我國非營利組織和政府合作模式的研究

張雨晴

（北京航空航天大學(xué)，北京 100191）

一、引言

在新公共服務(wù)浪潮的推動(dòng)下，在公共治理領(lǐng)域中政府角色在發(fā)生著不斷地變化。新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)政府的“公共性”、“服務(wù)性”本質(zhì)，而非“掌舵”與效率；它強(qiáng)調(diào)“公民優(yōu)先”，在此基礎(chǔ)上明確區(qū)分了“顧客滿意”和“公民滿意”原則，提出和建立一種更加關(guān)注民主價(jià)值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代公民社會(huì)發(fā)展和公共管理實(shí)踐需要的新的理論選擇。

關(guān)于一般非營利組織和政府關(guān)系的研究，在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界由來已久，并日趨完善。我國非營利組織在構(gòu)建和諧社會(huì)的過程中發(fā)揮著不可替代的作用，是我國政府完善社會(huì)治理、增進(jìn)社會(huì)福利的有力伙伴和助手。

二、新公共服務(wù)理論下的政府轉(zhuǎn)型

新公共服務(wù)理論由美國著名學(xué)者羅伯特·登哈特在其《新公共服務(wù)：服務(wù)，而非掌舵》中提出。在經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代背景下，新公共服務(wù)理論對我國行政發(fā)展和政府改革提供了一種全新的視角，昭示了我國建構(gòu)現(xiàn)代服務(wù)型政府、轉(zhuǎn)變政府職能的必要性。

服務(wù)型政府的作用在于服務(wù)，旨在通過建立溝通、對話和協(xié)商機(jī)制，讓公民充分表達(dá)自己的意愿，在協(xié)商、對話中找到共同的價(jià)值觀和利益表達(dá)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的機(jī)制不再是單一的現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)，而是致力于建構(gòu)政府、市場和非營利組織之間相互合作、協(xié)調(diào)一致的治理體系，把各方面的力量集中到政策實(shí)施過程中。

向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的理念將引導(dǎo)我國政府在處理與市場和非營利組織的關(guān)系時(shí)，以服務(wù)為重心，適度放權(quán)于私人和非營利部門，構(gòu)建一種協(xié)商、合作的對話機(jī)制，發(fā)展多向、信任、合作的良性互動(dòng)關(guān)系，共同維護(hù)公共利益、增進(jìn)公共福利而努力。

三、非營利組織和政府合作模式的探索

國內(nèi)學(xué)者對中國政府與非營利組織合作模式的研究主要有：

汪錦軍從公共服務(wù)出發(fā)，構(gòu)建了一個(gè)政府與非營利組織合作模式的分類框架。政府與非營利組織的合作關(guān)系，從功能角度出發(fā)，可以劃分為三種主要的關(guān)系模式：協(xié)同增效、服務(wù)替代和拾遺補(bǔ)缺。協(xié)同增效體現(xiàn)了政府與非營利組織之間具有互補(bǔ)關(guān)系，可以產(chǎn)生更多的效益。在服務(wù)替代模式下，非營利組織扮演著公共服務(wù)提供的替代性角色（原來由政府提供的公共服務(wù)交由非營利組織來提供）政府的角色由原來的服務(wù)提供者變?yōu)橘Y助者和服務(wù)監(jiān)督者。拾遺補(bǔ)缺的互動(dòng)程度最低。

高猛、趙平安從建構(gòu)主義的視角出發(fā)，探討我國政府與非營利組織間的合作關(guān)系，并提出我國政府與非營利組織合作類型主要有三種：政府支持非營利組織運(yùn)作、政府委托非營利組織經(jīng)營和政府購買與非營利組織生產(chǎn)。政府委托和政府購買、非營利組織投標(biāo)競標(biāo)可以說是更偏向市場化的管理方式，有利于激發(fā)非營利組織的活力，提高其運(yùn)營能力。

四、存在的問題

在我國非營利組織與政府的合作過程中，二者處于明顯的不對等地位：政府處于絕對主導(dǎo)地位，而非營利組織處于依賴性地位。

政府部門對非營利組織的“控制欲”較強(qiáng)，擔(dān)心在發(fā)展過程中失去對非營利組織的控制，擔(dān)心自己權(quán)力的喪失而不愿放權(quán)。我國的非營利組織，主要依賴政府撥款和補(bǔ)貼，社會(huì)捐贈(zèng)和自己的營業(yè)收入比例過低。脫胎于政府部門的非營利組織由于跟政府之間還存在著較為緊密的聯(lián)系，可利用這種體制內(nèi)的資源采取政府的行政命令方式貫徹自己的意圖，一些因得不到這種體制內(nèi)的資源的非營利組織在開展活動(dòng)時(shí)顯得舉步維艱。

我國非營利組織發(fā)展的法規(guī)、制度和行業(yè)環(huán)境都相當(dāng)不完善。例如對非營利組織享受的稅收減免優(yōu)惠政策不到位，打擊了個(gè)人和企業(yè)捐贈(zèng)者的積極性。對非營利組織的準(zhǔn)入制度也很嚴(yán)格，政府管理社團(tuán)組織的首要目標(biāo)是限制其發(fā)展并規(guī)避可能的政治風(fēng)險(xiǎn)，其手段表現(xiàn)為通過雙重審批進(jìn)行準(zhǔn)入限制。

五、結(jié)論

在新公共服務(wù)理論的視角下，我國政府應(yīng)堅(jiān)持民主價(jià)值取向，在與非營利組織的合作中將自己定位于“服務(wù)”。在合作過程中，有必要建立公開、有效的對話協(xié)商機(jī)制，將非營利組織的現(xiàn)狀和在發(fā)展中遇到的困難及時(shí)與政府溝通，雙方共同商討志愿服務(wù)的合作發(fā)展模式。非營利組織也要提高自身的溝通和執(zhí)行能力，將需求和利益有效表達(dá)給相關(guān)政府部門和民眾。我國政府要帶領(lǐng)非營利組織建立較為完善的行業(yè)體系，為非營利組織提供可靠的法律和制度保障。待志愿服務(wù)行業(yè)自身具有較高的運(yùn)作能力后，政府要適當(dāng)?shù)胤艡?quán)，注重培養(yǎng)非營利組織的獨(dú)立性。

我國政府在與非營利組織合作的過程中，可采取政府委托非營利組織經(jīng)營或政府購買、非營利組織生產(chǎn)的方式。政府可以將扶貧開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等公共領(lǐng)域的工作委托非營利組織來執(zhí)行。我國貧困地區(qū)范圍廣，特別是中西部偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)分布較為零散，像這樣的情況，中央難以集中地組織大型的貧困救助項(xiàng)目，而且扶貧開發(fā)難度大、持續(xù)時(shí)間長，政府財(cái)力負(fù)擔(dān)是一個(gè)大難題。政府可以通過招投標(biāo)的方式，讓非營利組織自發(fā)地進(jìn)行項(xiàng)目策劃和競標(biāo)，篩選有效、合理、最優(yōu)的方案；利用非營利組織身處民間具有充足信息資源和廣泛群眾基礎(chǔ)這一優(yōu)勢，凝聚全社會(huì)的力量來進(jìn)行扶貧項(xiàng)目的開展，這也有利于扶貧開發(fā)的全面可持續(xù)發(fā)展。

結(jié)合我國現(xiàn)階段的國情來看，政府主導(dǎo)地位雖然一時(shí)之間很難得到大的轉(zhuǎn)變，在政府控制與發(fā)展非營利組織的資源需求和社會(huì)控制需求之間依然存在著沖突。政府對非營利組織獨(dú)立發(fā)展的放權(quán)還有一個(gè)相當(dāng)艱難而漫長的過程。

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