我國(guó)電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)自律監(jiān)管的必要性探析

■李 驊 寧波大學(xué)法學(xué)院

電子商務(wù)是在世界范圍內(nèi)的信息互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)的建立與完善的刺激下興起的，而隨著電子商務(wù)的不斷發(fā)展，必然要求建立與之相適應(yīng)的交易安全機(jī)制。作為電子商務(wù)的安全保障機(jī)制，電子認(rèn)證的重要性日益突出，電子認(rèn)證行業(yè)的發(fā)展與電子商務(wù)的成長(zhǎng)休戚相關(guān)。

一、我國(guó)電子認(rèn)證行業(yè)監(jiān)管與發(fā)展現(xiàn)狀

一個(gè)行業(yè)能否穩(wěn)定發(fā)展，在很大程度上取決于其是否擁有一個(gè)有效合理的監(jiān)管機(jī)制。為了更好的引導(dǎo)和促進(jìn)電子認(rèn)證行業(yè)的發(fā)展，各國(guó)紛紛立法，目前國(guó)際上現(xiàn)行的法律主要可以分為兩種類型：以聯(lián)合國(guó)《電子簽名示范法》和美國(guó)《統(tǒng)一電子交易法》為代表的概括型立法和以歐盟《電子簽名指令》和美國(guó)猶他州《數(shù)字簽名法》為代表的詳細(xì)完整型立法。我國(guó)電子認(rèn)證行業(yè)的主要法律依據(jù)是2005年頒布的《電子簽名法》，以及工信部以部令的形式發(fā)布的與其配套實(shí)施的《電子認(rèn)證服務(wù)管理辦法》?！峨娮雍灻ā访鞔_了電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件、運(yùn)營(yíng)規(guī)范、服務(wù)活動(dòng)、退出機(jī)制、法律地位及認(rèn)證程序，加強(qiáng)了對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的管理。就監(jiān)管主體而言，根據(jù)《電子簽名法》由國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門（即工信部）承擔(dān)主要的監(jiān)管職能。由此可見，我國(guó)目前所采取的監(jiān)管方式是官方集中管理的模式，即政府監(jiān)管。

隨著立法與政府監(jiān)管的不斷推進(jìn)，我國(guó)電子認(rèn)證行業(yè)得到快速發(fā)展。市場(chǎng)規(guī)模日益擴(kuò)大，截至2010年底，電子認(rèn)證服務(wù)業(yè)市場(chǎng)總規(guī)模超過(guò)20億元，2006年至2010年，平均增速約為38%，其中2010年接近100%；應(yīng)用范圍也更加廣泛，由《電子簽名法》頒布之前主要集中于電子政務(wù)，不斷向電子商務(wù)、公共服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)展；但是存在的問(wèn)題也日益突出，且更為嚴(yán)重，首先，我國(guó)的電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)普遍規(guī)模較小，權(quán)威性較低，無(wú)法與國(guó)際型電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，如Google及Yahoo所信任網(wǎng)站根證書中沒有出自我國(guó)電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)的可信任根證書；其次，我國(guó)的電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)具有很強(qiáng)的地域?qū)傩?，地方和區(qū)域割據(jù)嚴(yán)重，沒有明確的行業(yè)整體規(guī)劃，既不利于機(jī)構(gòu)自身的壯大，也不利于交叉認(rèn)證制度構(gòu)建；再次，認(rèn)證機(jī)構(gòu)的數(shù)量較多，重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致設(shè)備、人才和資源浪費(fèi)嚴(yán)重；最后，對(duì)于機(jī)構(gòu)建設(shè)的難度和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，機(jī)構(gòu)內(nèi)部制度構(gòu)建以及相應(yīng)的數(shù)據(jù)保護(hù)、密碼安全措施不夠完善；這一系列的問(wèn)題都在很大程度上阻礙了我國(guó)電子認(rèn)證行業(yè)的健康有序發(fā)展。

二、我國(guó)電子認(rèn)證行業(yè)政府監(jiān)管存在的問(wèn)題

政府監(jiān)管是為了應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈而逐步產(chǎn)生的，對(duì)電子認(rèn)證服務(wù)行業(yè)而言也不例外。以我國(guó)《電子簽名法》為核心的一系列法律規(guī)范的實(shí)施結(jié)束了電子認(rèn)證服務(wù)行業(yè)無(wú)序經(jīng)營(yíng)的混亂狀態(tài)，對(duì)于引導(dǎo)和支持整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。政府監(jiān)管能夠有效克服市場(chǎng)缺陷、打擊和治理市場(chǎng)違法行為、規(guī)范市場(chǎng)秩序，但是，政府監(jiān)管并不是萬(wàn)能的，也同樣存在很多問(wèn)題：

1.政府監(jiān)管具有滯后性

眾所周知，通過(guò)制定本行業(yè)的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度來(lái)規(guī)范行業(yè)發(fā)展，是政府實(shí)現(xiàn)其監(jiān)管職能所采取的主要方式。而這些法律、法規(guī)作為政府行使職能的依據(jù)無(wú)疑不是政府想制定就制定的，其產(chǎn)生必須依據(jù)嚴(yán)格的程序，這是其強(qiáng)制性和權(quán)威性的必然要求。一般的法律法規(guī)產(chǎn)生都必須經(jīng)歷提出草案、審議、修改、再審議、甚至征求各界意見等一系列的復(fù)雜程序，每一步都需要反復(fù)推敲，既要注意不能違背已有法律規(guī)定，也要均衡各方利益以達(dá)成市場(chǎng)最優(yōu)方案。工信部在制定電子認(rèn)證服務(wù)行業(yè)的具體管理辦法時(shí)也必須充分考慮目前我國(guó)電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)發(fā)展特點(diǎn)，結(jié)合行業(yè)實(shí)際來(lái)制定，因此，其產(chǎn)生往往不是一朝一夕的。而市場(chǎng)具有瞬息萬(wàn)變的特點(diǎn)，立法很難跟上腳步，往往是舊問(wèn)題還沒有得到有效解決，新的問(wèn)題已然出現(xiàn)。

2.政府監(jiān)管具有被動(dòng)性與高成本性

工信部在制定具體管理辦法時(shí)，必須對(duì)整個(gè)電子認(rèn)證服務(wù)行業(yè)的現(xiàn)狀和出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行全面的了解和把握，這是有效管理的前提和基礎(chǔ)。而這些情況的把握往往來(lái)自于政府部門的調(diào)研以及電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)的信息反饋。而事實(shí)上為了自身的某些利益，電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)作為被監(jiān)管主體，往往會(huì)在反饋時(shí)選擇隱瞞一部分事實(shí)，使得最后工信部制定的具體辦法是對(duì)其有利的，這無(wú)疑是不利于整個(gè)行業(yè)的發(fā)展的。雖然，工信部可以通過(guò)其他方式獲取資訊，但是，這就意味著成本的增加。與此同時(shí)，政府職能的增加意味著部門設(shè)置及其組成人員的增加，這也在一定程度上提高了政府監(jiān)管的成本。

3.政府監(jiān)管易產(chǎn)生腐敗，進(jìn)而可能導(dǎo)致政府監(jiān)管失效

政府的監(jiān)管職能不可能依托政府，而是通過(guò)政府機(jī)構(gòu)的組成人員來(lái)行使。人都是具有私人動(dòng)機(jī)和利益的，一旦與權(quán)力相結(jié)合，難免會(huì)產(chǎn)生腐敗。一旦產(chǎn)生腐敗，監(jiān)管人員可能就會(huì)忽視自身職責(zé)，把監(jiān)管行為變成自己謀取私利的工具，進(jìn)而政府監(jiān)管就無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，可能會(huì)導(dǎo)致政府監(jiān)管的失效。

由此可見，政府監(jiān)管由其自身特性和運(yùn)作方式的原因，使得其雖然具有自身的優(yōu)勢(shì)，但也存在著無(wú)法規(guī)避的缺陷。為了解決這些問(wèn)題，對(duì)其進(jìn)行內(nèi)部改革或許在一定程度上能夠緩解矛盾，但無(wú)異于望梅止渴，只能治標(biāo)無(wú)法治本，而在電子認(rèn)證服務(wù)行業(yè)實(shí)行自律監(jiān)管卻能很好的克服這些缺陷，因此要想從根本上解決問(wèn)題，必須引入行業(yè)自律監(jiān)管模式，將兩者結(jié)合起來(lái)，在發(fā)揮政府監(jiān)管作用的同時(shí)，通過(guò)行業(yè)自律組織去做政府無(wú)法做到的事情。

三、我國(guó)電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)自律監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)

電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)自律監(jiān)管是指成立行業(yè)自律組織，并自主制定電子認(rèn)證服務(wù)行業(yè)內(nèi)部規(guī)則，實(shí)現(xiàn)自律組織對(duì)整個(gè)電子認(rèn)證服務(wù)市場(chǎng)本身、電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)以及機(jī)構(gòu)與客戶之間的關(guān)系進(jìn)行監(jiān)管。由于網(wǎng)絡(luò)的自由度與開放性，過(guò)于嚴(yán)厲的管制反而會(huì)約束電子認(rèn)證行業(yè)的正常發(fā)展，加之，網(wǎng)絡(luò)體系結(jié)構(gòu)的分散性、網(wǎng)狀化，使得單純的樹狀或者金字塔型政府監(jiān)管是難以實(shí)現(xiàn)對(duì)于整個(gè)電子認(rèn)證服務(wù)活動(dòng)的全程監(jiān)管，因此越來(lái)越多的人意識(shí)到自律監(jiān)管是一個(gè)應(yīng)當(dāng)采取的必要手段。與政府監(jiān)管相比，電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)自律監(jiān)管具有以下優(yōu)點(diǎn)：

1.自律監(jiān)管具有高效率性

電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)自律監(jiān)管是通過(guò)行業(yè)自律組織來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而行業(yè)自律組織優(yōu)勢(shì)建立在眾多電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)廣泛參與的基礎(chǔ)之上的。它既是行業(yè)監(jiān)管者，又是行業(yè)利益的代表者。這一雙重身份使得行業(yè)自律組織首先必須對(duì)電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，在其自律規(guī)則出臺(tái)過(guò)程中必須充分考量電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)的利益與訴求，制定具有高度可行性的相關(guān)自律規(guī)則，使得電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)能夠自愿接受，從而提高自律規(guī)則的執(zhí)行力度，進(jìn)而提升監(jiān)管的效率。另一方面，作為行業(yè)監(jiān)管者，其必須站在促進(jìn)行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度，從電子認(rèn)證行業(yè)的整體利益出發(fā)，借助其對(duì)于市場(chǎng)的全面了解和高度敏感性，可以充分運(yùn)用其專業(yè)知識(shí)，避免政府監(jiān)管可能導(dǎo)致的外行管理的弊端，并在此基礎(chǔ)上及時(shí)調(diào)整監(jiān)管思路和措施，與時(shí)俱進(jìn)。

2.自律監(jiān)管具有靈活性

由于行業(yè)自律監(jiān)管的主體都是來(lái)自于電子認(rèn)證服務(wù)行業(yè)，他們對(duì)于行業(yè)的各方面情況都有全面的了解，對(duì)市場(chǎng)出現(xiàn)的變化、問(wèn)題以及問(wèn)題產(chǎn)生的原因作出及時(shí)準(zhǔn)確的分析，并在第一時(shí)間找到應(yīng)對(duì)之策。而且，行業(yè)自律組織制定的行業(yè)自律規(guī)則，只是針對(duì)本行業(yè)而言，不需要經(jīng)過(guò)如同法律法規(guī)般嚴(yán)格的制定程序，因而其新制定行業(yè)自律規(guī)則可以及時(shí)而又靈活的適應(yīng)市場(chǎng)的變化，與此同時(shí)，對(duì)于那些不適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展變化的政策，也可以及時(shí)進(jìn)行修改和淘汰，從而更加有效促進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)展。再者，相對(duì)于政府監(jiān)管是事后干預(yù)，行業(yè)自律監(jiān)管主體更多的是采取實(shí)時(shí)監(jiān)控，甚至可以在充分把握市場(chǎng)的脈搏基礎(chǔ)上，提前制定相關(guān)行業(yè)政策，以引導(dǎo)整個(gè)行業(yè)向健康有序的方向發(fā)展，規(guī)避某些不良后果。

3.自律監(jiān)管降低政府監(jiān)管成本的同時(shí)，更加有效地實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管

電子認(rèn)證行業(yè)自律監(jiān)管主要是通過(guò)行業(yè)自律監(jiān)管主體來(lái)實(shí)現(xiàn)，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要來(lái)自于會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)，因此會(huì)員會(huì)對(duì)自律監(jiān)管主體的經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行有力監(jiān)督，從而規(guī)范會(huì)費(fèi)的使用。同時(shí)，因?yàn)樽月杀O(jiān)管主體本身主導(dǎo)行業(yè)自律規(guī)則的制定，從立法上分擔(dān)了政府監(jiān)管職能，為政府節(jié)約了立法成本。加之，行業(yè)自律監(jiān)管主體制定相關(guān)行業(yè)政策的同時(shí)，也會(huì)對(duì)于行業(yè)內(nèi)部的違法和糾紛行為采取一定措施，因此也能有效節(jié)約政府的執(zhí)法用費(fèi)。政府監(jiān)管相對(duì)于自律來(lái)說(shuō)始終是一種被動(dòng)狀態(tài)，這就好比筑堤攔水，堵是永遠(yuǎn)不能從根本解決問(wèn)題，只有疏通才是良策。而通過(guò)電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)自我立法、自我約束，可以把外在的政府監(jiān)管形式內(nèi)化成自律主體的自覺自主的行動(dòng)。

4.自律監(jiān)管更容易獲得參與者的認(rèn)同

這是由電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)作為電子認(rèn)證行業(yè)自律規(guī)則制定活動(dòng)的參與者這一特性所決定的。電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)為了維護(hù)整個(gè)電子認(rèn)證服務(wù)市場(chǎng)秩序和整體利益制定并接受共同的自律規(guī)則，這些自律規(guī)則是其自身制定的，能夠充分體現(xiàn)他們的意志，維護(hù)他們的正當(dāng)利益，因而也就更容易得到電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)的普遍認(rèn)同與遵守。這樣不僅有利于整個(gè)市場(chǎng)秩序的維護(hù)，更加有利于保護(hù)廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益，使整個(gè)市場(chǎng)形成一個(gè)良性循環(huán)，進(jìn)而促進(jìn)其健康發(fā)展。

但是自律監(jiān)管并非萬(wàn)能的，也會(huì)存在諸如忽視社會(huì)利益、無(wú)強(qiáng)制力、排斥政府監(jiān)管等等問(wèn)題，因此針對(duì)電子認(rèn)證行業(yè)的監(jiān)管有必要將政府監(jiān)管和自律監(jiān)管結(jié)合起來(lái)。那么究竟二者的關(guān)系如何？各自分工為何？對(duì)于政府監(jiān)管與自律監(jiān)管的分工模式，美國(guó)證監(jiān)會(huì)第二任主席威廉·道格拉斯曾做過(guò)十分形象地描述：“交易所發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)性作用，而政府發(fā)揮剩余的作用。換句話說(shuō)，政府拿著獵槍站在門后，子彈上膛，抹好油，拉開槍栓，隨時(shí)準(zhǔn)備開槍，但期望永遠(yuǎn)不開火?！彪m然，依據(jù)我國(guó)目前電子認(rèn)證服務(wù)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，還無(wú)法達(dá)到以自律監(jiān)管為主的狀態(tài)，但是卻不能因此而忽視其重要性，應(yīng)當(dāng)逐步構(gòu)建我國(guó)電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)自律監(jiān)管制度，給予電子認(rèn)證服務(wù)自律監(jiān)管主體以適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)，以充分發(fā)揮自律監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足，并在此基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)以電子認(rèn)證服務(wù)行業(yè)以自律監(jiān)管為主，政府監(jiān)管為輔的分工監(jiān)管模式。綜上，電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)在依靠政府監(jiān)管的同時(shí)積極開展行業(yè)自律，有序地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，得到全國(guó)人民的認(rèn)同之時(shí)，就是我們國(guó)家電子商務(wù)市場(chǎng)成熟、電子認(rèn)證服務(wù)足以與發(fā)達(dá)國(guó)家分庭抗禮之日。

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