金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作解析——央行視角下的透視

張俊文

（中國(guó)人民銀行晉寧縣支行，云南昆明650600）

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)金融改革發(fā)展到了新階段，在面對(duì)經(jīng)濟(jì)一體化與金融全球化的大趨勢(shì)中，改革的內(nèi)源動(dòng)力要求我們現(xiàn)行的監(jiān)管格局對(duì)新的金融市場(chǎng)發(fā)展與金融現(xiàn)象做出回應(yīng)。而此次全球金融危機(jī)的發(fā)生，已經(jīng)宣告了中央銀行去監(jiān)管職能改革思潮的失敗，作為以“一行三會(huì)”為格局的中國(guó)金融監(jiān)管，如何應(yīng)對(duì)這種變化，如何與我國(guó)金融業(yè)市場(chǎng)化、綜合化、國(guó)際化的發(fā)展趨勢(shì)匹配，如何在這種形勢(shì)下，探索金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)這樣一個(gè)全新的課題，并將之與人民銀行履職的需求結(jié)合起來等等這些都是現(xiàn)實(shí)的困難。在2012 年3 月31 日，中編辦《關(guān)于人民銀行設(shè)立金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局的批復(fù)》（中央編辦復(fù)字[2012]47 號(hào)），確定了人民銀行金融消費(fèi)者保護(hù)局的主要工作職責(zé)，一項(xiàng)新的使命被賦予到人民銀行。作為金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的牽頭部門，要求各級(jí)人民銀行在此項(xiàng)工作的開展上必須要打好基礎(chǔ)、突出創(chuàng)新，做出應(yīng)有的表率和示范作用。

一、人民銀行開展金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的基本定位

新的時(shí)期，尤其是在“十二五”期間，“以競(jìng)爭(zhēng)促發(fā)展”的發(fā)展主線，對(duì)金融穩(wěn)定、消費(fèi)者保護(hù)以及交叉性金融市場(chǎng)的監(jiān)管有了更高的要求，一個(gè)顯著的變化就是：我們需要由政策金融向法制金融轉(zhuǎn)變，引進(jìn)功能性監(jiān)管與原則性監(jiān)管的理念，建立以經(jīng)濟(jì)手段為主，法律手段和行政手段為輔的監(jiān)管模式，并通過金融改革與創(chuàng)新，逐步形成政府調(diào)控、自律監(jiān)管與多層次法律支撐有機(jī)結(jié)合的協(xié)作機(jī)制，從而使我們金融監(jiān)管更貼合貨幣政策的運(yùn)行機(jī)制，使央行在貨幣政策與金融監(jiān)管的雙重職能上取得一個(gè)有效的平衡。使金融機(jī)構(gòu)從傳統(tǒng)利益最大化的逐利發(fā)展模式扭轉(zhuǎn)為其金融行為和反應(yīng)朝向社會(huì)主義和諧社會(huì)的需求以及一般民眾對(duì)金融認(rèn)知的預(yù)期發(fā)展，進(jìn)而在形成一個(gè)健全的金融市場(chǎng)，形成一種合理有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為金融穩(wěn)定、消費(fèi)者保護(hù)、多元監(jiān)管提供有力的支持。因此，在金融穩(wěn)定方面，要通過監(jiān)管，防范金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，最大限度減低金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)失控情景的概率，從而實(shí)現(xiàn)價(jià)格穩(wěn)定、銀行穩(wěn)定、金融安全與消費(fèi)者信心堅(jiān)強(qiáng)四個(gè)目標(biāo)；在消費(fèi)者保護(hù)方面要通過維護(hù)消費(fèi)者的金融隱私權(quán)，打擊銀行欺詐行為，遏止金融業(yè)不正當(dāng)牟利與競(jìng)爭(zhēng)，釋放民眾對(duì)金融系統(tǒng)的對(duì)抗情緒，并提供必要的替代式糾紛解決機(jī)制，并在產(chǎn)生危機(jī)后，通過維權(quán)來緩沖危機(jī)效應(yīng)，避免其擴(kuò)大化；在交叉性金融市場(chǎng)方面，要在日益弱化的金融壓抑環(huán)境下，正視金融創(chuàng)新與交叉性金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，重點(diǎn)關(guān)注現(xiàn)有的金融控股公司的發(fā)展情況，加強(qiáng)對(duì)金融衍生工具的監(jiān)管。要爭(zhēng)取在“十二五”期間，由央行主導(dǎo)，初步建立起一個(gè)全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、預(yù)警、監(jiān)測(cè)和防范體系，提高事前預(yù)防的力度和頻度，不再過于依賴事后補(bǔ)救，使我們的金融環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，使金融助推經(jīng)濟(jì)的功能效應(yīng)得以最大化。

二、在基層實(shí)踐工作中，金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作面臨的困難

目前，根據(jù)人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局的要求，各省會(huì)中支將陸續(xù)成立法律事務(wù)處，負(fù)責(zé)轄內(nèi)的條法工作以及金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的推進(jìn)。在較高一級(jí)的層面上，可以說條件還是基本具備的。但在地市與縣支行一級(jí)，“錢”與“人”的問題較為突出。一是“錢”的問題。推進(jìn)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作在前期需要搭建系統(tǒng)、收集信息，配備必要的設(shè)備，并進(jìn)行積極的宣傳，但此項(xiàng)工作上級(jí)并未明確是否有專項(xiàng)的資金。而缺乏資金很多工作是難以開展的，爭(zhēng)取地方政府的支持畢竟是杯水車薪，很難完全解決問題。以人民銀行目前推進(jìn)的信用體系建設(shè)工作相比，各分支機(jī)構(gòu)以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此項(xiàng)工作的重視程度并不夠、資金支持也不到位，在工作的前期，持觀望等待態(tài)度的占大多數(shù)，特別是縣支行，更不愿意投入過大。二是“人”的問題。雖然上級(jí)的成立的法律事務(wù)處，但地市一級(jí)仍是以在辦公室的條法科為主要工作力量，縣支行則是以兼職的法律事務(wù)人員全權(quán)負(fù)責(zé)。姑且不談能力，單就人員資源的配比上，這也是一種嚴(yán)重的失衡。尤其是當(dāng)前，基層一級(jí)法律事務(wù)人員還要處理大量行政許可、行政處罰的工作，基本上沒有時(shí)間和精力去兼顧即將全面推開的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作。雖然每個(gè)人都斗志昂然，充滿熱誠(chéng)，但在缺“錢”與缺“人”的現(xiàn)實(shí)下，工作的開展舉步維艱。

三、要做好工作，微觀的操作才是履職的要旨

雖然，人未到位，經(jīng)費(fèi)不夠，這是需要上級(jí)部門思考的。作為基層人民銀行，有些工作已經(jīng)可以開始著手，實(shí)踐操作上，基層人民銀行還要“處理好一個(gè)關(guān)系、制定好一個(gè)指引”，并在此基礎(chǔ)上推開工作。

（一）處理好“金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)”與“12315”的關(guān)系

工商部門正在力推的“12315”是一個(gè)較好的平臺(tái)化、綜合化的工程建設(shè)，雖然金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)與“12315”有著本質(zhì)的區(qū)別，但“12315”平臺(tái)近年來，通過深入地推進(jìn)，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)和社會(huì)認(rèn)可度，是一個(gè)較為成熟的平臺(tái)，處理好與“12315”的關(guān)系，將對(duì)我們的工作具有很大的助力。對(duì)此，我們應(yīng)該注意三個(gè)方面：一是在制度層面上，要在借鑒消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法思路的同時(shí)，體現(xiàn)金融消費(fèi)權(quán)益的專業(yè)性。應(yīng)該在制定相關(guān)的法律、法規(guī)時(shí)，在使用“金融消費(fèi)者”概念的前提下，將金融消費(fèi)者的權(quán)利進(jìn)行分層概述，表述為“金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)旨在保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)以及提供反金融機(jī)構(gòu)欺詐?！薄Ｔ趦蓚€(gè)關(guān)鍵點(diǎn)之下，再進(jìn)行基礎(chǔ)權(quán)利的表述?；A(chǔ)權(quán)利的分解可以參照《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，但沒有必要對(duì)權(quán)利進(jìn)行全列舉式的方式，主要是避免條文冗長(zhǎng)，同時(shí)防止在權(quán)利與義務(wù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系上出現(xiàn)斷層，但作為金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的核心權(quán)利：安全權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)與求償權(quán)，應(yīng)該作為金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的亮點(diǎn)應(yīng)進(jìn)行突出。二是應(yīng)該充分利用好“12315”的平臺(tái)信息傳遞功能。目前，工商部門的“12315”已經(jīng)完成了進(jìn)商場(chǎng)、進(jìn)超市、進(jìn)市場(chǎng)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)景點(diǎn)、進(jìn)校園初步目標(biāo)，按照“七個(gè)一”的要求，懸掛一塊機(jī)構(gòu)牌匾、安排一批人員、制定一套制度、配備一臺(tái)電腦、設(shè)置一部電話、建立一本臺(tái)賬，將在各商業(yè)銀行營(yíng)業(yè)點(diǎn)建立12315 聯(lián)絡(luò)站、消費(fèi)維權(quán)示范站。在基層人民銀行還缺乏一定條件的情況下，應(yīng)該充分利用好這個(gè)已經(jīng)搭建起來的平臺(tái)，將其作為金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的宣傳窗口和信息收納口，與工商部門進(jìn)行有效銜接，發(fā)揮好其深入基層，網(wǎng)點(diǎn)眾多的特點(diǎn)。在工作初期，利用“12315”平臺(tái)作為人民銀行開展金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的宣傳點(diǎn)，普及金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)知識(shí)，定期或不定期進(jìn)行金融知識(shí)普及宣傳、并在條件成熟時(shí)，進(jìn)行金融風(fēng)險(xiǎn)提示；在工作開展的過程中，要關(guān)注來自于“12315”的金融消費(fèi)投訴，收集投訴進(jìn)行集中處理，在處理結(jié)果的出口上，要突出人民銀行維護(hù)金融消費(fèi)權(quán)益的職能特點(diǎn)，避免將糾紛當(dāng)作群眾意見回饋、信訪事件等一般性維權(quán)工作，要在處理上凸顯金融維權(quán)的專業(yè)性和權(quán)威性；在工作的后期，根據(jù)各個(gè)區(qū)域的不同，有條件的地方，應(yīng)該成立獨(dú)立的金融消費(fèi)權(quán)益維權(quán)中心，進(jìn)一步整合金融執(zhí)法資源，提供更到位的保護(hù)；條件不成熟的地區(qū)，可以在“12315”的平臺(tái)上，逐步凸顯金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的標(biāo)識(shí)性，依托現(xiàn)有平臺(tái)開展好工作，用最少的成本取得最大的效益。三是應(yīng)該充分關(guān)注來自與各個(gè)部門的職能博弈，不要將金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作作為博取職能疆界的手段。目前，各地的消協(xié)雖然名為消費(fèi)者的自律性組織，但設(shè)置在工商局內(nèi)部負(fù)責(zé)消保工作的部門已經(jīng)賦予了消協(xié)很強(qiáng)的政治背景與行政色彩。在開展實(shí)際工作中，要將其作為一個(gè)“準(zhǔn)行政部門”來對(duì)待，合理運(yùn)用法律、法規(guī)，處理好與消協(xié)、工商部門的關(guān)系，主動(dòng)協(xié)調(diào)，主動(dòng)聯(lián)系，積極爭(zhēng)取其支持，并將金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作作為一項(xiàng)民生工程來推動(dòng)，取得政府部門的認(rèn)可，提升工作的影響力，更好地塑造人民銀行的區(qū)域形象。

（二）要制定出一個(gè)簡(jiǎn)明易懂、內(nèi)容完備的操作指引

必要的制度是開展工作的前提，金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局，正在積極擬定《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)管理工作辦法（試行）》（下文簡(jiǎn)稱：《辦法》）、《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)指引》兩個(gè)重要文件，正在廣泛征求意見，相信下一步的出臺(tái)也是很快的。其中對(duì)工作有較大指導(dǎo)意義的《辦法》作為人民銀行內(nèi)部的管理文件是否能夠?qū)Ψ种C(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行有效的指導(dǎo)，還是在之后由各分支機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況再行制定各種實(shí)施細(xì)則，情況尚不清楚。但在實(shí)際工作中，我們的操作指引應(yīng)該有一些必要且具有時(shí)代意義的表述來豐滿金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作。

1.人民銀行開展金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的立場(chǎng)要明確。明確立場(chǎng)主要是為了避免在之后的工作中，由于法律地位不清晰，導(dǎo)致人民銀行各分支機(jī)構(gòu)陷入到一些不必要的訴訟及法律程序中。因此，一些立場(chǎng)性的原則要在指引中表述清楚，至少有五個(gè)：一是人民銀行不干涉銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的有關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及商業(yè)決定，例如：銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的定價(jià)政策、合同安排以及民事糾紛處理；二是人民銀行不介入銀行與客戶之間的糾紛或就該糾紛做出仲裁；三是人民銀行不就已進(jìn)入法律程序或已呈堂的案件，或是等待公、檢、法機(jī)關(guān)進(jìn)行法律行動(dòng)的個(gè)案提供法律意見和評(píng)論；四是人民銀行不會(huì)指令銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)做出賠償；人民銀行基于保密理由，不向社會(huì)公眾公布對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的調(diào)查結(jié)果、檢查情況以及采取的措施；五是人民銀行不向金融消費(fèi)者提供法律援助，金融消費(fèi)者有法律援助需求的，應(yīng)向相應(yīng)的政府法律部門求助①。這五個(gè)立場(chǎng)性的原則是否明確，在一定程度上決定了開展金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作能否取得應(yīng)有的成效，并在取得成效時(shí)，減低基層部門的工作量，避免因?yàn)榧m紛耗費(fèi)大量的成本。

2.對(duì)個(gè)人信息的保密是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的重點(diǎn)之一就是要保護(hù)好個(gè)人的金融隱私權(quán)，而在實(shí)際工作中，各個(gè)部門的工作人員，肯定會(huì)接觸到大量敏感的個(gè)人信息。為了體現(xiàn)法治精神，必須有一些嚴(yán)厲的規(guī)定，包括：一是基本保密要求。人民銀行、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)都應(yīng)配備必要的程序、設(shè)備保障金融消費(fèi)者個(gè)人身份信息不外泄。所有對(duì)信息使用的權(quán)限和范圍，均應(yīng)符合憲法以及相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。所有與投訴有關(guān)的資料和信息應(yīng)視為重要材料，采用保密制度管理，設(shè)定授權(quán)機(jī)制，由需要知情的有關(guān)負(fù)責(zé)人或部門領(lǐng)導(dǎo)處理，限制接觸資料和信息的人員數(shù)量及范圍；二是防止信息泄露。人民銀行和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，不會(huì)采用電話、電郵、書信或是其他任何方式，直接或間接獲取事關(guān)金融消費(fèi)者賬戶安全的任何密碼、文件、密鑰、口令等，可能危害金融消費(fèi)者賬戶、資金安全性的材料和文件。金融消費(fèi)者可以根據(jù)自身情況，拒絕任何人員提出的上述要求，并可以向人民銀行、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉報(bào)；三是嚴(yán)格信息傳遞。所有投訴人向人民銀行遞交的材料均作為保密材料處理，如果沒有投訴人的書面批準(zhǔn)，人民銀行不會(huì)轉(zhuǎn)發(fā)。四是明確失、泄密的追究和懲罰機(jī)制，進(jìn)一步保障金融消費(fèi)者的個(gè)人信息。對(duì)在工作過程中，惡意使用獲取的個(gè)人信息或是因疏忽導(dǎo)致個(gè)人信息泄漏的工作人員，均按照相關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理，涉及犯罪的，移交司法部門處理。

3.任何制度都應(yīng)該體現(xiàn)一些人性關(guān)懷。在開展實(shí)際工作時(shí)，由于各地區(qū)的情況并不相同，前來投訴的群眾可能面臨著自身障礙而導(dǎo)致投訴不能的情況。因此，在指引中我們還要有一些人性化的規(guī)定，諸如：銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)允許金融消費(fèi)者以任何合理的途徑：書信、電話、傳真、電子郵件（具備網(wǎng)絡(luò)條件）或親自提出投訴。對(duì)殘疾、語言障礙、書寫障礙或是其他不方便表達(dá)意愿的金融消費(fèi)者提供特別協(xié)助，以彰顯人性關(guān)懷。這些細(xì)節(jié)上的工作，將極大提升群眾對(duì)工作的滿意度和認(rèn)可度，道理就與我們今天在銀行填寫單據(jù)時(shí)，銀行一般均會(huì)為老年人提供老花眼鏡一樣。這項(xiàng)工作投入不大、成本不高，卻體現(xiàn)著和諧社會(huì)以人為本、金融服務(wù)顧客至上的價(jià)值，是需要做好的。

4.降低群眾對(duì)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的理解難度。金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作要推得遠(yuǎn)、推得深、推得廣，通俗、便民是相當(dāng)重要的。縱觀消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作之所以成效顯著，簡(jiǎn)單易懂的“三包”政策是很關(guān)鍵的。作為金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)，我們的指引可以制定得系統(tǒng)全面，但在對(duì)群眾的宣傳上，方式和方法可能需要改進(jìn)。這里有兩個(gè)方法可以選擇。一是指引本身的內(nèi)容需要通俗易懂便以理解。從目前《辦法》的征求意見稿看，可能性不大。由于《辦法》本身的層級(jí)，在一些表述上不能完全通俗化，一些專業(yè)的概念也不容模糊。但鑒于廣大農(nóng)村地區(qū)金融知識(shí)的普及程度，如果人民銀行各分支機(jī)構(gòu)完全按照《辦法》擬定指引，并以此進(jìn)行宣傳，群眾在理解上可能會(huì)有困難。所以，指引本身通俗化比較困難。二是人民銀行各分機(jī)構(gòu)可以根據(jù)地區(qū)情況、民族特點(diǎn)和農(nóng)村的風(fēng)俗，制定符合各個(gè)地方的《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)須知》之類的宣傳冊(cè)。宣傳冊(cè)可以采用圖文并茂的方式，采用不同地區(qū)的語言，利用最少的篇幅，通俗易懂地為群眾解答維護(hù)自身權(quán)益中遇到的問題?？梢越梃b我們近年來印發(fā)的反假宣傳冊(cè)、征信宣傳冊(cè)等的方式。這樣，不但可以加大宣傳力度，也可以逐步奠定工作的群眾基礎(chǔ)。而《辦法》或是指引，可以作為專門的文件，在群眾進(jìn)入投訴過程中時(shí)，由人民銀行的工作人員或是金融機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行詳細(xì)的解釋，確保群眾對(duì)自身權(quán)利的知曉。

誠(chéng)然，金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作在宏觀和微觀層面上都存在著困難，很多新的工作領(lǐng)域也是人民銀行之前的工作未涉及到的。無論缺少什么，我們都應(yīng)該積極補(bǔ)齊，認(rèn)真應(yīng)對(duì)?！笆濉睍r(shí)期是我國(guó)金融業(yè)大有作為的重要戰(zhàn)略時(shí)期。經(jīng)過三十年的改革開放，中國(guó)的金融業(yè)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。隨著全球化金融的融合與交叉態(tài)勢(shì)，中國(guó)的金融改革和金融創(chuàng)新按照預(yù)定的規(guī)劃逐步邁進(jìn)，并在此進(jìn)程中不斷汲取國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善自身體系與規(guī)則。按照一般的認(rèn)識(shí)，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有兩個(gè)重要的標(biāo)志：一是合理有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序；一是對(duì)處于弱勢(shì)的消費(fèi)者進(jìn)行有效保護(hù)。所以，能否對(duì)金融消費(fèi)者的權(quán)益進(jìn)行有效的保護(hù)，不但決定了我們金融市場(chǎng)能否媲美發(fā)達(dá)國(guó)家，而且其關(guān)鍵是這將為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供一個(gè)穩(wěn)定有序的金融環(huán)境。

希望，在2013 年人民銀行全面推開金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的過程，我們所有同仁凝心聚力，集思廣益，真正在金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作上打出人民銀行的品牌、樹好人民銀行的形象，為央行權(quán)威性的提升注入強(qiáng)勁的動(dòng)力。

注釋

①此五原則，借鑒了香港金融管理局的《監(jiān)管政策手冊(cè)IC- 4：處理投訴程序（V.1- 22.02.02）》、《投訴銀行產(chǎn)品及金融服務(wù)須知》中對(duì)于金融管理局地位描述的內(nèi)容。具體可以參見這兩個(gè)文件。