淺談行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理

謝 偉

(棗莊市計量測試所，山東 棗莊 277100)

一、引言

美國著名管理學(xué)家戴維·奧利指出:“全面預(yù)算管理是為數(shù)不多的幾個能把組織的所有關(guān)鍵問題融合于一個體系之中的管理控制方法之一”。全面預(yù)算管理作為一種全方位、全過程、全員參與的預(yù)算管理模式，成為促進單位實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，是單位內(nèi)部控制的一種主要方法。全面預(yù)算有別于財務(wù)預(yù)算，而是由業(yè)務(wù)預(yù)算、投資預(yù)算、財務(wù)預(yù)算等一系列預(yù)算組成的相互銜接和勾稽的綜合預(yù)算體系。它指的是單位利用預(yù)算對單位內(nèi)部資源進行分配、考核和控制，組織協(xié)調(diào)單位的經(jīng)濟活動，實現(xiàn)既定的目標(biāo)①。

預(yù)算一直是行政事業(yè)單位的一項主要工作，貫穿于日常工作的全過程，但是目前很多單位并沒有足夠重視這項工作，沒有發(fā)揮預(yù)算應(yīng)有的作用。而近年來隨著“全面預(yù)算管理”這個內(nèi)控指引的推出與廣泛應(yīng)用，部分企事業(yè)單位因此獲益，特別是有些行政事業(yè)單位能將部門預(yù)算有效地結(jié)合到全面預(yù)算管理中去，使得全面預(yù)算管理逐步成為了不可或缺的重要管理模式，在內(nèi)部控制中日益發(fā)揮著核心作用。《預(yù)算法》第三十條要求“各級預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)貫徹厲行節(jié)約、勤儉建國的方針②”;習(xí)近平總書記作出了“厲行節(jié)約，反對浪費”的批示，要求行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范，嚴格執(zhí)行公務(wù)接待制度，堅決杜絕公款浪費現(xiàn)象，采取針對性、操作性和指導(dǎo)性強的舉措，加強監(jiān)督檢查。在這一環(huán)境下，行政事業(yè)單位應(yīng)用全面預(yù)算管理加強內(nèi)部控制，就是貫徹落實“厲行節(jié)約”方針的一個很好的舉措。因此，探討行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制，其意義也就更為重大。

二、全面預(yù)算管理對加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的作用

(一)全面預(yù)算是單位實施內(nèi)部控制的重要手段

內(nèi)部控制的方法和工具有很多，諸如，授權(quán)批準(zhǔn)控制、風(fēng)險防范控制、管理信息系統(tǒng)控制等等，而全面預(yù)算管理是諸多工具中比較重要的一個。全面預(yù)算是為實現(xiàn)單位目標(biāo)所采用的管理與控制手段，它通過編制預(yù)算，制訂計劃、執(zhí)行、控制和評價等標(biāo)準(zhǔn)，對所有經(jīng)濟活動進行事前、事中和事后控制，有效控制風(fēng)險②。

(二)全面預(yù)算是單位實現(xiàn)奮斗目標(biāo)的有效方法

單位領(lǐng)導(dǎo)的主要責(zé)任之一就是確定單位的發(fā)展方向和發(fā)展目標(biāo)，關(guān)鍵點就是運用何種戰(zhàn)略去實現(xiàn)目標(biāo)，選擇的基礎(chǔ)便是戰(zhàn)略性的預(yù)算。戰(zhàn)略性的預(yù)算與目標(biāo)制定的再好，如果得不到有效實施，就不能將它們實現(xiàn)。而全面預(yù)算管理能夠拓寬行政事業(yè)單位部門預(yù)算的管理范圍，細化戰(zhàn)略規(guī)劃和運營規(guī)劃，對單位整體經(jīng)濟活動進行一系列量化的計劃安排，通過預(yù)算執(zhí)行、控制、分析、評價等一系列預(yù)算管理活動的實施，有利于規(guī)劃的監(jiān)控執(zhí)行，確保戰(zhàn)略規(guī)劃與運營目標(biāo)的實現(xiàn)①。

(三)全面預(yù)算是控制單位日常經(jīng)濟活動的工具

全面預(yù)算能夠?qū)挝坏馁Y金流、業(yè)務(wù)流、信息流、人力資源流等日常經(jīng)濟活動整合，其中一部分數(shù)據(jù)直接衡量下一年度的財務(wù)、業(yè)務(wù)、人力資源等的規(guī)模，可以作為分配資源的依據(jù)之一。全面預(yù)算的編制和執(zhí)行過程就是將有限的資源加以整合，協(xié)調(diào)分配到能提高運營效率的業(yè)務(wù)、活動、環(huán)節(jié)中去，加強對經(jīng)費支出的控制，從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高資源的價值創(chuàng)造能力，提高經(jīng)濟效益③。

(四)全面預(yù)算是單位績效管理的依據(jù)

全面預(yù)算可以將單位各層級之間、各部門之間、各責(zé)任單位之間等內(nèi)部權(quán)、責(zé)、利關(guān)系予以規(guī)范化、明細化、具體化、可度量化③，實現(xiàn)控制和管理，對執(zhí)行結(jié)果進行考核與獎懲。一方面，通過全面預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核，檢查業(yè)績完成情況，存在差異的，以后采取措施改進績效;另一方面，實施相應(yīng)獎懲，調(diào)動和激勵員工的積極性、主動性、能動性，最終實現(xiàn)績效目標(biāo)。

三、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題

(一)預(yù)算編制質(zhì)量不高

首先，行政事業(yè)單位普遍存在著預(yù)算管理意識薄弱的問題，部分領(lǐng)導(dǎo)對于預(yù)算管理的重要性缺乏認識，預(yù)算機構(gòu)形同虛設(shè)，人員配備不足，參與人員范圍窄。目前行政事業(yè)單位預(yù)算的編制是由財務(wù)部門負責(zé)，而其他部門例如人事科、科技科、辦公室及其他業(yè)務(wù)科室參與較少，財務(wù)人員僅能從數(shù)據(jù)上做出對比分析和預(yù)測，對其他部門業(yè)務(wù)和整個單位的運行情況了解不全面，有時就是閉門造車。

其次，編制時間不足，編制準(zhǔn)備不充分。目前，很多單位的預(yù)算編制時間通常是一個月左右甚或更短，例如，作為一個市級局下管十幾個分支機構(gòu)，市局要匯總基層單位數(shù)據(jù)，并且要在此基礎(chǔ)上對匯總后的數(shù)據(jù)進行再次論證、分析，然后作出修改、調(diào)整。但是由于工作時間緊，工作量大，財務(wù)人員無法完全調(diào)動各部門的參與積極性，對編制預(yù)算缺乏必要的調(diào)查研究與認證，導(dǎo)致在預(yù)算編制過程中預(yù)算編制人員的主觀理解占據(jù)了主導(dǎo)地位，編制的預(yù)算比較籠統(tǒng)，預(yù)算編制質(zhì)量不高。

最后，預(yù)算編制方法簡單，很多行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時仍舊采用“上年基數(shù)+本年調(diào)整”的老方法，不采用零基預(yù)算法或其他科學(xué)的方法，不以單位和部門的實際情況為基礎(chǔ)確定預(yù)算，憑以往經(jīng)驗來編制，結(jié)果通常與實際情況相差甚遠，導(dǎo)致年年需要追加預(yù)算、調(diào)整預(yù)算，預(yù)算編制質(zhì)量不高。

(二)預(yù)算執(zhí)行力度不大

由于多數(shù)行政事業(yè)單位沒有建立嚴格的預(yù)算執(zhí)行分析考核制度，未實行預(yù)算執(zhí)行的激勵機制和責(zé)任追究機制，未將預(yù)算執(zhí)行情況與員工績效掛鉤，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行缺乏約束力，預(yù)算執(zhí)行過程中隨意現(xiàn)象、違規(guī)現(xiàn)象嚴重。例如，預(yù)算執(zhí)行過程中，隨意改變資金使用用途，致使資金使用效益降低，浪費現(xiàn)象嚴重;應(yīng)繳款項管理不規(guī)范，未嚴格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定，財政票據(jù)管理不嚴，缺乏有效的監(jiān)督機制，存在違法違紀現(xiàn)象;呆壞賬清理不及時、資產(chǎn)盤點不按規(guī)定、年終結(jié)賬時收支余額沒有全部轉(zhuǎn)入“結(jié)余”賬戶等等一系列不規(guī)范的財務(wù)處理方式，致使預(yù)算編制與執(zhí)行之間存在差異，預(yù)算執(zhí)行的剛性盡失。

(三)預(yù)算監(jiān)督機制不力

目前，行政事業(yè)單位對預(yù)算管理缺乏行之有效的監(jiān)督管理機制。一方面，大部分單位內(nèi)部未設(shè)針對預(yù)算管理的內(nèi)部監(jiān)督管理機構(gòu)，難以對預(yù)算進行全方位、全過程的監(jiān)督，即使部分單位設(shè)立了預(yù)算監(jiān)督管理之類的機構(gòu)，但由于缺乏系統(tǒng)的、成熟的考核機制，致使預(yù)算執(zhí)行的檢查與考核適應(yīng)不了預(yù)算管理的要求，檢查、考核大多情況下走過場，或者是專項檢查，缺乏系統(tǒng)的、長效的監(jiān)督管理，監(jiān)管效果大打折扣。另一方面，行政事業(yè)單位預(yù)算的管理情況缺乏有效的外部監(jiān)督機制，不易接受相關(guān)部門以及社會的監(jiān)督與評價，體現(xiàn)不出行政事業(yè)單位預(yù)算管理的公開公正性，預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的紕漏等不足之處長期得不到改正。

四、完善行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理，加強內(nèi)部控制建設(shè)

全面預(yù)算管理是行政事業(yè)單位財務(wù)管理的重要組成部分，預(yù)算控制又是內(nèi)部控制的主要方法之一，因此，行政事業(yè)單位應(yīng)該采取措施，克服現(xiàn)存的問題，應(yīng)用全面預(yù)算管理來加強其內(nèi)部控制。

(一)建立健全全面預(yù)算管理的組織體系與運行機制

1.加強行政事業(yè)單位對全面預(yù)算管理的認識，增強全員參與的意識，增強預(yù)算法制觀念。領(lǐng)導(dǎo)要以身作則，重視預(yù)算管理，提高資源使用效率，促進廉政建設(shè);全面預(yù)算管理不只是財務(wù)部門的工作，而是對整個系統(tǒng)、所有資源的整合，因此各相關(guān)部門都要參與其中。

2.建立健全全面預(yù)算管理的組織體系。雖然目前行政事業(yè)單位編制的部門預(yù)算，從各單位到部門再到中央及地方各級政府，層層級級，有著嚴格的預(yù)算管理體系，但是各單位還應(yīng)在合法科學(xué)、高效有力、經(jīng)濟適度、全面系統(tǒng)、權(quán)責(zé)明確等基本原則的基礎(chǔ)上，建立內(nèi)部的決策機構(gòu)、工作機構(gòu)、執(zhí)行部門④，這種三個層次的組織體系。其中，決策機構(gòu)居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，其成員由單位負責(zé)人及領(lǐng)導(dǎo)班子成員組成，決定和處理重大事宜;工作機構(gòu)可以設(shè)在財務(wù)部門，由財務(wù)負責(zé)人或財務(wù)科長等財務(wù)主管人員領(lǐng)導(dǎo)，工作人員除了財務(wù)部門人員外，還應(yīng)有辦公室、人事科、各業(yè)務(wù)科室的相關(guān)人員參加，主要負責(zé)組織全面預(yù)算管理的各項日常工作;執(zhí)行部門由單位內(nèi)部各職能部門組成，組織本部門全面預(yù)算的編制與上報工作，嚴格執(zhí)行批準(zhǔn)下達的預(yù)算。

3.完善全面預(yù)算的各項管理規(guī)章制度。由于全面預(yù)算管理是一個龐大的系統(tǒng)工程，技術(shù)性強，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會影響預(yù)算管理的順利進行，因此，要特別重視規(guī)章制度的建設(shè)，使全面預(yù)算管理有法可依、有章可循。這些制度要涵蓋基本管理、工作管理、責(zé)任管理等各個方面，具體包括預(yù)算管理組織體系，預(yù)算管理工作流程、預(yù)算管理各環(huán)節(jié)內(nèi)容、時間、程序、責(zé)任劃分等內(nèi)容③。

(二)提高預(yù)算編制的質(zhì)量，夯實內(nèi)部控制的事前控制

預(yù)算編制是全面預(yù)算管理的起點，也是全面預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，預(yù)算編制質(zhì)量的好壞直接影響著內(nèi)部控制的執(zhí)行?！皢挝粦?yīng)當(dāng)建立和完善預(yù)算編制的工作制度，明確編制依據(jù)、編制程序、編制方法等內(nèi)容，確保預(yù)算編制依據(jù)合理、程序適當(dāng)、方法科學(xué)，避免預(yù)算指標(biāo)過高或過低”④，單位編制預(yù)算要嚴格按照全面預(yù)算指引提出的這個要求進行。首先，以職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力作為選拔預(yù)算編制人員的標(biāo)準(zhǔn)，加強培訓(xùn)，建立激勵機制，鼓勵學(xué)習(xí)研究，不斷提高人員素質(zhì)。其次，提前啟動預(yù)算編制，延長預(yù)算編制時間，調(diào)動起所有部門人員參與預(yù)算編制的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使單位所有部門、所有業(yè)務(wù)活動全部納入預(yù)算，實現(xiàn)全面性控制。再次，確定恰當(dāng)?shù)摹⑷娴?、可控的、科學(xué)的、導(dǎo)向性的預(yù)算目標(biāo)⑤。最后，預(yù)算編制方法有固定預(yù)算、彈性預(yù)算、滾動預(yù)算、零基預(yù)算等，單位應(yīng)本著遵循經(jīng)濟活動規(guī)律，并符合自身業(yè)務(wù)特點和管理需要的原則，正確選擇預(yù)算編制方法，以此來提高預(yù)算的編制效率，提高預(yù)算指標(biāo)的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和可行性。

(三)嚴格全面預(yù)算管理的執(zhí)行，實施內(nèi)部控制的事中控制

首先，進一步推動政府收支分類改革，對正式下達的全面預(yù)算目標(biāo)進行層層分解，落實各個部門的預(yù)算責(zé)任，確保全面預(yù)算的有效執(zhí)行。

其次，執(zhí)行預(yù)算過程中，及時組織資金收入，嚴格控制資金支出。合理安排經(jīng)費開支，先確保人員經(jīng)費支出，再保證必要的辦公經(jīng)費，最后在嚴格審核的基礎(chǔ)上安排其他支出，防止支出前緊后松⑤，嚴防年底突擊花錢，杜絕浪費。特別要嚴格資金支付業(yè)務(wù)的審批控制，及時制止不符合預(yù)算目標(biāo)的經(jīng)濟行為，嚴防隨意改變預(yù)算資金用途，嚴防超額使用資金，確保各項業(yè)務(wù)和活動都在授權(quán)范圍內(nèi)運行。

最后，加強預(yù)算執(zhí)行過程中的實時監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差③，確保收入、支出、政府采購等各項業(yè)務(wù)和事項都符合預(yù)算要求。批復(fù)的預(yù)算不得隨意調(diào)整，避免預(yù)算失去嚴肅性和剛性，但是對于因為國家政策、單位職能或其他環(huán)境因素發(fā)生變化，而不得不調(diào)整、追加預(yù)算的情形，必須遵循嚴格的審批程序。

(四)加強全面預(yù)算管理的考評，進行內(nèi)部控制的事后控制

全面預(yù)算管理的其中一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是考評，預(yù)算管理如果缺少考評環(huán)節(jié)，預(yù)算執(zhí)行者就有可能缺乏預(yù)算執(zhí)行的積極性和主動性，同時全面預(yù)算管理的作用、內(nèi)部控制的作用可能會喪失殆盡。通過預(yù)算考評可以增強全面預(yù)算管理的嚴肅性、剛性、約束性、激勵性等，不僅能為預(yù)算的全面執(zhí)行注入活力和動力，也為今后的預(yù)算管理、內(nèi)部控制奠定基礎(chǔ)。預(yù)算考評要遵循目標(biāo)性、可控性、客觀公正、利益掛鉤、制度化的原則①，建立預(yù)算考評機構(gòu)，制定預(yù)算考評細則，制定預(yù)算獎懲方案，切實做到預(yù)算考評公開透明、有獎有懲。

五、結(jié)束語

全面預(yù)算管理作為18項內(nèi)部控制應(yīng)用指引中的重要一項，幾年的時間就已經(jīng)惠及了部分企事業(yè)單位。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在多年預(yù)算實踐的基礎(chǔ)上，對全面預(yù)算管理建章立制、提高編制質(zhì)量、嚴格執(zhí)行、加強考評、提升功能，發(fā)揮其在內(nèi)部控制中的作用，促進行政事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

注釋：

①張長勝.企業(yè)全面預(yù)算管理(第二版)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2013.

②第八屆全國人民代表大會第二次會議.中華人民共和國預(yù)算法［Z］.1994－03－22.

③財政部會計司.企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范講解2010［Z］.北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2010.324 －348.

④財政部，證監(jiān)會，審計署，銀監(jiān)會，保監(jiān)會.企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范 2010［Z］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2010.49.

⑤熊小兵119.行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的主要問題［EB/OL］.http：//wenku.baidu.com/view/3098a98c6529647d2728529c.html，2012 －05 －14.

［1］儲長應(yīng).行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制建設(shè)［J］.經(jīng)濟師，2011，(8).

［2］李靜.對行政事業(yè)單位的財務(wù)管理的加強［J］.中國外資，2011，(12).

［3］王梅娟.關(guān)于加強行政事業(yè)單位財務(wù)管理的思考［J］.江南論壇，2011，(6).

［4］陳志敏.加強行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的思考［J］.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，2011，(7).

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