貶值縮水、入不敷出事件的頻繁發(fā)生并不是偶然的。有關(guān)部門的知法犯法、投資渠道的單一狹窄、通貨膨脹的壓力和參保人數(shù)的不斷增多是社保基金面臨的重大問題。社會保障基金是“取之于民，用之于民”的，是參保人的“養(yǎng)命錢”，是國家經(jīng)濟的“減震器”，只有做好社會保障基金的保值增值工作，才能有效地為民服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)國家經(jīng)濟的發(fā)展。在風(fēng)險可控的范圍內(nèi)，我們應(yīng)當(dāng)拓寬社?；鸬耐顿Y渠道，嚴(yán)格社?；鸬男畔⑴吨贫龋⒔∪晟频谋O(jiān)督體系，全方位、多角度地保障社?；鸬谋Ｖ翟鲋怠?/p>

筆者認(rèn)為，未來我國社會保障基金不但可以做到保值，更多的是隨著社?；鸬牟粩嗤晟?，其會積累越來越多的資金，實現(xiàn)很好的增值。經(jīng)吾輩之上下求索，社會保障基金的保值增值將不僅僅是一個設(shè)想。

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