農(nóng)村基層民主管理建設與人民內(nèi)部矛盾化解

熊春林，周曉紅，米正華

（湖南農(nóng)業(yè)大學 公共管理與法學學院，長沙410128）

當前及今后相當長的時期內(nèi)，由于我國面臨進一步深化改革和社會轉型，在農(nóng)村社會生活中，各種人民內(nèi)部矛盾將交織在一起，并普遍存在著。正確認識和處理新形勢下農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾，事關農(nóng)村的改革、發(fā)展和穩(wěn)定，事關社會主義新農(nóng)村和全面小康社會建設目標的實現(xiàn)。毛澤東在《關于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》一文中曾指出，“凡屬于思想性質的問題，凡屬于人民內(nèi)部的爭論問題，只能用民主的方法去解決，只能用討論的方法、批評的方法、說服教育的方法去解決,而不能用強制的、壓服的方法去解決。”[1]在一般情況下，人民內(nèi)部的矛盾不是對抗性的。但是如果處理得不當，或失去警覺，麻痹大意，也可能發(fā)生對抗。正確處理新時期農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾，必須重視和運用民主管理這一重要途徑。這就需要針對農(nóng)村現(xiàn)實情況，進一步加強民主管理的制度、組織和能力建設，以更有效地利用民主的方法，調控和化解農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾。

一、加強民主管理制度建設，是化解農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾的保障

“上面千條線，下面一根針?！鞭r(nóng)村基層工作繁雜瑣碎，涉及農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化等各種領域，參雜各種利益的交織與權衡。農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾的產(chǎn)生和激化，往往是由于民主管理制度缺失或不完善。一方面，基層干部在處理農(nóng)村基層繁雜的工作時無制度可依，常常憑主觀行事，容易引起村民的不滿，產(chǎn)生人民內(nèi)部矛盾；另一方面，農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾產(chǎn)生后，基層干部又沒有完善的民主管理制度為依據(jù)進行調控和化解，容易導致農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾失控和激化。因此，應對農(nóng)村基層工作的復雜性，系統(tǒng)把握和科學處理不斷涌現(xiàn)的各種農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾，從根本上防止矛盾的擴大與惡化，需要加強農(nóng)村基層民主管理的制度建設。

（一）健全民主選舉制度

農(nóng)村基層民主選舉制度是民主管理的基礎和前提。加強農(nóng)村基層民主管理制度建設首先要健全民主選舉制度。改革開放以來，我國農(nóng)村基層民主選舉制度建設取得了舉世矚目的成就，如“海選”，但仍存在選舉程序不合法、拉選賄選等問題。這問題的存在為農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾的產(chǎn)生埋下了禍根。健全民主選舉制度，首先要完善相關法律體系，加快立法進程，使農(nóng)村基層民主選舉有法可依，從而形成規(guī)范的農(nóng)村基層民主選舉制度。其次，通過加大宣傳教育，強化農(nóng)村廣大干部和群眾的民主選舉意識，增強其公民的責任感，逐步形成以參與性為主的公民文化，使他們嚴格按照有關法律和制度進行農(nóng)村基層民主選舉，保證選舉的質量。最后，為了保證村民直接行使選舉權利，推動農(nóng)村基層民主管理的發(fā)展，避免和減少人民內(nèi)部矛盾的產(chǎn)生，各地應當進一步規(guī)范直接選舉的實際操作程序和組織步驟，及時查處和糾正選舉中出現(xiàn)的各種拉票、賄票行為，加強選舉監(jiān)控和檢查驗收，做到有錯必糾[2]。

（二）規(guī)范村務公開制度

村務公開制度是農(nóng)村基層民主管理制度的重要組成部分?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第30 條規(guī)定，凡涉及村民利益和村民普遍關心的事項均要實行村務公開。村務公開制度的不規(guī)范，容易引發(fā)干群關系緊張，產(chǎn)生人民內(nèi)部矛盾。規(guī)范村務公開制度首先要明確公開內(nèi)容。當前，農(nóng)村村務公開內(nèi)容大多僅限于財務公開，政務、資源資產(chǎn)、村民自治等其他方面很少涉及。為此，村務公開必須明確其內(nèi)容，應該包括政務公開、財務公開、資產(chǎn)資源公開、村民自治公開等方面，讓村民全面知情村務，避免各種人民內(nèi)部矛盾的產(chǎn)生和激化。其次要規(guī)范公開形式。當前農(nóng)村村務公開存在公開時間不及時、公開程序不合理、公開內(nèi)容不清晰等問題，使得村民難以真實、及時、方便地了解村務情況，從而引發(fā)農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾。村務公開形式的改進和規(guī)范應該體現(xiàn)以下幾點：一是真實性。各項村務公開內(nèi)容必須清晰明確，有據(jù)可查，符合程序和規(guī)范。二是及時性。一般性村務事項至少每季度公開一次，涉及村民利益的重大問題要做到即時公開。三是方便性。不僅在便于村民觀看的地方設立固定的公開欄，而且還應該通過廣播、網(wǎng)絡、民主聽證會、村民代表會等多種形式公開，方便村民對村務的知情。

（三）改進民主監(jiān)督制度

民主監(jiān)督是農(nóng)村基層民主管理的保障。當前，農(nóng)村基層民主管理制度建設中存在民主監(jiān)督制度不完善的問題，使得民主監(jiān)督變樣、不到位。有的村務監(jiān)督小組成員由村兩委指定，完全聽命于村兩委；有的村務監(jiān)督小組成員長期外出務工，不按規(guī)定開展工作，形同虛設；有的村務監(jiān)督小組工作時越位，將監(jiān)督權當籌碼，與村干部進行交易，謀取私利等，這些問題不僅不利于民主管理健康發(fā)展，而且常常人為地制造和激化人民內(nèi)部矛盾。改進農(nóng)村基層民主監(jiān)督制度首先要明確村務監(jiān)督小組職責。各村應該以文本的形式確立村務監(jiān)督小組的職權和職責，讓每一個監(jiān)督小組成員知道其職責，認識到自己工作的重要性。其次，規(guī)范村務監(jiān)督小組行為。村務監(jiān)督小組成員必須認真履行法定職責，按規(guī)定和程序開展工作，接受村民監(jiān)督。對不認真履行職責、不按章辦事或者經(jīng)常缺席監(jiān)督工作的村務監(jiān)督小組成員，由村委會及時召開村民代表會議進行表決調整。最后，發(fā)揮廣大村民監(jiān)督作用。設立意見舉報箱、舉報電話等，接受村民匿名或實名舉報不民主、不合法的情況，從而改進民主監(jiān)督制度。

二、加強民主管理組織建設，是化解農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾的關鍵

雖然農(nóng)村基層民主管理有了制度，但怎么使制度進家入戶，就需要將農(nóng)民組織起來。中國農(nóng)民社會是一個分散的而不是組織內(nèi)分化的社會。要將一個“一盤散沙”的農(nóng)民社會整合到國家體系中來，僅僅依靠外部性的政權機構是遠遠不夠的[3]?！耙粋€處于現(xiàn)代化的社會，其政治共同體的建立，應當在‘橫向’上能將社會群體加以融合，在‘縱向’ 上能把社會和經(jīng)濟階級加以同化?！盵4]從某種程度上說，“橫向”就是群體的自治性組織，“縱向”就是政黨性組織。當前，我國將農(nóng)民組織起來進行自我管理、自我教育和自我服務的民主管理組織主要為農(nóng)村基層黨組織和村民委員會。加強農(nóng)村基層黨組織建設、村民委員會建設以及如何處理好兩者之間的關系，能夠為化解農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾提供堅強的組織和政治保證。

（一）搞好農(nóng)村基層黨組織建設

歷史經(jīng)驗證明，中國之所以能夠成功地進行農(nóng)村的政治整合，得益于中國共產(chǎn)黨向農(nóng)村的有效延伸。正是在“政黨下鄉(xiāng)”的過程中，中國共產(chǎn)黨將分散的農(nóng)民組織起來，使得無政治的農(nóng)民具有了政治意識。農(nóng)村基層黨組織在組織農(nóng)民推動中國農(nóng)村社會革命、建設、變革和發(fā)展中起了關鍵性作用。當前，加強農(nóng)村民主管理建設和化解農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾仍然離不開農(nóng)村基層黨組織。但是，不少農(nóng)村基層黨組織處于渙散狀態(tài)，力量比較薄弱，難以發(fā)揮應有的凝聚力、吸引力和戰(zhàn)斗力。農(nóng)村基層黨組織一旦處于渙散軟弱狀態(tài)，其維持農(nóng)村社會運行和秩序的功能就會受到嚴重削弱，權力真空隨之出現(xiàn)，宗族、宗教、黑惡等勢力就會趁虛而入。村民就沒有主心骨，人心就會渙散，民主管理難以實現(xiàn)，各種人民內(nèi)部矛盾就會出現(xiàn)。為此，必須抓好農(nóng)村基層黨組織建設，在農(nóng)村民主管理和化解農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾中真正發(fā)揮黨組織的領導核心和戰(zhàn)斗堡壘作用。一是優(yōu)化干部選配。根據(jù)新時期農(nóng)村發(fā)展的需要，用發(fā)展的眼光和改革的辦法，確定“雙強雙高”的選人標準，即政治素質強和致富能力強、文化素質高和工作水平高，真正把那些想干事、會干事、干成事而又能共事、不出事的人選為基層黨員干部，使基層黨員干部既具有堅實的群眾基礎，又具有強能力和高素質。二是加強監(jiān)督管理。有效監(jiān)督是轉變基層黨員干部作風的關鍵。通過村務公開、民主管理和民主監(jiān)督等一系列措施的落實，把基層黨員干部的行為置于廣大村民的公開監(jiān)督之下，從而有效地預防和減少奢侈浪費、以權謀私、辦事不公等問題的滋生，促進干群關系的和諧。

（二）加強村民自治組織建設

村民委員會是在1978年我國廢除人民公社、實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后逐步確立起來的。村民自治是在黨的領導下我國億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。從1982年《中華人民共和國憲法》正式確立村民委員會作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的合法地位，到《中華人民共和國村民委員會組織法》的試行（1987年）、正式頒布（1998年）和修訂（2010年），村民委員會至今走過了30 多年，取得了巨大成績。但是，村民自治組織作用的發(fā)揮仍面臨體制障礙、配套法律缺失等困境。新世紀以來，各地村民自治權利被侵害的事件頻現(xiàn)，此類上訪事件急劇增加，嚴重影響了農(nóng)村民主管理的進程和社會穩(wěn)定。早在1987年彭真就說過：“辦好村民委員會，實行村民自治，是一項長期的、艱巨的工作，不要把它看得那么容易，決不是作一個決定，國家發(fā)一個號令，就能短期都搞好的?！盵5]為此，黨和國家必須加強村民自治組織建設，保障村民自治權利。一是保持村民委員會的相對獨立性。20 世紀90年代末以來，地方黨政組織在難以公開干預村民委員會選舉之后，便利用黨組織權力和行政權力控制村的領導人和村的公共治理，使得村民委員會行政化。這就使得村民滿腔熱情地進行村民委員會選舉，但村民委員會并不能按照民意開展工作，維護村民權益。順應農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展要求，從體制上進行改革，保持村民委員會的獨立性，避免干群關系緊張，是當前村民自治組織建設的重要任務。二是完善村民自治的配套法律制度。雖然《中華人民共和國村民委員會組織法》 為村民自治組織的構建提供了法律依據(jù)和保障，但村民在依托村民委員會進行自治的過程中，由于缺乏村民自治法等相關基本法律，這既不利于村民基本自治權利的彰顯和落實，也不利于村民的民主權利受到侵害后的維護。因此，為了保障廣大村民能夠依法自治，依法行使并維護自己的民主權利，在村民自治組織進一步建設和完善中，必須制定有關村民自治的配套法律[6]。

三、加強民主管理能力建設，是化解農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾的核心

民主權利只是法律上提供的一種可能性，它的實現(xiàn)需要主體具備相應的民主管理能力。農(nóng)村民主管理的主體是村民和村干部。當前農(nóng)村經(jīng)濟文化相對落后，加上數(shù)千年的傳統(tǒng)影響，村民和村干部的民主管理能力比較弱。他們不僅難以通過民主管理的方式解決各種人民內(nèi)部矛盾，相反，常常因為缺乏民主管理能力而人為造成或激化人民內(nèi)部矛盾。加強村干部和村民的民主管理能力建設，是加快新時期農(nóng)村民主化進程的需要，是化解農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾的核心。

（一）提升基層干部的民主管理能力

當前，農(nóng)村基層干部的整體素質有了很大的提高，但部分農(nóng)村基層干部在民主管理中仍存在思想素質較低、政策水平不高、工作方法不當、難點問題處理不好等問題，這往往是引發(fā)農(nóng)村干群矛盾的直接原因。農(nóng)村基層干部是農(nóng)村經(jīng)濟社會的管理者，是調解農(nóng)村矛盾糾紛的直接責任人。因此，解決農(nóng)村日益增多、錯綜復雜的人民內(nèi)部矛盾，必須提升基層干部的民主管理能力。首先，提高思想素質。黨和國家在農(nóng)村的各項方針政策，出發(fā)點和落腳點都是為了更好地實現(xiàn)農(nóng)民群眾的根本利益。農(nóng)村基層干部應該牢記全心全意為人民服務的宗旨，把群眾“高興不高興，滿意不滿意，贊成不贊成，答應不答應”作為自己行動的準則，依法進行民主管理，公平處事，熱心接待申訴、控告的群眾，積極、妥善處理各種人民內(nèi)部矛盾。其次，改進工作方法。處理人民內(nèi)部矛盾只能用說服教育的方法，不能用強制和壓服的方法。否則，不僅無助于問題的解決，反而使矛盾更加激化。農(nóng)村基層干部在工作中應該樹立群眾觀點，堅持走群眾路線，深入群眾調查研究，體察民情，了解民意，耐心細致地做群眾思想工作，減少和化解各種矛盾[7]。最后，增強處理難點問題的能力。各種建設征占地補償、房屋拆遷、突發(fā)性重大事故等是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中的難點和敏感問題，這些問題處理不夠及時、公正和徹底，極易引起和激發(fā)人民內(nèi)部矛盾，造成不良的社會影響。通過教育和培訓，增強農(nóng)村基層干部的政策觀念，提高他們的理論水平和政治素質，使他們依據(jù)政策法規(guī)，以高度負責的態(tài)度，及早發(fā)現(xiàn)各種矛盾苗頭，及時采取措施做好工作，使矛盾得到有效化解。

（二）提升村民參與民主管理的能力

村民自治就是村民能夠自我管理、自我教育、自我服務，這就需要村民具備民主管理的能力。從一定程度上說，農(nóng)村市場化改革帶來農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，使得農(nóng)民參與政治的程度在不斷提高，具備了一定的民主管理能力[8]。但由于農(nóng)村教育文化的落后、封建殘余思想的影響和民主法制宣傳不到位，村民在民主管理過程中存在法制觀念淡薄、民主觀念模糊、參與民主管理和進行民主監(jiān)督的意識與能力不強等問題。一些村民遇到矛盾糾紛時，不善于通過法律手段維護自身合法權益，往往采取一些過激行為，激化社會矛盾，產(chǎn)生惡性后果。村民民主管理能力的培養(yǎng)是建立在對民主、自由、法制等概念正確理解的基礎之上[9]。為此，一要大力發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)。教育是民主意識產(chǎn)生的前提和基礎，文盲或半文盲很難參與民主，具備較強民主管理能力。通過加大農(nóng)村教育文化事業(yè)的投入、鞏固普及九年義務教育成果和注重對村民培訓教育，不斷提高村民的思想文化素質，夯實他們提升民主管理能力的基礎。二要加強民主法制教育。充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡等多種手段，文藝下鄉(xiāng)、圖書下鄉(xiāng)、科技下鄉(xiāng)等多種形式，對村民進行深入、持久的民主、法制觀念教育，使他們摒棄宗族觀念、小農(nóng)思想，形成較強的國家和集體觀念，按照民主的本意進行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。

[1] 毛澤東.毛澤東文集:第7 卷[M].北京:人民出版社,1999:209-211.

[2] 夏周青.農(nóng)村民主管理制度的建立與完善[J].中共中央黨校學報,2011,(1):60-62.

[3] 徐勇.“政黨下鄉(xiāng)”: 現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土的整合[J].學術月刊,2007,(8):13-20.

[4] 塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,1989:371.

[5] 彭真.彭真文選[M].北京:人民出版社,1991:610.

[6] 徐勇.村民自治的深化:權利保障與社區(qū)重建[J].學習與探索,2005,(4):61-67.

[7] 亓慧亭.正確認識和處理新時期農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾[J].廣東行政學院學報,2003,(5):17-20.

[8] 彭澎.基層治理變革：轉型期農(nóng)村發(fā)展的新趨勢[J].四川理工學院學報:社會科學版,2012,(5):18-25.

[9] 何峰.新農(nóng)村建設視域中的農(nóng)民民主意識培養(yǎng)問題探析[J].理論導刊,2011(5):60-62.