農(nóng)發(fā)行信貸支持水利建設(shè)問題的分析與思考

劉艷麗 索志林

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150030）

農(nóng)業(yè)是中國的第一產(chǎn)業(yè)，水利建設(shè)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)，是改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的重要保障，是促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的重要支撐，也是農(nóng)發(fā)行信貸支持的重點(diǎn)領(lǐng)域。

一、近年來國家支持水利建設(shè)的政策性要求

2011 年中央一號(hào)文件明確指出:在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下,支持農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行積極開展水利建設(shè)中長期政策性貸款業(yè)務(wù)。

2011 年7 月召開的中央水利工作會(huì)議指出，“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，加快水利改革發(fā)展的總體要求是：以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利建設(shè)作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，注重科學(xué)治水、依法治水，突出加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，大力發(fā)展民生水利，不斷深化水利改革，加快建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，促進(jìn)水利可持續(xù)發(fā)展，努力走出一條中國特色水利現(xiàn)代化道路”。

2012 年11 月8 日，在十八大報(bào)告中明確提出，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，加快水利建設(shè)，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，推進(jìn)水土流失綜合治理，完善最嚴(yán)格水資源管理制度，加強(qiáng)水源地保護(hù)和用水總量管理，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。

2013 年2 月16 日新年伊始，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與水利部聯(lián)合下發(fā)了《水利部 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于加強(qiáng)對(duì)水利建設(shè)政策性金融支持的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出，加快水利改革發(fā)展是我國今后一段時(shí)間的一項(xiàng)重要任務(wù)，迫切需要農(nóng)發(fā)行提供政策性金融支持。各級(jí)水利部門和農(nóng)發(fā)行要認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》要求，把政策性銀行支持水利建設(shè)作為一項(xiàng)重要的長期任務(wù)，在水利建設(shè)中用好用足政策性信貸資金，加快水利建設(shè)步伐?！兑庖姟访鞔_，農(nóng)發(fā)行應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大支持水利建設(shè)范圍，擴(kuò)大對(duì)承擔(dān)防洪、排澇等公益性任務(wù)項(xiàng)目政策性金融支持范圍，提高對(duì)承擔(dān)既有防洪、排澇等公益性任務(wù)，又有供水、水利發(fā)電等經(jīng)營性任務(wù)的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的政策金融支持力度，創(chuàng)新開發(fā)水利建設(shè)信貸產(chǎn)品。

二、農(nóng)發(fā)行信貸支持水利建設(shè)存在的問題分析

（一）承貸主體層面

根據(jù)農(nóng)發(fā)行現(xiàn)行信貸政策，可以作為政府主導(dǎo)的水利建設(shè)項(xiàng)目借款人的主要有融資平臺(tái)公司、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人三類。水利建設(shè)大部分是公益性項(xiàng)目，建設(shè)周期長，投資大，直接經(jīng)濟(jì)效益小，目前水利建設(shè)貸款的運(yùn)行模式主要通過政府主導(dǎo)的融資平臺(tái)來承接。國發(fā)[2010]19 號(hào)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》規(guī)定“對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)”、“ 向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款須落實(shí)到項(xiàng)目，以項(xiàng)目法人公司作為承貸主體”，國家對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行清理整頓，一定程度上增加了水利貸款的難度。盡管農(nóng)發(fā)行在信貸管理制度上將“機(jī)關(guān)法人”納入了借款人的范疇，但總行沒有對(duì)“機(jī)關(guān)法人”進(jìn)行確切定義，更沒有規(guī)定“機(jī)關(guān)法人”的貸款條件和準(zhǔn)入門檻，在政策上存在模糊地帶。此外事業(yè)法人（主要指各級(jí)水利部門）和政府融資平臺(tái)雖然承擔(dān)了絕大部分的水利建設(shè)任務(wù)，但目前水利設(shè)施經(jīng)營主體、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)營模式、產(chǎn)權(quán)歸屬等問題都不太清晰，管理上涉及的部門廣、頭緒多，既缺乏項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，也沒有融資意識(shí)，實(shí)際運(yùn)行中短時(shí)間內(nèi)很難產(chǎn)生穩(wěn)定的經(jīng)營性收入，不符合政策對(duì)承貸主體的規(guī)定[1-4]。

（二）宣傳營銷意識(shí)方面

一方面，地方政府對(duì)農(nóng)發(fā)行水利貸款要求迫切，督促加快實(shí)施進(jìn)度；但另一方面，又對(duì)農(nóng)發(fā)行貸款條件了解較少，尤其對(duì)涉及有關(guān)“四證”辦理、土地收益權(quán)質(zhì)押及開立專戶等管理要求不愿協(xié)調(diào)或協(xié)調(diào)不力，導(dǎo)致貸款項(xiàng)目落實(shí)困難。水利設(shè)施投資規(guī)模巨大，建設(shè)周期較長，同時(shí)對(duì)用地規(guī)劃、流域與氣候等有深遠(yuǎn)影響，因此，一般由國家或省級(jí)水行政主管部門規(guī)劃審批。由于有國家和省級(jí)財(cái)政資金支持，一些地方水利部門對(duì)水利建設(shè)貸款熱情不高，缺乏內(nèi)在動(dòng)力，一是存在“等、靠、要”思想，認(rèn)為水利設(shè)施建設(shè)是國家的工程，國家給多少錢辦多少事。二是不愿意到銀行貸款。因?yàn)閺你y行貸款，一怕?lián)?zé)任，二怕找麻煩，三怕出利息。

（三）貸款擔(dān)保及還款資金來源方面

根據(jù)政策要求對(duì)財(cái)政性水利建設(shè)貸款依靠項(xiàng)目自身收益或者其他財(cái)政性資金予以彌補(bǔ)，并辦理相應(yīng)抵押擔(dān)保。2010 年國家對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行清理整頓后，新營銷水利項(xiàng)目原來要求可用政府信用貸款擔(dān)保并有政府承諾貼息已不復(fù)存在，全依賴承貸主體自身資產(chǎn)抵押的資源較少，缺乏必要的抵押擔(dān)保能力。水利建設(shè)大部分為公益性項(xiàng)目，沒有經(jīng)營性現(xiàn)金流，償債資金不可能來源于承貸主體的自身收益，不符合農(nóng)發(fā)行的有關(guān)規(guī)定。即使有預(yù)期的土地受益，但水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)展緩慢，產(chǎn)權(quán)制度不明晰，投資主體不明確，還款來源無法保障[5]。

（四）信貸支持模式方面

近年來水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)老化、落后的問題越來越嚴(yán)重，已經(jīng)引起黨中央的高度重視。農(nóng)發(fā)行所使用的貸款模式僅僅局限于以土地預(yù)期收益權(quán)為質(zhì)押的“收益權(quán)抵押型”信貸操作模式。從農(nóng)發(fā)行操作層面來講，雖然水利建設(shè)貸款被列入政策性范疇，但由于缺乏配套政策，只能按照商業(yè)性信貸管理要求來運(yùn)作，“政策支持型”、“財(cái)政補(bǔ)償型”和“政府保障型”等信貸運(yùn)作模式還難以啟動(dòng)。

（五）業(yè)務(wù)能力和專業(yè)知識(shí)方面

農(nóng)發(fā)行現(xiàn)有工作人員多由農(nóng)行分設(shè)和近幾年大學(xué)生招聘過來的，很多中長期貸款業(yè)務(wù)是邊學(xué)邊干，懂得水利工程造價(jià)、水利工程經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的專業(yè)人員缺乏，而水利建設(shè)項(xiàng)目可研報(bào)告、調(diào)查以及評(píng)估論證等業(yè)務(wù)技術(shù)性強(qiáng)，業(yè)務(wù)面廣，對(duì)水利項(xiàng)目特殊的專業(yè)性掌握和了解不足，就無法做好水利項(xiàng)目的評(píng)估、論證、風(fēng)險(xiǎn)管理以及法律事務(wù)等工作[6]。

三、農(nóng)發(fā)行信貸支持水利建設(shè)對(duì)策思考

（一）抓住國家大興水利的良機(jī)，爭取國家政策支持

1.在水利項(xiàng)目籌資來源上，要爭取央行每年適度增加農(nóng)發(fā)行的中長期貸款規(guī)模，并適當(dāng)降低再貸款利率；增加農(nóng)發(fā)行對(duì)水利建設(shè)資金等國家涉農(nóng)財(cái)政資金的代理撥付品種，擴(kuò)大政策性信貸資金來源渠道。

2.在利益補(bǔ)償上，對(duì)非經(jīng)營性水利項(xiàng)目貸款，實(shí)行財(cái)政貼息或本息全額納入財(cái)政預(yù)算。地方政府可以將地方水資源費(fèi)、地方水利建設(shè)資金、土地出讓收益中計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)資金作為向銀行貸款的第一還款來源；各級(jí)政府還要建立償債專項(xiàng)基金，用以解決還款來源不足部分；設(shè)立水利建設(shè)政策性保險(xiǎn)，完善信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

3.在信貸監(jiān)管政策上，爭取銀監(jiān)部門適當(dāng)放寬對(duì)水利建設(shè)貸款的監(jiān)管要求，對(duì)先期墊付性貸款予以準(zhǔn)入，從而解決水利建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)資金需要。農(nóng)發(fā)行應(yīng)在資金匹配、辦貸優(yōu)先等方面予以政策傾斜。

（二）探索創(chuàng)新信貸模式，破解水利建設(shè)融資瓶頸

1.財(cái)政補(bǔ)償模式。中央或省級(jí)政府規(guī)劃并由財(cái)政全額出資承建水利建設(shè)的項(xiàng)目，如項(xiàng)目建設(shè)資金前期投入比較集中，而政府逐年分期進(jìn)行撥款或?qū)嵤跋雀珊笱a(bǔ)”政策時(shí)，農(nóng)發(fā)行可采取低風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政墊付性貸款方式支持，緩解政府資金投入的前期壓力。

2.收益權(quán)抵押模式。對(duì)地方政府關(guān)注、涉及民生且有一定經(jīng)營收益的項(xiàng)目，如農(nóng)村飲水工程、水利景觀建設(shè)等，應(yīng)以“項(xiàng)目經(jīng)營收益+借款人自身經(jīng)營收益+借款人能獲得的其他現(xiàn)金流”作為組合還貸來源。

3.銀團(tuán)貸款模式。按照銀監(jiān)會(huì)“關(guān)于大力推進(jìn)銀團(tuán)貸款，有效防范風(fēng)險(xiǎn)集中風(fēng)險(xiǎn)”的要求，對(duì)那些投資較大、貸款期限較長、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大的大型水利建設(shè)項(xiàng)目，采取以農(nóng)發(fā)行為主，尋求與實(shí)力較好的商業(yè)銀行合作，以籌組銀團(tuán)的方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行貸款投放，一是可以降低農(nóng)發(fā)行信貸風(fēng)險(xiǎn)，二是可以將政策性銀行優(yōu)勢(shì)與商業(yè)性銀行優(yōu)勢(shì)合理配置，最大限度地發(fā)揮金融支持整體效應(yīng)。

（三）完善信貸管理制度，規(guī)范信貸支持體系

鑒于水利建設(shè)有別于其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，須制定專門的水利建設(shè)信貸產(chǎn)品和管理辦法。重點(diǎn)完善承貸主體結(jié)構(gòu)，充實(shí)資本金，規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，使之真正成為具有“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展”營運(yùn)能力和主體資格合規(guī)、履行項(xiàng)目建設(shè)和承擔(dān)運(yùn)營職責(zé)的法人實(shí)體，成為規(guī)范的融資平臺(tái)。

（四）加強(qiáng)溝通精選優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，加強(qiáng)信貸風(fēng)險(xiǎn)管控，實(shí)現(xiàn)水利信貸良性發(fā)展

1.加強(qiáng)銀證溝通，緊跟地方政府的發(fā)展規(guī)劃，及時(shí)掌握水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目儲(chǔ)備和安排情況，廣泛調(diào)研、細(xì)致梳理、精細(xì)篩選。優(yōu)先支持地方政府土地出讓受益與水利建設(shè)掛鉤的項(xiàng)目，重點(diǎn)選擇民眾關(guān)注度高、社會(huì)影響力大，財(cái)政撥付及時(shí)可靠，還款有保障的項(xiàng)目[2]。

2.貸款評(píng)估時(shí)，實(shí)行外聘專家制，聘請(qǐng)水利專家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行把關(guān)，提供經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)和建議[7]。

3.督促地方配套資金落實(shí)到位，做好與財(cái)政資金的對(duì)接。

4.嚴(yán)格按照銀監(jiān)會(huì)貸款資金使用支付規(guī)定和農(nóng)發(fā)行相關(guān)制度強(qiáng)化貸后管理，確保信貸資金?？顚Ｓ谩?/p>

[1]田永強(qiáng),王朝英.農(nóng)發(fā)行水利建設(shè)貸款運(yùn)行問題分析[N].金融時(shí)報(bào),2011-06-27.

[2]陳一兵.農(nóng)發(fā)行無錫市分行支持農(nóng)村水利建設(shè)的實(shí)踐與思考[J].農(nóng)業(yè)發(fā)展與金融,2012(04):78-80 .

[3]黃忠威,董勁東.基層行支持地方水利建設(shè)的難點(diǎn)和建議[J].農(nóng)業(yè)發(fā)展與金融,2012(04):81-82.

[4]顧瑞敏.農(nóng)發(fā)行支持農(nóng)田水利建設(shè)需解決的幾個(gè)問題[N].河北經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào),2011-07-04.

[5]何敏新.推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)信貸投放難點(diǎn)及對(duì)策初探--以湖南農(nóng)發(fā)行開展水利建設(shè)中長期貸款為例[J].金融經(jīng)濟(jì):（下半月),2012(01):69-71 .

[6]歐陽碧湘.農(nóng)發(fā)行信貸支持新疆水利事業(yè)跨越式發(fā)展研究[J].農(nóng)業(yè)發(fā)展與金融,2011(06):38-41.

[7]譚英俊,農(nóng)田水利建設(shè)與政策性金融支持[J].農(nóng)業(yè)發(fā)展與金融,2011(12):49-50.