服務(wù)型政府視角下的中央與地方關(guān)系研究

殷豐收

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院 行政管理系，天津 300071）

服務(wù)型政府職能的界定，不僅需要對政府與社會、市場三者關(guān)系進(jìn)行梳理，還需要對政府內(nèi)部權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確的說明，明晰中央政府與地方政府職能劃分的黃金分割點，盡量減小因權(quán)責(zé)不明而導(dǎo)致在決策傳導(dǎo)和執(zhí)行過程中的能量損耗，實現(xiàn)政府整體行政效率的最大化。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入了社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，深化行政體制改革已經(jīng)成為迫在眉睫的重要歷史任務(wù)，而認(rèn)清中央與地方關(guān)系的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問題，協(xié)調(diào)矛盾，才能促進(jìn)社會的持續(xù)發(fā)展。

一、歷史上中國的中央與地方關(guān)系

中華文明是世界文明發(fā)展史上少有的，在沒有強(qiáng)大外力威脅下自然發(fā)育形成的、擁有強(qiáng)力中央集權(quán)的文明，自古就有地方必須絕對服從中央的傳統(tǒng)，這種中央與地方關(guān)系的好處顯而易見，有利于促進(jìn)民族融合、國家統(tǒng)一、抵御外敵等，使中國成為地區(qū)內(nèi)唯一的強(qiáng)大帝國。這種模式的壞處也十分明顯，如內(nèi)部利益不易協(xié)調(diào)，地區(qū)間差異使得中央的政策無法得到貫徹，在中央對地方缺乏有效管制的時候，就會產(chǎn)生全國性的亂局等。在我國建國后改革開放前，中央與地方關(guān)系大體上維持了這種地方對中央絕對服從的模式，表現(xiàn)為中央高度集權(quán)，地方自主權(quán)和發(fā)言權(quán)較小，即便有部分權(quán)力下放，但仍有權(quán)責(zé)不明、缺乏科學(xué)性以及臨時性較強(qiáng)等特點。改革開放后一段時期，中央將部分經(jīng)濟(jì)權(quán)利和政策制定權(quán)下方地方，但分權(quán)仍然缺乏法律和制度保障，從而有了“有權(quán)不用，過期作廢”的說法。分權(quán)過于盲目，為了分權(quán)而分權(quán)，導(dǎo)致中央在這一時期宏觀調(diào)控能力變?nèi)?，最終造成了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的地區(qū)間差異迅速拉大、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、人與自然關(guān)系惡化等后果。

二、當(dāng)前中央與地方關(guān)系存在的問題

（一）政府層級設(shè)置過多

1.市管縣缺乏法律依據(jù)

《中華人民共和國憲法》第三十條規(guī)定，我國地方行政管理層級共包括省(包括自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)等)、縣(包括自治縣、旗、自治旗、市轄區(qū)、特區(qū)、林區(qū)、縣級市等)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)等)三級。而在實際行政運(yùn)作中，卻又在省與縣之間加入了“市”這一級別。市雖然在名義上是受省委托進(jìn)行管理，但省幾乎不再過問，市在實際上是縣的上級。市管縣的體制來源于長期的行政實踐，其前身是省級政府派出機(jī)關(guān)——行署對縣的管理。隨著各地撤地建市的進(jìn)程，而將行署這一虛制層級由虛變實。這種情況不僅在中國歷史上并不多見，在世界范圍內(nèi)也少有先例。國務(wù)院曾批準(zhǔn)青島、徐州、唐山等46 個城市為“較大的市”，在這些市的范圍內(nèi)有條件也有必要實行市管縣的行政體制，在其他較小的地級市管轄范圍內(nèi)，有的只管轄四五個縣，根本不存在市管縣的必要性和合理性?？梢?，在全國范圍內(nèi)實行的“市管縣”體制，有悖于憲法精神，缺乏存在的法律依據(jù)。

2.市管縣缺乏科學(xué)性

（1）大量的理論研究和實踐證實，行政組織每多出來一個層級，層級之間的信息傳遞環(huán)節(jié)就會相應(yīng)增多，信息失真率就會呈幾何系數(shù)增長。由于政府管理層級設(shè)置過多，導(dǎo)致了自下而上的信息傳導(dǎo)失真和自上而下的政策執(zhí)行過程不可避免地出現(xiàn)偏差。

（2）按照我國一貫的“一級政權(quán)，一級財政”的原則，由于市這一級政權(quán)的存在，政府財政相應(yīng)的也多出一級。政府層級設(shè)置越多，財政壓力越大。同時，一級政府的出現(xiàn)，也使人員的編制同樣得到擴(kuò)大，出現(xiàn)了人員冗雜，人浮于事的情況。

（二）中央與地方權(quán)責(zé)劃分不清晰、不科學(xué)

1.職能劃分不清晰。我國憲法僅僅對中央與地方職權(quán)進(jìn)行了原則性的粗略劃分，對于許多具體的事物在法律上并沒有明顯的管理界線，什么樣的權(quán)力需要下放，下放的權(quán)力有沒有制度保障，都是懸而未決的問題，職責(zé)同構(gòu)問題嚴(yán)重。這就使得政府角色在一些領(lǐng)域缺位，又在另一些領(lǐng)域越位。中央與地方互相踩界管理的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，中央對地方事務(wù)的干預(yù)較為隨意。

2.財權(quán)與事責(zé)不統(tǒng)一。中央對地方的控制主要依靠對地方財政的控制和對地方人事升遷的決定權(quán)。而財權(quán)又是行政運(yùn)行的根本。根據(jù)國家統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，自1994年分稅制改革以來，中央財政收入大幅增多，占比增大，中央財政支出占比卻逐年縮小，至2008年，僅為地方財政支出的四分之一，財權(quán)與事權(quán)匹配不平衡，地方嚴(yán)重依賴中央的財政轉(zhuǎn)移支付。

（三）缺乏民主監(jiān)督

1.缺乏行之有效的監(jiān)督體系。地方政府官員的升遷依賴于上級管理部門的調(diào)動，地方政府只對上級負(fù)責(zé)，對不對民眾負(fù)責(zé)，則依賴于官員的“良心”。這是不健康的制度設(shè)計。

2.中央靠財權(quán)人權(quán)，地方靠精英。中央主要依靠掌握財權(quán)和人事權(quán)力管控地方。地方政府在長期的經(jīng)濟(jì)社會管理過程中，只有有效地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，代表本地區(qū)的權(quán)益，有效地滿足地方人民的需要，才能獲得在本地區(qū)的權(quán)威，從而對地方長官的升遷帶來好處。正因為這種政績導(dǎo)向型的執(zhí)政理念存在，使得地方政府獲得了與地方精英形成的天然聯(lián)盟，只有通過地方政府，中央政府的政策才能獲得良好的貫徹施行。因此地方在于中央對話的時候，并非沒有籌碼，而是為了保護(hù)地方利益，不管是合理的利益還是不合理的地方保護(hù)主義行為，都會在地方精英聯(lián)盟的支持下，具有了選擇性執(zhí)行甚至是否執(zhí)行中央政策的權(quán)力。

三、服務(wù)型政府的縱向職能體系

以往我們對于中央與地方關(guān)系的理解總是停留在非此即彼的、狹隘的“零和博弈”思維里。而社會總是在向前發(fā)展的，社會進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實際上是在增加可使用的權(quán)力資源總量，也就是說，服務(wù)型政府鼓勵中央與地方實現(xiàn)互利雙贏，讓雙方的權(quán)力資源都獲得增長。只有首先摒棄這種你爭我奪的思維，才能促進(jìn)縱向職能體系的健康運(yùn)行。

中央與地方權(quán)力資源總量的雙雙增長，并不意味著雙方的權(quán)力比重沒有劃分，我們需要對雙方相對于對方的權(quán)力大小進(jìn)行“黃金分割”。

（一）法、日兩國的改革經(jīng)驗

日本與法國都是實質(zhì)上的高度集權(quán)單一制國家，行政和財政制度的設(shè)計也十分精細(xì)，這在特殊時期對于國家的統(tǒng)一和地方的發(fā)展起到過促進(jìn)作用，但中央高度集權(quán)的體制也給兩個國家也帶來了許多負(fù)面效應(yīng)，如過分的中央干預(yù)會導(dǎo)致地方無所適從；過于頻繁的監(jiān)督和直接管理極大的提高了行政成本，降低了行政效率；尋租行為不僅沒有減少反而因為管理頭緒過多，出現(xiàn)了許多中央與地方都沒有監(jiān)管到的空隙而變得更加普遍；過于強(qiáng)調(diào)整齊劃一，使得人、財、權(quán)和信息集中于中央，地方積貧積弱，缺乏發(fā)展的積極性等。這與中國的情況十分類似。日本在二十世紀(jì)經(jīng)濟(jì)泡沫破滅后，開始了分權(quán)改革，而法國在密特朗上臺之后，以《權(quán)力下放法案》的頒布為起點，在法國掀起了地方分權(quán)改革運(yùn)動。

地方分權(quán)是現(xiàn)代政府改革的普遍趨勢，即使是具有集權(quán)傳統(tǒng)的日本和法國，也開始思考分權(quán)為社會進(jìn)步帶來的可能性。將所有權(quán)利集中于中央政府的做法很難獲得經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展。哈耶克在談到這個問題的時候說道，我們假設(shè)有一個全知全能的中央政府，但在“擴(kuò)展社會”當(dāng)中，信息的數(shù)量已經(jīng)超過了任何一個個體的感知極限，現(xiàn)代社會建立在廣泛的對“分立的知識的運(yùn)用”之上，一旦意識到這一點，我們建立宏偉的全能政府的目標(biāo)就是不可實現(xiàn)的。因此我國中央與地方的權(quán)力劃分，無疑還是要繼續(xù)向為地方擴(kuò)權(quán)的方向前進(jìn)。

（二）改革的可借鑒模式

第一種是以民主化強(qiáng)化中央權(quán)威和合法性，在地方實行高度自治。即以美國為范本，采用西式民主選舉的方式確定中央政府的合法性，再通過法律約束使地方政府服從于中央政府的指導(dǎo)和監(jiān)督；在地方以地方人民代表大會對地方政府進(jìn)行有力的監(jiān)督；地方政府的人事任命由地方人代會來決定。中央政府對地方政府的地區(qū)利益性指導(dǎo)需要經(jīng)過嚴(yán)格的法律程序來審議通過，中央與地方的職權(quán)劃分通過全國人代會與地方人代會的商議解決，等。這種方案的核心在于依靠民主選舉來確定中央政府的權(quán)威，而非對財政和人事資源的控制。人民代表大會是中央與地方政府職能的調(diào)節(jié)者。

第二種是完善中央政府對財政、人事和意識形態(tài)的控制，以此節(jié)制地方政府的行為，權(quán)力下放的同時要責(zé)任下放，不能“重分配，輕管理”。發(fā)揮中央在涉及全民的服務(wù)領(lǐng)域的作用，如義務(wù)教育、社會保障等，減少中央政府對地方微觀事務(wù)的管理，對于決策權(quán)力“該取消垂直管理的取消、該下放的權(quán)力下放、該整合機(jī)構(gòu)的整合，”充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，改善和加強(qiáng)宏觀管理。

1.將地方性事務(wù)的決定權(quán)下放地方，如減少和下放投資審批事項、減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項、減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定、減少專項轉(zhuǎn)移支付和收費(fèi)、減少中央與地方部門間的職責(zé)交叉和分散，盡量減少不必要的垂直管理；

2.中央的事權(quán)需要委托給地方來施行，對地方政府職責(zé)內(nèi)的工作予以科學(xué)評估，并作為政績的重要組成部分完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，大幅度減少、合并中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付項目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。將適合地方管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目審批和資金分配工作下放地方政府，相應(yīng)加強(qiáng)財政、審計監(jiān)督；

3.引入第三方機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)具體的中央與地方的職權(quán)沖突，而這一機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)依據(jù)為經(jīng)過人代會審議通過的原則性法律。

由此可見，第二種模式更符合我國的需要?！昂喺艡?quán)、清晰邊界、合理分工、權(quán)責(zé)一致、擁有法治保障、提高行政效能”是處理中央與地方關(guān)系的最終目標(biāo)。在此過程中，并不應(yīng)該以損害中央的權(quán)威和對地方的調(diào)控能力為代價。因此中央依靠財權(quán)和人事權(quán)力控制地方，就顯得十分必要了。只有對稀缺資源的控制才能對地方的地方保護(hù)主義傾向和分離傾向進(jìn)行有效控制。而地方政府與當(dāng)?shù)鼐⒔M成聯(lián)盟，也是地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的重要內(nèi)在推動力，在處理中地關(guān)系時沒有必要否定這種聯(lián)盟。通過以上政策的調(diào)劑，可以提高國家的凝聚力，保護(hù)領(lǐng)土完整和社會穩(wěn)定，減小地區(qū)間差異，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，避免地方政府成為基于地方產(chǎn)權(quán)的具有足夠經(jīng)濟(jì)力量抗衡中央的政治經(jīng)濟(jì)實體。民主化協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系正是缺乏以上優(yōu)點。

[1]張成福,黨秀云.公共管理學(xué)[M].北京：人民大學(xué)出版社，200.22.

[2]馬國賢,吳利群.試論市場經(jīng)濟(jì)下的政府職能[J].財政研究，1999,（5）.