我國發(fā)展博彩業(yè)的可行性與立法探討

金 瑾

(安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

一、我國博彩業(yè)發(fā)展和立法監(jiān)管現(xiàn)狀

(一)我國博彩業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

從博彩業(yè)的發(fā)展歷史來看，政策演變由禁止到開放，國際社會對待博彩業(yè)的態(tài)度趨向現(xiàn)代化，亦是政府決策與民眾文化的博弈。博彩業(yè)在西方國家得到很好的發(fā)展與完善，相關(guān)制度也日趨健全，且有了國際化、全球化的發(fā)展趨勢。在我國，由于實際國情和社會文化的限制，博彩業(yè)開展尤其緩慢。目前我國僅在香港、澳門特別行政區(qū)以及臺灣地區(qū)開放了賽馬、賭場、彩票等博彩活動，大陸地區(qū)僅開放了彩票行業(yè)且有相當(dāng)大的市場。

在我國法律層面上，賭博是屬于非法行為，但是博彩并不等同于賭博，在1987年，彩票和社會福利就在我國慢慢出現(xiàn)。但是由于其他國家博彩業(yè)的合法化和我國博彩業(yè)非法化的現(xiàn)實對比，中國公民每年去外國賭博損失幾百億元賭資。要想做到徹底禁止每個公民賭博是不實際的，而博彩是否合法化業(yè)以及我國大陸的博彩業(yè)應(yīng)該如何發(fā)展是一個新的挑戰(zhàn)。

(二)我國現(xiàn)有博彩業(yè)立法現(xiàn)狀及存在問題

從法律層面上說，在我國，博彩是屬于非法的法律行為，但是彩票行業(yè)由于取得批準(zhǔn)而獲得經(jīng)營資格，現(xiàn)在也為我國的廣大民眾熟知。我國的彩票發(fā)展距今已有26年，彩票的種類層出不窮，彩票的投注方法多種多樣，這些新情況的出現(xiàn)無疑都在挑戰(zhàn)著我國的現(xiàn)行立法和監(jiān)管制度。博彩業(yè)由于其特有的“射幸”本質(zhì)，使其成為一個特殊的行業(yè)，若管理不好這個特殊的行業(yè)，很容易產(chǎn)生社會危害;若能適當(dāng)?shù)貙Σ┎蕵I(yè)進行監(jiān)管，亦能夠使博彩業(yè)產(chǎn)生良好的社會作用。

在我國現(xiàn)行法律中，對于彩票的立法是幾乎沒有，而和彩票相關(guān)的犯罪也沒有專門的罪名，僅是將其作為普通的金融犯罪予以定罪處罰。若立法跟不上博彩業(yè)的發(fā)展，不僅會影響這個行業(yè)的發(fā)展也會對社會發(fā)展造成危害。我國立法現(xiàn)狀主要存在以下幾個問題:

1.沒有統(tǒng)一的立法。我國現(xiàn)有的法律法規(guī)未就彩票行業(yè)以及彩票市場進行立法，而我國現(xiàn)行彩票行業(yè)主要由民政部和國家體育總局監(jiān)管，并依據(jù)這兩個部門頒布的規(guī)章制度進行彩票發(fā)行?，F(xiàn)行僅有一部2012實施的《彩票管理條例實施細(xì)則》。但就目前的形勢看，現(xiàn)行規(guī)定存在過于原則化、可操作性不強以及沒有處罰規(guī)則的問題，同時存在很大的空白區(qū)，例如財務(wù)如何管理、資金如何分配、從業(yè)人員資格，這些對彩票行業(yè)的健康發(fā)展都具有重大意義。在法律實踐中，還存在地方性法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定不一致以及地方性法規(guī)之間規(guī)定不一致的現(xiàn)象，全國彩票市場無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

2.我國彩票業(yè)立法配套制度不完善。法律部門之間會存在交叉，只通過制定《彩票法》是無法完善彩票行業(yè)監(jiān)管的，需要在其他立法中融入彩票行業(yè)的配套制度。最明顯的，以《刑法》為例，《刑法》中并沒有關(guān)于彩票的專門罪名，而是把有關(guān)彩票的犯罪歸入普通的金融犯罪中予以處罰。例如我國體育彩票中有對于足球賽事結(jié)果進行預(yù)測的一種彩票種類，而足球賽事的結(jié)果是可以通過人為手段進行操控，這種操縱結(jié)果的行為在我國刑法中是依照“破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪”的罪名定罪處罰，這顯然是不準(zhǔn)確的，違背刑法中罪刑法定的基本原則。在刑法中，應(yīng)當(dāng)就彩票以及將來我國的博彩業(yè)加入專業(yè)性的罪名。

3.對彩票發(fā)行對象尚未限定。對彩票發(fā)行對象的限定，即對誰可以購買彩票進行限制。這在世界上許多博彩業(yè)發(fā)展較成熟的國家的法律規(guī)定中都有體現(xiàn)，對彩票發(fā)行對象的限定是很有必要的。例如未成年人，未成年人之所以被法律劃定為未成年是因為他們對事物缺乏一定的辨別能力，而博彩本身的“射幸”本質(zhì)很容易讓人產(chǎn)生購買欲，這也是我們俗稱的“上癮”，很容易對未成年人的成長產(chǎn)生負(fù)面影響。同時對于公司法人是否可以購買彩票，以及公司法人購買彩票后產(chǎn)生的糾紛都沒有明確規(guī)定。

二、我國發(fā)展博彩業(yè)的可行性分析及建議

(一)我國博彩業(yè)可行性分析

1.存在可能性。黑格爾說:存在即是合理。每個事物的存在都是有原因的，博彩業(yè)的存在且在世界范圍內(nèi)的廣泛發(fā)展是因為博彩這種行為能夠滿足人類發(fā)展過程中的某種需求。世界博彩業(yè)的發(fā)展以及我國彩票行業(yè)的現(xiàn)狀，都預(yù)示著我國發(fā)展博彩業(yè)是具有可能性的。

2.現(xiàn)實需求性?，F(xiàn)實需求不僅僅是指人類社會發(fā)展的一種心理需求，正確健康的發(fā)展博彩業(yè)對我國經(jīng)濟也具有很多的好處。首先，在我國就業(yè)壓力大的國情之下，發(fā)展博彩業(yè)能夠增加相當(dāng)數(shù)量的就業(yè)機會。其次，我國現(xiàn)在阻止賭博但是無法阻止人口流動，每年我國公民出國賭博消費，流失資金。再次，我國發(fā)展博彩業(yè)也能夠帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，例如旅游業(yè)、餐飲業(yè)。

3.促進社會和諧。就我國現(xiàn)行的現(xiàn)狀來看，彩票公益基金被應(yīng)用于各種公益福利事業(yè)，這是減少貧富差距、緩解社會矛盾的一種手段。但是彩票公益基金應(yīng)秉承信息透明信息公開的原則。

(二)我國博彩業(yè)發(fā)展途徑建議

1.繼續(xù)積極發(fā)行公益彩票。依照現(xiàn)在世界各國的博彩業(yè)發(fā)展，博彩業(yè)主要有三種形式:彩票、賽馬和賭場，大多數(shù)發(fā)展博彩業(yè)的國家以開放彩票和賽馬為主，對開放賭場持慎重態(tài)度。目前我國大陸地區(qū)僅開放彩票行業(yè)，應(yīng)繼續(xù)大力支持公益性彩票的發(fā)行，但同時應(yīng)當(dāng)配套出臺相關(guān)管理措施，以使博彩業(yè)更快更好發(fā)展。

2.試水海南島。2012年11月，國務(wù)院提出將以海南為試辦點，借鑒香港賽馬的經(jīng)驗，結(jié)合海南當(dāng)?shù)氐馁Y源特色，合理配合旅游業(yè)的開發(fā)，逐步開放賽馬等博彩活動，以便今后在中國內(nèi)地開展。

3.暫不開放賭場。無論從法律層面還是從社會層面上來講，我國暫時不適合開放賭場。一方面，我國現(xiàn)行法律是明文禁止開設(shè)賭場的，刑法中也是禁止賭博活動的。另一方面我國在快速發(fā)展的同時，社會矛盾也在不斷加劇，公然開設(shè)賭場，對賭博行為是一種縱容，這對個人、家庭、社會危害明顯。我國一直嚴(yán)禁開設(shè)賭場，對賭場經(jīng)營管理經(jīng)驗欠缺，加之民眾普遍對賭場的心里排斥，很難開展監(jiān)管。

(三)博彩業(yè)立法監(jiān)管問題建議

1.加快專門性立法的腳步。彩票行業(yè)已經(jīng)開展26年有余，卻一直沒有專門性立法，無法對博彩業(yè)實行統(tǒng)一有效的監(jiān)管?！恫势惫芾項l例實施細(xì)則》的出臺不得不說是我國博彩業(yè)立法監(jiān)管的一大進步。但是，限制公民人身自由和剝奪財產(chǎn)權(quán)利只能由法律來規(guī)定，現(xiàn)階段彩票市場出現(xiàn)的違法犯罪問題顯然依賴行政法規(guī)、部門規(guī)章，難免有些力不從心。且從法律效力上來說，部門規(guī)章的效力比較低。現(xiàn)階段，我國應(yīng)繼續(xù)出臺專門規(guī)范博彩行業(yè)的法律。

2.刑法領(lǐng)域。對于我國博彩業(yè)的規(guī)范，不僅要出臺專門的立法，也要在刑法中予以體現(xiàn)。完善監(jiān)管我國的博彩業(yè)，就應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行《刑法》予以修改和補充:一方面，在《刑法》增設(shè)關(guān)于彩票的罪名，而不是將其視同為一般的金融性犯罪，例如對于沒有得到許可銷售彩票的行為，可以從“非法經(jīng)營罪”中脫離出“非法銷售彩票罪”，這樣罪名比較符合博彩業(yè)這個特殊行業(yè)的本質(zhì)。另一方面，可以對《刑法》中的現(xiàn)有罪名以及犯罪行為予以補充，例如對于詐騙罪，可以將彩票添加為詐騙罪的犯罪對象之一。

3.民法領(lǐng)域。首先，應(yīng)當(dāng)明確彩票購買行為在民法上的定性，總體來說，彩票購買行為和其他購買行為一樣，在法律層面上來講都是一種合同行為。其次，要明確彩票購買合同主體。一般買賣合同的主體有購買者和出售者，而在彩票購買合同中還增加一個彩票發(fā)行者。此外彩票購買合同的購買者還應(yīng)當(dāng)符合法律的規(guī)定，即是否具有購買彩票的資格。第三是要明確彩票購買合同各方的權(quán)利與義務(wù)。其中和購買者息息相關(guān)的兩個權(quán)利為知情權(quán)和隱私權(quán)。知情權(quán)是指購買者需要了解彩票的購買方法、游戲規(guī)則;隱私權(quán)是指中獎?wù)哂羞x擇不公開個人資料的權(quán)利。

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