關(guān)于將對(duì)話性協(xié)商引入公眾參與環(huán)境保護(hù)的思考

李德超

（山東勝利職業(yè)學(xué)院管理工程系，山東 東營(yíng) 257000）

環(huán)境保護(hù)的公眾參與原則是將民主思想融入環(huán)境保護(hù)行為中，所進(jìn)行的思維方式、行為方式等一系列的創(chuàng)新，是公眾參與國(guó)家環(huán)境保護(hù)的民主意愿的充分體現(xiàn)，是環(huán)境保護(hù)法保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的一項(xiàng)重要指導(dǎo)原則，有利于協(xié)調(diào)政府環(huán)境保護(hù)部門、立法者與公眾之間的關(guān)系，化解政府決策及行為與公眾利益的沖突，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。雖然我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》等都對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)作出了相應(yīng)的規(guī)定，但是條文內(nèi)容都比較籠統(tǒng)，沒有具體落實(shí)的細(xì)節(jié)要求，使得那些有意愿參與的公眾迫于沒有明確、通暢的渠道，無法在實(shí)踐中達(dá)到立法中公眾參與環(huán)境保護(hù)的預(yù)期效果。對(duì)話性協(xié)商民主作為協(xié)商民主的一種模式，能夠面對(duì)各種復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況，將對(duì)話、換位思考和反思等特點(diǎn)融入?yún)f(xié)商過程中，促進(jìn)包括政府、企業(yè)和公眾在內(nèi)的協(xié)商者之間的交流和溝通，加深彼此之間的相互理解，優(yōu)化政府的決策，保護(hù)共同的環(huán)境。

一、公眾參與環(huán)境保護(hù)的概念及形式

公眾參與環(huán)境保護(hù)是國(guó)家為了更好地保護(hù)公共環(huán)境利益，通過制定明確的環(huán)境法律法規(guī)，以制度化的程序賦予公眾在政府管理和決策過程中參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。公民通過依法行使自己的環(huán)境權(quán)利，參加到環(huán)境保護(hù)的有關(guān)活動(dòng)中來，積極影響參與的過程和結(jié)果，并且對(duì)環(huán)境決策和環(huán)境活動(dòng)的過程進(jìn)行全方位的實(shí)時(shí)監(jiān)督，不僅可以使得政府以及環(huán)保部門的環(huán)境行政行為和具體決策符合公眾的環(huán)境保護(hù)意愿，而且能夠通過集中公眾的智慧，優(yōu)化政府的決策。公眾參與可以貫穿于各級(jí)政府及有關(guān)部門的環(huán)境管理工作、環(huán)境決策工作、環(huán)境監(jiān)管工作甚至城市建設(shè)工作之中，具體體現(xiàn)為公眾參與制定環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境政策，公眾參與建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，公眾參與監(jiān)督企業(yè)污染物的排放，公眾參與重大環(huán)境決策的制定、協(xié)商以及實(shí)施，等等。

環(huán)境問題產(chǎn)生的重要特點(diǎn)，在于其外部不經(jīng)濟(jì)性，即市場(chǎng)主體行為對(duì)環(huán)境資源的負(fù)面作用由該行為以外的第三方——他人或后代人承擔(dān)。自然資源和生態(tài)環(huán)境不僅是每個(gè)公民生存的必要條件和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且基于其公共性，為整個(gè)社會(huì)提供物質(zhì)生活條件，這就使環(huán)境受到某些不負(fù)責(zé)任的個(gè)體的負(fù)面影響，而這些破壞環(huán)境的個(gè)體本身并未受到自身行為的任何影響?；谏鷳B(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品的獨(dú)特性，政府和環(huán)境保護(hù)部門更應(yīng)該考慮到普通公眾，通過將立法的原則和條文以具體的制度和機(jī)制的形式加以落實(shí)，切實(shí)讓公眾參與到環(huán)境保護(hù)中來，才能加強(qiáng)對(duì)他們環(huán)境利益的保護(hù)。

隨著資源和環(huán)境對(duì)人們活動(dòng)的制約日益嚴(yán)重，環(huán)境問題日漸突出，人們的環(huán)境意識(shí)逐漸增強(qiáng)，公眾參與環(huán)境保護(hù)的范圍更加廣泛，參與內(nèi)容逐步擴(kuò)展和深入，參與形式日漸科學(xué)化、合理化。同時(shí)，公眾參與的途徑也通過法律法規(guī)、制度機(jī)制的細(xì)化更加明確、暢通。目前公眾參與環(huán)境保護(hù)的主要形式有:咨詢委員會(huì)、非正式小型聚會(huì)、一般公開說明會(huì)、社區(qū)組織說明會(huì)、公民審查委員會(huì)、聽證會(huì)、發(fā)行手冊(cè)簡(jiǎn)訊、郵寄名單、小組研究、民意調(diào)查、設(shè)立公共通訊站、記者會(huì)邀請(qǐng)意見、回答民眾疑問等。具體某項(xiàng)環(huán)境保護(hù)工作可以根據(jù)實(shí)際情況，結(jié)合其目的、性質(zhì)和內(nèi)容決定采用哪些方式或者是哪些方式的組合，以更好地實(shí)現(xiàn)公眾參與環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。

二、公眾參與環(huán)境保護(hù)中的不足

（一）機(jī)會(huì)不平等

我國(guó)立法中只有公眾參與的相關(guān)原則性規(guī)定，沒有具體的法律條文保證公眾有效參與其中，也沒有強(qiáng)制要求認(rèn)真聽取和分析公眾意見，給公眾及時(shí)的回應(yīng)以及采納其合理觀點(diǎn)。在基層部門的實(shí)際工作中，由于沒有對(duì)原則性的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化和具體化，公眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道仍然不夠明確和暢通。公眾參與的權(quán)利只是零散地體現(xiàn)在個(gè)別條文中，缺乏權(quán)利實(shí)現(xiàn)體系的構(gòu)建，可操作性不強(qiáng)。這使得公眾參與環(huán)境保護(hù)的制度成為空中樓閣，難以真正實(shí)現(xiàn)。

環(huán)保部門習(xí)慣性地將環(huán)境保護(hù)工作作為自己全權(quán)負(fù)責(zé)的事情，認(rèn)為自己具有專業(yè)知識(shí)，完全可以做好本職工作，不需要公眾參與，即使公眾參與也未必能夠給環(huán)境工作帶來多大益處，不會(huì)積極、主動(dòng)地公開相關(guān)環(huán)境信息。在環(huán)境決策過程中沒有與公眾的互動(dòng)，雖然簡(jiǎn)化了工作程序，提高了一時(shí)的工作效率，但是政府部門在沒有充足信息來源的情況下，很難保證做出的環(huán)境行為和環(huán)境決策具體可行，甚至很難操作，可能會(huì)做出損害公眾環(huán)境權(quán)益的的錯(cuò)誤行為和決策。公眾在不知情的情況下承受環(huán)境決策失誤所帶來的惡果，甚至可能由于其強(qiáng)烈不滿，引起受害者與政府部門之間的沖突，不利于政府環(huán)境保護(hù)工作的切實(shí)開展和順利進(jìn)行。

（二）權(quán)利不平等

首先，缺乏平等的信息交流權(quán)。政府部門并未將其掌握的環(huán)境信息依法及時(shí)、充分地公開，使得受到環(huán)境切實(shí)影響的公眾沒有充分的信息資源來了解政府部門預(yù)計(jì)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、政府部門的活動(dòng)計(jì)劃以及自己周圍將要發(fā)生的環(huán)境變化等一系列信息。法定應(yīng)當(dāng)公開污染物排放信息的企業(yè)也并未進(jìn)行相應(yīng)信息的全面公開。沒有公開信息、同公眾進(jìn)行信息溝通的過程，公眾難以進(jìn)一步了解企業(yè)對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作的努力和工作的成效，減少了對(duì)于生產(chǎn)企業(yè)的信任，可能會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)于企業(yè)給環(huán)境造成的危害產(chǎn)生無端的怨言，失去了將可能產(chǎn)生的矛盾消滅在萌芽狀態(tài)的機(jī)會(huì)。更重要的是，生產(chǎn)企業(yè)無法通過獲知公眾的觀點(diǎn)，了解他們關(guān)注的環(huán)境保護(hù)的熱點(diǎn)問題，無法將公眾意愿與企業(yè)的生產(chǎn)聯(lián)系起來，進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)工作，給環(huán)境保護(hù)的進(jìn)行帶來了很多的隱患。

其次，公開內(nèi)容的范圍過窄。我國(guó)《信息公開試行辦法》對(duì)于環(huán)境信息公開內(nèi)容的各方面逐條作出了比較詳細(xì)的具體規(guī)定，但是針對(duì)每條規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，卻又存在不夠全面的缺點(diǎn)，如關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，只是規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件受理情況，受理的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批結(jié)果和建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收結(jié)果”要依法公開。雖然針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》對(duì)其內(nèi)容有所補(bǔ)充，擴(kuò)大了建設(shè)單位作為信息公開主體應(yīng)當(dāng)將建設(shè)項(xiàng)目等相關(guān)信息和環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的簡(jiǎn)本依法公開，但是由于立法只是規(guī)定對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的部分信息公開，這就使得公眾無法充分掌握更加全面的信息，環(huán)境信息掌握量的不平等嚴(yán)重影響了公眾的平等參與，更不利于公眾的有效參與?？隙ㄊ降男畔⒐_方法，能夠比較直觀地知曉公開信息的具體內(nèi)容，但這樣難以避免由于制定環(huán)境法律法規(guī)時(shí)考慮不周全以及不能預(yù)測(cè)將來情況的變化，導(dǎo)致列出的內(nèi)容不夠全面、不夠詳細(xì)，使得公眾參與由于信息缺乏而無法進(jìn)行。隨著環(huán)境工作的進(jìn)一步開展，在面對(duì)更加復(fù)雜的情況時(shí)，立法的滯后性很難保證相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)、充分地公開相關(guān)環(huán)境信息，滿足公眾協(xié)商參與環(huán)境保護(hù)的需要。

再次，對(duì)于信息公開責(zé)任規(guī)定不夠完善。目前我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)中只是對(duì)于環(huán)境保護(hù)部門的信息公開職責(zé)有相關(guān)責(zé)任規(guī)定，而對(duì)于企業(yè)如建設(shè)單位則只有“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在編制環(huán)境影響報(bào)告書的過程中，應(yīng)當(dāng)在報(bào)送環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批或者重新審核前，向公眾公告如下內(nèi)容”的行為規(guī)定，卻沒有對(duì)建設(shè)單位信息公開的相關(guān)責(zé)任性規(guī)定。目前，由于我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)中沒有對(duì)于建設(shè)單位不依法公開環(huán)境信息需要承擔(dān)的責(zé)任的明確規(guī)定，缺乏對(duì)于企業(yè)的強(qiáng)制性措施，企業(yè)沒有壓力和動(dòng)力依法及時(shí)、全面地公開信息，這就在進(jìn)一步加劇了企業(yè)與協(xié)商前處于弱勢(shì)地位的普通公眾間的不平等，嚴(yán)重影響了公眾對(duì)于協(xié)商的有效參與。

三、公眾參與環(huán)境保護(hù)引入對(duì)話性協(xié)商的必要性

（一）對(duì)話性協(xié)商民主的優(yōu)點(diǎn)

對(duì)話性協(xié)商通過相互之間進(jìn)行面對(duì)面的交流，了解大家的想法和觀點(diǎn)，作為進(jìn)一步協(xié)商的基礎(chǔ)和找到解決問題方法的前提。對(duì)話性協(xié)商要求盡量多元的主體參與進(jìn)來，在每個(gè)參與者地位平等的基礎(chǔ)上通過平等對(duì)話的共同協(xié)商過程給每個(gè)人以合作的動(dòng)力。在對(duì)話性協(xié)商中，參與者能夠根據(jù)對(duì)話協(xié)商過程中取得的經(jīng)驗(yàn)，很好地整合已有的信息，整理自己的思路。正是如此，對(duì)話性協(xié)商才能不僅容納多元的參與主體，而且可以針對(duì)各種情形，從協(xié)商的目標(biāo)出發(fā)，在協(xié)商過程中通過平等對(duì)話，通過對(duì)于思考的方式、角度進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整，共同尋求消除矛盾的途徑。

在對(duì)話性協(xié)商民主的過程中，參與者通過利用平等的發(fā)言機(jī)會(huì)，準(zhǔn)確地說明自己掌握的信息，能夠使得別人獲知相應(yīng)信息;通過清晰地表達(dá)出自己的意愿，能夠更好地維護(hù)自己的權(quán)益，并且提供同他人交流的起點(diǎn);通過理性的闡述，能夠便于其他參與者站到發(fā)言者的立場(chǎng)，更加順利地進(jìn)行彼此間的換位思考;有了針對(duì)性的提出疑問和回答疑問，能夠加強(qiáng)與他人之間的相互理解，同時(shí)找到矛盾的焦點(diǎn)，尋求兼顧個(gè)人利益與公共利益的最佳問題解決方式。這些行為通過充分表達(dá)自己的觀點(diǎn)和引導(dǎo)他人的思路，既保證了自己的意愿能夠被別人關(guān)注和理解，加強(qiáng)參與者對(duì)自己利益的維護(hù)，做到對(duì)自己負(fù)責(zé)，又通過對(duì)于他人觀點(diǎn)的關(guān)注和換位思考，修正了自己的觀點(diǎn)，使其兼顧到別人的利益，做到對(duì)別人負(fù)責(zé)。

（二）對(duì)話性協(xié)商對(duì)于公眾參與環(huán)境保護(hù)的意義

首先，對(duì)話性協(xié)商能夠幫助政府優(yōu)化決策。在對(duì)話性協(xié)商中，政府部門作為與企業(yè)、普通公眾平等的協(xié)商主體，可以與所有參與者更加順利地對(duì)話，更重要的是推動(dòng)自己進(jìn)行積極的反思。這就可以促進(jìn)政府部門轉(zhuǎn)變他們通常的高姿態(tài)，通過與處于弱勢(shì)地位的普通公眾進(jìn)行平等的對(duì)話，對(duì)他們進(jìn)行專業(yè)問題的解釋和工作開展的詳細(xì)說明，對(duì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)和公眾反映的問題進(jìn)一步闡釋和解答，對(duì)一些從來沒有思考過的深層問題或者從未考慮過的問題進(jìn)行思考，拓寬了關(guān)注的范圍，從維護(hù)他人利益的角度更加深入地理解他人的觀點(diǎn)。而且通過平等的交流，可以吸納公眾智慧中的精華，逐漸修正和完善自己的觀點(diǎn)。

其次，對(duì)話性協(xié)商幫助提高公眾的自治能力。平等性作為對(duì)話性協(xié)商的前提條件和普通公眾有效參與的基礎(chǔ)，可以增強(qiáng)公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。充分公開的環(huán)境信息、通暢的信息獲取渠道，使得公眾潛在的環(huán)境保護(hù)意識(shí)被逐漸激發(fā)，其愿意獲得更多的環(huán)境信息，更加關(guān)注環(huán)境保護(hù)行為或者決策的動(dòng)態(tài)發(fā)展情況，逐漸成為關(guān)注環(huán)境的公眾個(gè)體。尤其是受到環(huán)境決策和環(huán)境行為影響的公眾更有意愿參與到協(xié)商過程中來，通過自己的參與影響協(xié)商過程，維護(hù)自己切身的環(huán)境利益。

當(dāng)公眾了解到環(huán)境危機(jī)正在日益加重，保護(hù)環(huán)境的任務(wù)日益繁重時(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)的公眾保護(hù)環(huán)境意識(shí)能夠推動(dòng)公眾主動(dòng)參與到環(huán)境保護(hù)中來。這就為公眾在日常生活中保護(hù)環(huán)境、積極參與協(xié)商、密切監(jiān)督環(huán)境破壞行為等進(jìn)一步提供了動(dòng)力基礎(chǔ)。他們會(huì)事先去做準(zhǔn)備，搜集實(shí)地信息，查閱相關(guān)法律法規(guī)，了解其他類似影響環(huán)境的行為或環(huán)境決策的過程及結(jié)果，爭(zhēng)取通過自己的參與，使其憂慮能夠得到關(guān)注，使其困惑被解答，從而有效地影響環(huán)境行為和環(huán)境決策。

更重要的是，對(duì)話性協(xié)商能夠有效化解不同利益間的矛盾沖突。協(xié)商民主的包容性前提使所有的相關(guān)利益主體都有機(jī)會(huì)參與到協(xié)商過程中來。在協(xié)商過程中，所有參與者在平等表述自己觀點(diǎn)的同時(shí)，也在被其他參與者積極地傾聽。聽眾在傾聽的同時(shí)，也在不斷地進(jìn)行思考。在發(fā)言者所限定的語(yǔ)言環(huán)境中、在對(duì)方所處的立場(chǎng)上進(jìn)行設(shè)身處地的思考，不僅豐富了聽者的信息，最大程度地減少相互之間的信息差距，而且也通過設(shè)身處地的換位思考，調(diào)整自己的思維方式和看問題的角度，發(fā)現(xiàn)某些問題的存在。通過對(duì)新發(fā)現(xiàn)問題的關(guān)注和思考，在一定程度上加深了對(duì)于其他參與者的理解，其換位思考和反思后的觀點(diǎn)能夠兼顧到其他人的利益。經(jīng)過多次平等的對(duì)話和同時(shí)進(jìn)行的換位思考及反思，不斷地修正自己的觀點(diǎn)，所有參與者都在擴(kuò)大自己的思考范圍，提升自己的思考高度，這就有利于一致意見的達(dá)成，共同維護(hù)公共利益。

四、結(jié)論

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，環(huán)境對(duì)于人類社會(huì)的重要性越來越凸顯出來。在提倡人人保護(hù)環(huán)境的理念的同時(shí)，更需要作為公眾的個(gè)人更多地參與到環(huán)境保護(hù)的決策過程中來。將對(duì)話式協(xié)商引入到參與過程中來可以更好地實(shí)現(xiàn)優(yōu)化政府決策、保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)與資源環(huán)境共同的可持續(xù)發(fā)展。

[1]韓廣．中國(guó)環(huán)境保護(hù)法的基本制度研究[M]．中國(guó)法制出版社，2007．

[2]刁璦輝．論協(xié)商民主與公民精神的養(yǎng)成[J]．江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（3）．

[3]張方華．協(xié)商民主語(yǔ)境下的公民參與[J]．南京社會(huì)科學(xué)，2007，（7）．