論湘西民族民間文化遺產(chǎn)保護(hù)條例的修訂

彭蘇華

(吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院,湖南吉首416000)

一、湘西民族民間文化遺產(chǎn)保護(hù)條例

20世紀(jì)90年代以來,非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)問題越來越受關(guān)注,法律成為保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)不可或缺的形式。各國在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)問題上達(dá)成共識,2003年聯(lián)合國教科文組織通過了《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》 (以下簡稱《公約》)。2004年,經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn),中國加入《公約》。2003年11月,制定《中華人民共和國民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)法草案》。此后,中國加快非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)的進(jìn)程,相繼出臺規(guī)范性文件,加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)工作①。在《中華人民共和國民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)法》遲遲不能出臺的情況下,各地區(qū)根據(jù)中央文件精神,紛紛出臺地方法規(guī),彌補(bǔ)國家法律在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)方面的空白。2005年9月2日,湖南省人民政府辦公廳出臺《關(guān)于加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的意見》?！稐l例》(2006年6月10日起施)正是在這一立法背景下產(chǎn)生的。

根據(jù)憲法、立法法等法律的規(guī)定,湘西土家族苗族自治州人大及其常委會具有民族自治立法權(quán),在當(dāng)時缺乏專門的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法,而規(guī)范性文件的法律效力過低、執(zhí)行不力的情況下,制定單行條例成為加強(qiáng)湘西民族民間文化遺產(chǎn)法律保護(hù)工作的最佳選擇。

2004年10月,湘西州人大常委會根據(jù)代表和委員的提議,《條例》的制定納入立法規(guī)劃。2005年3月,成立了條例起草領(lǐng)導(dǎo)小組,湘西州人大常委會先后兩次對條例草案進(jìn)行了審議。2006年3月26日,湘西州十一屆人大四次會議審議通過。5月31日,湖南省第十屆人大常委會第二十次會議批準(zhǔn)了《條例》。

《條例》分六章36條,于2006年6月10日正式實施。內(nèi)容涉及民族民間文化遺產(chǎn)的保護(hù)、傳承、管理利用與獎勵和處罰。第一章總則規(guī)定了立法目的、適用范圍、保護(hù)原則、主管部門及相關(guān)部門的職責(zé)、民族民間文化遺產(chǎn)保護(hù)的范圍等;第二章?lián)尵扰c保護(hù)規(guī)定了民族民間文化遺產(chǎn)的普查、收集整理、名錄編制、捐贈、保密等事項;第三章認(rèn)定與傳承規(guī)定了傳承人、傳承單位的認(rèn)定及其享有的權(quán)利和應(yīng)負(fù)的義務(wù),區(qū)域整體性保護(hù)等事項;第四章管理與利用規(guī)定了專項資金的管理、民族民間文化遺產(chǎn)的傳播與合理利用等問題;第五章獎勵與處罰規(guī)定了單位或個人獲得表彰和獎勵的條件,傳承人、傳承單位的撤銷,國家工作人員的法律責(zé)任等;第六章附則規(guī)定法律沖突時法律的適用,《條例》的批準(zhǔn)、公布實施?！稐l例》 彌補(bǔ)國家立法在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)專門法律保護(hù)的空白,為湘西州民族民間文化遺產(chǎn)保護(hù)提供有力的法律依據(jù),促進(jìn)了湘西州民族民間文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的開展。

二、民族民間文化遺產(chǎn)保護(hù)條例修訂的必要性

(一)《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》 已出臺

2011年2月25日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過的《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》已于2011年6月1日起施行,改變了我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)無專門法律保護(hù)的狀況。這就要求發(fā)揮《條例》雙重功能,從起初單一的彌補(bǔ)法律空白的功能到增加對法律的細(xì)化以增強(qiáng)其可操作性的功能。《條例》 部分內(nèi)容與《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》不一致,如《條例》第15條第三款規(guī)定“州、縣(市)人民政府對列入本級民族民間文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄的項目,可以命名傳承人或傳承單位”,但《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》規(guī)定“國務(wù)院文化主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府文化主管部門對本級人民政府批準(zhǔn)公布的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目,可以認(rèn)定代表性傳承人?！闭J(rèn)定主體完全不同,而且只能認(rèn)定“代表性傳承人”。又如《條例》第9條規(guī)定普查工作由文化行政主管部門負(fù)責(zé)組織,而《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》第11條規(guī)定由人民政府組織,文化主管部門負(fù)責(zé)進(jìn)行。

(二)《條例》自身存在的缺陷

1.法律理論研究不足,立法過程倉促。從制定立法規(guī)劃到《條例》獲得通過,僅1年半的時間。對于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)理論研究還處于起步階段,還不成熟。除《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條約》和相關(guān)的規(guī)范性文件外,并無其他有關(guān)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的法律法規(guī)作為參照。2.原則性的規(guī)定較多,可操作性不強(qiáng)。《條例》的許多規(guī)定過于籠統(tǒng),口號式語言過多,達(dá)不到對法律法規(guī)嚴(yán)密性與確定性的要求。如第7條關(guān)于有關(guān)部門的責(zé)之規(guī)定并不詳細(xì);第18條對于傳承人和傳承單位的認(rèn)定沒有具體的評審規(guī)定;第25條沒有詳細(xì)說明專項資金管理的辦法等。由于可操作性差,這些規(guī)定往往得不到很好的落實。3.在法律責(zé)任方面,只是在第34條規(guī)定了國家工作人員的法律責(zé)任,并沒有規(guī)定個人和組織破壞或非法利用非物質(zhì)文化遺產(chǎn)所應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。4.第三章的“認(rèn)定”僅僅指對傳承人的認(rèn)定,實際上還應(yīng)當(dāng)包括對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)本身的認(rèn)定。5.整個《條例》多是行政命令式的語言,忽視了私權(quán)利性的規(guī)定在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)中的作用。

(三)理論成果轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范的需要

非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)理論研究已經(jīng)取得豐碩的成果。相關(guān)研究涉及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)模式,知識產(chǎn)權(quán)法在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)中的地位,民法特別是物權(quán)法保護(hù),司法保護(hù)②。如王思鋒主張在“私權(quán)保護(hù)說”的理論基礎(chǔ)上,確立我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)方式,并認(rèn)為“以知識產(chǎn)權(quán)方式保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)無疑是當(dāng)前較為理想的選擇”③;鄭延峰認(rèn)為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)應(yīng)當(dāng)采取公法與私法相結(jié)合的保護(hù)④;徐蓓雯論述了私法保護(hù)模式說、公法保護(hù)模式說和混合保護(hù)模式說,認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)采取行政法為主體的公法保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)法為主體的私法保護(hù)、國內(nèi)法與國際法相結(jié)合的保護(hù)⑤;楊明認(rèn)為傳承者與使用者之間的法律關(guān)系有合同法律關(guān)系、侵權(quán)法律關(guān)系。傳承者與有利害關(guān)系的第三之間的法律關(guān)系有合作開發(fā)、管理關(guān)系、代理關(guān)系等⑥。除此之外,全國各地相關(guān)地方立法也積累了不少的經(jīng)驗,這些研究成果亟待轉(zhuǎn)化為法律以期發(fā)揮更大的作用。

三、《條例》修訂的幾點意見

(一)將《條例》的修訂納入立法規(guī)劃

《條例》已經(jīng)實施6年,相關(guān)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生巨大變化,《條例》的修訂已刻不容緩。應(yīng)當(dāng)在思想上高度重視,并制定科學(xué)合理的修訂計劃,出臺修訂《條例》的指導(dǎo)性文件,成立《條例》修訂的機(jī)構(gòu),安排專門的經(jīng)費(fèi)與人員,為《條例》的修訂做好充分的準(zhǔn)備工作。

(二)加強(qiáng)理論研究

首先要對《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、立法技術(shù)、立法程序等進(jìn)行全方位的考察。其次,要組織法律專家及相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者對現(xiàn)行《條例》的實施效果進(jìn)行評價,分析現(xiàn)存《條例》中存在的不足,并對照《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》查找應(yīng)當(dāng)細(xì)化的規(guī)定以及立法當(dāng)中的盲點。第三,搜集當(dāng)前非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)研究的最新成果,特別是管理私權(quán)利在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的研究成果,為《條例》的修訂打好理論基礎(chǔ)。

(三)增強(qiáng)法律的可操作性

一部單行條例,解決的是具體問題?！稐l例》的一些規(guī)定過于原則化、缺乏具體性,可操作性差與這一要求背道而馳。因此《條例》應(yīng)當(dāng)突出對《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》的細(xì)化功能。《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》第8條關(guān)于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的宣傳,第9條關(guān)于表彰獎勵措施,第15條關(guān)于境外組織和個人經(jīng)行調(diào)查等都需要在《條例》中加以細(xì)化。就《條例》本身而言,應(yīng)當(dāng)對第7條相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加以明確,第11條的捐贈,第13條密級的確定,第12條的鼓勵措施,第26條研究任成才的培養(yǎng),第30條合作與交流的辦法等都必須具體化為可操作的規(guī)定。

(四)新修訂的《條例》應(yīng)當(dāng)完善各項制度

1.完善統(tǒng)一管理制度。建立一個由各相關(guān)部門參與的統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),以實現(xiàn)統(tǒng)一行動、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、信息共享。2.完善調(diào)查登記制度。明確調(diào)查的主體及其所享有的權(quán)利,應(yīng)承擔(dān)的義務(wù);細(xì)化調(diào)查的程序,具體規(guī)定登記辦法。3.完善獎勵和處罰機(jī)制。當(dāng)前條例中在第32條只規(guī)定了獲得獎勵的條件,而對于獎勵申請、獎勵的程序、獎勵的標(biāo)準(zhǔn)等都未明確,應(yīng)當(dāng)加以完善。在第五章的獎勵與處罰中,還應(yīng)當(dāng)增加對破壞或非法利用非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的個人或組織的處罰的規(guī)定,明確作出處罰的主體、程序等事項。4.完善專項資金管理制度。明確專項資金管理辦法,可以由人民政府組織相關(guān)部門成立非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)專項資金管理辦公室進(jìn)行管理,也可以由民族民間文化遺產(chǎn)保護(hù)中心管理;專項資金的使用情況應(yīng)當(dāng)定期公布,接受群眾監(jiān)督。

(五)借鑒其他地區(qū)的立法經(jīng)驗

經(jīng)過10多年的發(fā)展,各省和各民族地區(qū)相繼出臺地方法規(guī)和民族自治條例,其中不乏可借鑒之處。如《廣西壯族自治區(qū)民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例》第五條第二款關(guān)于審計機(jī)關(guān)對專項經(jīng)費(fèi)的審計監(jiān)督?！顿F州省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第四十三條“縣級以上人民政府文化主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門,鼓勵、支持非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目的代表性傳承人和保護(hù)責(zé)任單位將項目申請專利、注冊商標(biāo)、申報地理標(biāo)志、登記版權(quán)等”,以及第十七條關(guān)于列入非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目名錄的,應(yīng)當(dāng)符合的條件的規(guī)定?！对颇鲜∶褡迕耖g傳統(tǒng)文化保護(hù)條例》第四章關(guān)于交易與出境問題的規(guī)定,及第五章關(guān)于具體保障措施的規(guī)定?！墩憬》俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第五條第二款對相關(guān)部門進(jìn)行明確。以及第十一條建立非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)專家咨詢制度的規(guī)定,還有第25條第二款關(guān)于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)搶救措施的規(guī)定。這些有益的立法經(jīng)驗都可以引入新的《條例》。

[1]蘭婷.我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)考察 [J].東南學(xué)術(shù),2011,(4).

[2]王思鋒.對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)方式的思考 [J].中國國情國力,2011,(1).

[3]鄭延峰.非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)探析—以閩東地區(qū)個案為中心 [J].中共福建省委黨校學(xué)報,2010,(11).

[4]徐蓓雯.非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)模式探析 [J].安康學(xué)院學(xué)報,2012,24(2).

[5]楊明.非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律結(jié)構(gòu) [J].電子知識產(chǎn)權(quán),2010,(8).

[6]梁厚能.把根留住——湘西土家族苗族自治州人大常委會制定民族民間文化遺產(chǎn)保護(hù)條例紀(jì)實 [J].中國人大,2006,(15).

[7]湘西土家族苗族自治州民族民間文化遺產(chǎn)保護(hù)條例,中國政府法制信息網(wǎng).http: fgk.chinalaw.gov.cn article dffg 200606 20060600316729.shtml.

[8]中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法,中國人大網(wǎng).http: www.npc.gov.cn huiyi cwh 1119 2011-02 25 content-1625617.htm.

[9]廣西壯族自治區(qū)民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例,中國百科網(wǎng).http: www.chinabaike.com law df gxi 1414778.html.

[10]貴州省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例,法律圖書館.http: www.law-lib.com law law-view.asp?id=380963.

[11]云南省民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例,法律快車.http: www.lawtime.cn info zscq difangzhengcefagui 2010072938483.html.

[12]浙江省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例,法律圖書館.http: www.law-lib.com law law-view.asp?id=202987.

注釋:

①2004年4月文化部、財政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于實施中國民族民間文化保護(hù)工程的通知》,并附《中國民族民間文化保護(hù)工程實施方案》.2005年3月26日,頒布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的意見》.2005年12國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》.

②蘭婷分析了司法保護(hù)的現(xiàn)狀。蘭婷.我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)考察[J].東南學(xué)術(shù),2011,(4).

③王思鋒.對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)方式的思考 [J].中國國情國力,2011,(1).

④鄭延峰.非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)探析—以閩東地區(qū)個案為中心[J].中共福建省委黨校學(xué)報,2010,(11).

⑤徐蓓雯.非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)模式探析[J].安康學(xué)院學(xué)報,2012,24(2).

⑥楊明.非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律結(jié)構(gòu)[J].電子知識產(chǎn)權(quán),2010年,(8).