中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方案探究

歐陽亦梵，李 陳

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058)

一、土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

近年來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)紛爭不斷，要求進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的呼聲也越來越高。進行改革，首先要探究現(xiàn)有制度存在的問題。本文通過梳理文獻，主要土地產(chǎn)權(quán)制度的問題表現(xiàn)在:

1.農(nóng)村土地所有權(quán)主體不清晰

1998年頒布的《土地管理法》中規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。首先，“農(nóng)民集體”是沒有明確主體邊界的概念，農(nóng)民本身不能真正行使土地權(quán)利;其次，現(xiàn)實中許多農(nóng)村經(jīng)濟組織已經(jīng)名存實亡，土地權(quán)利處于無人行使的狀態(tài)，村民委員會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常以集體的名義來支配土地。因此，農(nóng)村土地所有權(quán)雖然在法律上明確界定，但在實踐中缺少可執(zhí)行力。

2.農(nóng)村土地使用權(quán)不完整

首先，《土地管理法》第六十三條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”，并且農(nóng)村集體土地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)到土地市場交易，農(nóng)村集體土地使用權(quán)受到嚴格限制;其次，《土地管理法》第二條第四款規(guī)定“國家為了公共利益需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，這表明國家可以憑借公權(quán)力以低于市場的價格獲得集體土地的使用權(quán)，從而獲得差價，使得各級政府都熱衷于“圈地”。同時，“公共利益”的界定也是令人質(zhì)疑的;最后，集體土地必須經(jīng)過政府征收或收購之后才能轉(zhuǎn)讓或出讓，這實際上是國家壟斷了農(nóng)地市場，集體土地所有者對土地實際上沒有充分的處分權(quán)。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)不完整

從表面上看，集體土地所有權(quán)屬于集體，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶，但是《農(nóng)村土地承包法》第15條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府批準”，即土地承包經(jīng)營權(quán)要流轉(zhuǎn)需發(fā)包方同意，承包期內(nèi)調(diào)整承包地也受到限制，因此土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民無發(fā)言權(quán)，主要由集體經(jīng)濟組織操作。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的行使常常受到村、鎮(zhèn)政府的干預(yù)，農(nóng)戶不具備完整的土地承包經(jīng)營權(quán)。

總體來說，因權(quán)利主體的不明確和權(quán)力的不完整，農(nóng)民的利益常常受到損害。因此，我國的集體土地制度是一種受嚴格管制和限制性的制度，并且具有不穩(wěn)定性，農(nóng)民土地收益權(quán)無法得到保障，許多問題的根結(jié)就出在這里。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方案的可行性論證

關(guān)于中國農(nóng)地制度改革，主要有以下這幾種方案:

1.土地私有化

現(xiàn)在的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍然處于主體不明、缺乏保障、受到限制的狀態(tài)，農(nóng)民對土地缺乏安全感，有人提出將集體土地私有化可以解決現(xiàn)有的問題。

首先，土地私有化就可以解決產(chǎn)權(quán)不明晰的問題，保障農(nóng)民土地權(quán)益的實現(xiàn)。其次，楊小凱認為，現(xiàn)在土地問題根結(jié)是農(nóng)民的土地不屬于農(nóng)民。土地私有化以后，一是農(nóng)民可以進行長期的投入;二是政府也可以收到可觀的財產(chǎn)稅和交易稅，同時對土地的管理也容易進入法制化軌道。[1]另外，私有化可以減少村干部特權(quán)引起貧富分化。土地私有化后農(nóng)民成為自由民，不但可以收到更多租金，而且可以抵押土地貸款進行其他的投資，提高中國整體投資能力。[2]最后，土地私有化還可以促進資源有效配置，減少土地浪費，促進城市的健康發(fā)展。

基于土地私有化的種種益處，土地改革朝向私有化發(fā)展，使土地產(chǎn)權(quán)越來越明晰是必然趨勢，但是現(xiàn)階段的土地改革實行完全的土地私有制是不可行的。原因除了與國家性質(zhì)不符，最主要的是土地具有不可或缺的社會保障功能。現(xiàn)在，農(nóng)民群體仍需要土地作為維持生存的手段和養(yǎng)老失業(yè)保障。假設(shè)土地完全私有化，在農(nóng)民都是理性經(jīng)濟人的條件下，市場上的土地價格大于土地產(chǎn)值利潤時，農(nóng)民就會選擇出讓土地，產(chǎn)生大量失地農(nóng)民。這些失地農(nóng)民的就業(yè)競爭力較低，甚至存生存危機，會引發(fā)新的社會問題。因此私有產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的表面上的經(jīng)濟激勵實際上很有可能產(chǎn)生社會動蕩和經(jīng)濟危機發(fā)生。土地完全私有化帶來的社會收益將會淹沒在矛盾增加帶來的高昂的交易成本中。[3]

因此，完全的土地私有制是不符合中國現(xiàn)階段的實際情況的，對于現(xiàn)在的土地制度存在的矛盾，應(yīng)通過其他途徑解決。

2.土地國有化

首先，土地國有化是路徑困難的。因為無論是有償購買還是無償剝奪都是不可行的。另外，國家如何有效地管理分散的土地也是一個問題。最后，土地一旦都完全屬于國家所有而不屬于農(nóng)民，雖然明晰了產(chǎn)權(quán)，但是仍然沒有改變國家嚴格管制土地流轉(zhuǎn)局面。因此完全的土地國有化和完全的土地私有化都是行不通的，最好的路徑仍是堅持現(xiàn)有的集體土地所有制。

3.永久使用權(quán)

永久使用權(quán)既可以滿足市場對于集體土地流轉(zhuǎn)的需要又能夠維護農(nóng)民利益以及社會穩(wěn)定。永久使用權(quán)是指保持現(xiàn)有基本土地產(chǎn)權(quán)制度不變，無限延長土地經(jīng)營權(quán)。具體的方案為集體土地中，除了用于公共利益的土地外，承包的耕地和宅基地的使用權(quán)永久歸農(nóng)戶所有。這種永久使用權(quán)近似于所有權(quán)，即農(nóng)民可以將土地的長期使用權(quán)進行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等。自然人和法人推出土地使用權(quán)時，可以將剩下的使用權(quán)年限不交給政府部門而是直接在土地市場上交易。[4]

永久使用權(quán)可以打破國家對于土地市場的壟斷，穩(wěn)定土地價格，也使農(nóng)民的土地權(quán)利得到保障;同時恒定產(chǎn)權(quán)關(guān)系，激勵農(nóng)民對土地進行長久穩(wěn)定的開發(fā)[5];土地作為集體或者國家的，可以通過劃定部分涉及到國家利益的農(nóng)用土地不得轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地來保障基本耕地，防止糧食安全問題的惡化。

4.國家永佃制

所謂的“國家永佃制”也是近似于永久使用權(quán)這種方案，但國有永佃制是將集體土地所有權(quán)都收歸國家所有，使國家和農(nóng)民之間保持永久性的租賃關(guān)系。這種方案也存在將集體土地收歸國有的改革成本高的問題，期間必定會產(chǎn)生諸多質(zhì)疑和反對。

5.股份制

要構(gòu)建真正意義上的集體經(jīng)濟組織，防止村委會和村黨支部對集體土地進行經(jīng)營管理，股份制是有效地解決方法。吳克寧等提出，改現(xiàn)有的村民小組為股份制的公司形式。由全體股東投票選出法人代表和管理者對集體土地所有權(quán)代表者進行經(jīng)營管理，集體土地所有制仍采取按份共有的制度，集體成員所擁有的股份不能轉(zhuǎn)讓，可以憑此獲得所有權(quán)收益。[6]這樣就保障了土地所承擔的社會保障功能，集體中的農(nóng)民都可憑股權(quán)獲得集體土地帶來的收益，擁有一份穩(wěn)定的收益，更好地實現(xiàn)了農(nóng)民的收益權(quán)。

股份制雖然有諸多好處，但是股份制中土地由集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理，使農(nóng)民脫離了土地，農(nóng)民個體不能夠自行行使土地使用權(quán)，對土地沒有自主的轉(zhuǎn)讓權(quán)。

6.股份制與永久使用權(quán)相結(jié)合的觀點

筆者認為最好的方案是仍將土地還給農(nóng)民?？梢詫o限期延長土地使用權(quán)的方案與股份制方案相結(jié)合。將集體土地分為兩部分，第一部分集體土地留在集體內(nèi)，實行股份制，由集體經(jīng)濟組織經(jīng)營運作，收入歸集體所有按股份分給農(nóng)民;第二部分土地分給農(nóng)民，使其擁有永久使用權(quán)，可以自行處理。在第二部分土地中，按人均基本生活需要規(guī)定一部分耕地不得出讓或者轉(zhuǎn)成非農(nóng)用地。這樣既促進了土地的流轉(zhuǎn)，打破了政府對土地市場的壟斷，同時農(nóng)民能夠獲得集體中的股份所帶來的保障性收益，最大的減少失地帶來農(nóng)民的不穩(wěn)定影響，保證社會穩(wěn)定，很好地解決了現(xiàn)有土地制度存在的問題。

這種方案結(jié)合了以上幾種方案的優(yōu)點，將公共利益用地和非公共利益用地區(qū)分開來。涉及公共利益的土地交由集體管理，進行集中統(tǒng)一管理，減少了與每個農(nóng)民進行協(xié)商的交易成本;對于部分非涉及公共利益的土地交由農(nóng)民，進行市場配置，發(fā)揮其財產(chǎn)性功能。

總 結(jié)

總結(jié)各個觀點與方案，改革是向私有化方向發(fā)展的，逐漸把集體土地的權(quán)利由國家部分還給集體，并且加強農(nóng)民的權(quán)利，改革的方向基本是適應(yīng)社會要求的。從當前中國社會經(jīng)濟發(fā)展來看，目前比較可行的是以混合制為主要特征的產(chǎn)權(quán)制度。

農(nóng)村土地問題的焦點實際是在農(nóng)民土地權(quán)益的保障上，而不同方案所表現(xiàn)出的共性都是要明晰產(chǎn)權(quán)，夯實農(nóng)民土地權(quán)益，徹底物權(quán)化，打破政府壟斷。因此不管是推行公有制還是私有制，土地改革的方向應(yīng)該是增加農(nóng)民土地使用權(quán)的實質(zhì)性內(nèi)容和限制公有權(quán)對農(nóng)民受益權(quán)的侵害。

江慶勇等提出“中國農(nóng)村土地改革，實際上是朝著將所有權(quán)的實質(zhì)性內(nèi)容轉(zhuǎn)移到使用權(quán)之中這個方向前進”。[7]因此，對于名義上的所有權(quán)歸屬的爭論過多也是無益的，因為爭論多方的共同點都是讓農(nóng)民得到實質(zhì)性的權(quán)利，是一種公有制下的實質(zhì)性的私有化。只有在保障了農(nóng)民土地的權(quán)益，防止公權(quán)侵害私權(quán)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革才是有意義的。

[1]楊小凱，江濡山.中國改革面臨的深層問題[J].戰(zhàn)略與管理，2005(5):1-5.

[2]北京天則經(jīng)濟研究所，中國土地問題課題研究所.城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的保護和實施 [J].管理世界，2002(12):31-47.

[3]楊成林，何自力.土地職能和土地產(chǎn)權(quán)制度選擇[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2011(10):22-30.

[4]周天勇，張彌.中國土地制度的進一步改革和修法[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2011(12):5-11.

[5]劉學(xué)俠.土地股份制:中國農(nóng)村土地制度改革方向[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2007(7):22-26.

[6]李國娟，沈曉梅.國家永佃制:我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向[J].燕山大學(xué)學(xué)報∶哲學(xué)社會科學(xué)版，2011，12(2):87-90.

[7]江慶勇，趙新奎，楊洪青.中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革分析[J].中國農(nóng)學(xué)通報，2011，27(32):138-142.