檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)

曹加仁，韓少?zèng)_

(天津市北辰區(qū)人民檢察院，天津300400)

我國(guó)《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定，民事起訴必須符合的四個(gè)構(gòu)成要件之一是原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或者組織?！缎姓V訟法》第四十一條亦規(guī)定，原告提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合的首要條件是認(rèn)為具體行政行為侵害其合法權(quán)益。兩大訴訟法都規(guī)定單位或個(gè)人提起訴訟必須是其自身的合法權(quán)益受到實(shí)際損害，提起訴訟的主體被嚴(yán)格限定在“與案件有直接利害關(guān)系”的范疇之內(nèi)，忽視了對(duì)侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為進(jìn)行追訴的制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致因?yàn)闆]有主體行使訴權(quán)，無法使侵害公益的違反行為進(jìn)入司法程序，無法對(duì)公共利益進(jìn)行救濟(jì)，這是民事公益訴訟制度設(shè)計(jì)上的缺陷，亟需彌補(bǔ)。

在民事公益訴訟主體的選擇上，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，將民事公益訴訟權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)較為合適。一方面是基于公訴權(quán)理論，根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，公訴權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容之一。公訴權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)違反法律的行為提起控訴并出庭支持其主張的權(quán)力。公訴權(quán)的行使在本質(zhì)上就是以公益為基礎(chǔ)的，因而公訴權(quán)并不必然局限于刑事訴訟領(lǐng)域，［1］在民事領(lǐng)域同樣適用，檢察機(jī)關(guān)也可以代表國(guó)家對(duì)導(dǎo)致國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害的當(dāng)事人提起民事訴訟。另一方面是檢察機(jī)關(guān)擁有優(yōu)越資源。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，擁有較強(qiáng)的財(cái)力和物力，配備有法律修養(yǎng)高、訴訟能力強(qiáng)、辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人員，在業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)上能夠有效地運(yùn)用法律手段維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，有能力承擔(dān)公益訴訟的重任。

一、檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟的原則設(shè)計(jì)

1．行政救濟(jì)前置原則。不可否認(rèn)，行政權(quán)在處理目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活事務(wù)中發(fā)揮著舉足輕重的作用，作為一種救濟(jì)途徑，行政救濟(jì)相比司法救濟(jì)具有效率高、更直接、更便捷的優(yōu)勢(shì)，行政先行處理能使大量的公益侵權(quán)案件得到及時(shí)解決，［2］因?yàn)閺奈覈?guó)的管理體制上看，行政色彩十分濃厚，行政權(quán)處于強(qiáng)勢(shì)地位，尤其是有的行政機(jī)關(guān)具有行政處罰權(quán)，對(duì)侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為，可以直接通過行政處罰途徑對(duì)違法者進(jìn)行制裁，對(duì)被侵害者進(jìn)行救濟(jì)，比如罰款、責(zé)令停止和限期糾正違法行為等。只有當(dāng)采取的一般行政救濟(jì)途徑無效，再經(jīng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)送糾正違法通知書和檢察建議通知侵權(quán)人停止違法行為和限期糾正后，在一定期限內(nèi)侵權(quán)人仍不予停止或拒絕糾正的，檢察機(jī)關(guān)才能作為權(quán)利救濟(jì)的最后途徑，提起民事公益訴訟，彰顯司法救濟(jì)的終局性。

2．國(guó)家權(quán)力適度干預(yù)原則。民事訴訟遵循的是私法中的“不告不理”原則，體現(xiàn)當(dāng)事人自由處分自己權(quán)利的意思自治精神。在民事公益訴訟中，當(dāng)涉及的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損，而沒有適當(dāng)?shù)闹黧w提起訴訟，代表國(guó)家公權(quán)力的檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟本身就體現(xiàn)了國(guó)家公權(quán)力對(duì)私法領(lǐng)域的干預(yù)。在設(shè)計(jì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時(shí)，要特別注意平衡“國(guó)家干預(yù)”與“私法自治”的關(guān)系，只有在必要且不得已的時(shí)候，公權(quán)力才采取適當(dāng)?shù)姆绞竭x擇介入。在介入時(shí)，既要防止國(guó)家公權(quán)力對(duì)私權(quán)的過度干預(yù)，也要防止私權(quán)主體濫用私權(quán)而導(dǎo)致國(guó)家、社會(huì)公共利益受到損害的情況發(fā)生。

3.判決效力擴(kuò)張?jiān)瓌t。由于公益訴訟可能涉及的人員眾多且不特定，對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與訴訟過程而獲得的生效法律判決，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持?jǐn)U大生效法律判決的效力范圍的原則，因?yàn)樵跈z察機(jī)關(guān)介入的民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)代表著被違法行為所侵害的人數(shù)眾多且不特定的主體，其提起訴訟的目的不是為了自身的利益，而是為了其所代表的不特定多數(shù)主體的共同利益能夠得到救濟(jì)。該生效的法律判決不僅對(duì)先得到救濟(jì)的受害人具有法律約束力，而且對(duì)后來提出救濟(jì)請(qǐng)求的受害人也有法律約束力。

4．訴訟地位平等原則。檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟，以原告的身份代表國(guó)家和社會(huì)公共利益，提起訴訟，其目的是將侵害公益的違法行為提交法院，由法院依法審理裁判并追究相應(yīng)責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)與其他民事訴訟當(dāng)事人一樣，享有當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的訴訟義務(wù)，在訴訟地位上與其他民事訴訟當(dāng)事人平等，并不享有任何特權(quán)，不同之處僅限于訴訟目的是為了保護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益。

二、檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟的檢察環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)

1．案件來源。侵害公益案件的來源途徑主要有:第一，社會(huì)團(tuán)體組織、公民個(gè)人的舉報(bào)和檢察機(jī)關(guān)自身的調(diào)研發(fā)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)受理公民、社會(huì)團(tuán)體和組織的舉報(bào)應(yīng)及時(shí)立案調(diào)查，起訴與否由檢察機(jī)關(guān)決定，并將決定以書面形式告知舉報(bào)人。另外，檢察機(jī)關(guān)通過電視和網(wǎng)絡(luò)媒體曝光和履行檢察職能采取實(shí)地調(diào)研的方式也可以獲得一些有價(jià)值的侵害公益案件線索。第二，行政機(jī)關(guān)交辦或移送的案件線索。對(duì)侵害公益的情況，當(dāng)采用行政手段不能收到良好的救濟(jì)效果時(shí)或者行政機(jī)關(guān)無管轄權(quán)時(shí)，可以將民事公益訴訟的案件線索移送或交辦給檢察機(jī)關(guān)處理。第三，其他團(tuán)體和個(gè)人請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件。

2．調(diào)查取證。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)介入的民事公益訴訟涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)多抱有謹(jǐn)慎態(tài)度，在人員選配上，往往選派民行檢察業(yè)務(wù)部門的主要力量參與辦理。在辦理過程中，要仔細(xì)梳理案件來源，全面收集各方面證據(jù)，認(rèn)真起草法律文書，為贏得訴訟打下基礎(chǔ)。在調(diào)查取證方面，基于檢察機(jī)關(guān)本身的職權(quán)性質(zhì)，為了與檢察機(jī)關(guān)審查和提起民事公益訴訟案件相適應(yīng)，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)較為廣泛的調(diào)查取證的權(quán)利，甚至一些特別的調(diào)查取證權(quán)。［3］由于收集證明侵害公益的違法行為的證據(jù)較為困難，有必要賦予檢察機(jī)關(guān)更為廣泛的調(diào)查取證權(quán)，但該項(xiàng)調(diào)查取證權(quán)要與檢察機(jī)關(guān)的偵查取證權(quán)嚴(yán)格區(qū)分開來，后者在于收集證明罪輕罪重的證據(jù)，目的是打擊犯罪，前者目的在于能收集更多的證據(jù)能力較大的證據(jù)，例如，涉及國(guó)有資產(chǎn)審核和環(huán)境污染影響評(píng)價(jià)等有關(guān)技術(shù)性、專門性的問題應(yīng)交給有關(guān)部門進(jìn)行勘查鑒定。

3．舉證責(zé)任。圍繞舉證責(zé)任問題，主要有兩種觀點(diǎn)，第一種認(rèn)為應(yīng)采用“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證的”方式，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟案件，考慮到檢察機(jī)關(guān)提起訴訟屬于公訴性質(zhì)及司法機(jī)關(guān)的特殊地位，擁有較為廣泛的調(diào)查取證權(quán)，在收集證據(jù)方面處于有利地位，在舉證能力、技術(shù)水平等方面均比普通的原告、被告高，所以在舉證責(zé)任分配上，檢察機(jī)關(guān)對(duì)自己提出的主張負(fù)舉證責(zé)任。［4］第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，采取舉證責(zé)任倒置方式。民事公益訴訟的原告應(yīng)當(dāng)舉證證明被告有民事?lián)p害行為，以及造成的民事?lián)p害結(jié)果;民事公益訴訟的被告應(yīng)當(dāng)舉證證明自己沒有民事?lián)p害行為或者自己的民事?lián)p害行為與民事?lián)p害結(jié)果之間沒有因果關(guān)系。當(dāng)被告無法完成舉證義務(wù)時(shí)，其就要承擔(dān)敗訴的不利后果，向民事公益訴訟受害人承擔(dān)民事責(zé)任。［5］筆者同意第二種觀點(diǎn)，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟的被告在人力、物力和財(cái)力上遠(yuǎn)勝于檢察機(jī)關(guān)，而且被告的違法行為有較強(qiáng)的專業(yè)性和隱蔽性，非經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定一般難以發(fā)現(xiàn)，如果還采用“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的原則，將增加檢察機(jī)關(guān)收集證據(jù)的難度和工作量，不利于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

4．檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位。要突破當(dāng)事人的一般概念，將當(dāng)事人細(xì)分為實(shí)體意義當(dāng)事人和程序意義當(dāng)事人，程序意義當(dāng)事人指的是不為自己個(gè)人利益但卻以自己名義起訴的訴訟當(dāng)事人，譬如在訴訟實(shí)務(wù)中常見的遺產(chǎn)管理人、遺囑執(zhí)行人和破產(chǎn)清算組織等。在檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟的訴訟模式中，準(zhǔn)確的說，檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位應(yīng)當(dāng)屬于程序意義上的當(dāng)事人，作為訴訟當(dāng)事人，檢察機(jī)關(guān)依照民事訴訟法的規(guī)定享有當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，也承擔(dān)訴訟義務(wù)，不因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的身份、性質(zhì)的特殊，就改變其在民事訴訟中的法律地位。

三、檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟的審判環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)

1．訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)。我國(guó)《訴訟費(fèi)用交納辦法》第二十和第二十九條規(guī)定，訴訟費(fèi)用由原告預(yù)交并由敗訴方承擔(dān)。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的目的是為了維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，該筆訴訟費(fèi)用先由國(guó)庫(kù)預(yù)先支付較為合理，理由一是檢察機(jī)關(guān)有嚴(yán)格的司法經(jīng)費(fèi)管理制度，如果要求檢察機(jī)關(guān)提起的每一起民事公益訴訟都繳費(fèi)的話，勢(shì)必會(huì)削減有限的司法經(jīng)費(fèi)，勢(shì)必會(huì)在起訴之前過多考慮到敗訴后的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)不敢也不愿提起民事公益訴訟，不利于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的有效保護(hù)。理由二是在檢察機(jī)關(guān)代表公益贏得勝訴的情況下，獲得的實(shí)體利益歸屬于檢察機(jī)關(guān)所代表的人數(shù)眾多且不特定的受害者，檢察機(jī)關(guān)本身不可能通過訴訟獲得利益，如果再一味地要求檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)預(yù)交訴訟費(fèi)用的義務(wù)和其他各種訴訟義務(wù)，而忽視了實(shí)體利益的實(shí)際享有者，就會(huì)形成權(quán)利與義務(wù)明顯不對(duì)稱。

2．訴訟時(shí)效。我國(guó)《民事訴訟法》規(guī)定，向人民法院請(qǐng)求保護(hù)民事權(quán)利的訴訟時(shí)效期間為二年，法律另有規(guī)定的除外。訴訟時(shí)效從知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害時(shí)起計(jì)算。目前，學(xué)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的范圍爭(zhēng)論不止，有的認(rèn)為民事公益訴訟分為四種基本類型:一是防止國(guó)有資產(chǎn)流失型;二是制止社會(huì)公害行為型;三是維護(hù)少數(shù)民族歷史文化遺產(chǎn)型;四是保障特殊弱勢(shì)群體人身權(quán)利型。［6］有的認(rèn)為主要應(yīng)有三大類:第一，侵犯國(guó)有及集體所有資產(chǎn)的案件;第二，擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的案件;第三，妨害國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理的案件。［7］筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟的主要訴訟類型應(yīng)集中在侵害國(guó)有資產(chǎn)案、環(huán)境污染案和壟斷不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案這三大類，與此相適應(yīng)的訴訟時(shí)效也應(yīng)當(dāng)區(qū)分適用。對(duì)于環(huán)境污染案的訴訟時(shí)效，《環(huán)境保護(hù)法》第42條已經(jīng)做出規(guī)定，自知道或應(yīng)當(dāng)知道環(huán)境污染造成損害之日起算三年內(nèi)提起請(qǐng)求損害賠償訴訟。對(duì)侵害國(guó)有資產(chǎn)案和壟斷不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案這兩種類型的案件，在法律并沒有特別規(guī)定的情況下，適用《民事訴訟法》的一般規(guī)定。但是因?yàn)檫@兩類案件可能涉及的情況較為特殊、重大、復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)介入其中需要一定的時(shí)間來收集證據(jù)、技術(shù)鑒定和市場(chǎng)調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時(shí)，其訴訟時(shí)效期間應(yīng)作為特殊、重大、復(fù)雜情形區(qū)別對(duì)待，建議規(guī)定為五年比較合理。［8］

3．管轄與審理級(jí)別。檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟的一審案件在審判級(jí)別上應(yīng)當(dāng)由中級(jí)以上人民法院審理，且為保證案件的公正審理，要采取合議庭審理的制度，不宜適用簡(jiǎn)易程序和獨(dú)任審判員，必要時(shí)還要增加合議庭成員的人數(shù)，一是考慮到民事公益訴訟調(diào)整的利益糾紛比較尖銳，涉及的群體人數(shù)眾多，社會(huì)影響和政治影響比較大。二是中級(jí)以上人民法院在審判人員的法律素養(yǎng)和理論造詣、審判能力和水平方面強(qiáng)于基層法院，在解決民事公益訴訟案件中能更很好的維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。與審理級(jí)別相對(duì)應(yīng)的是，提起民事公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)是與審理案件的法院同級(jí)別的人民檢察院。

4．反訴。反訴必須與本訴有一定的聯(lián)系，反訴的被告必須是與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人，在檢察機(jī)關(guān)介入的民事公益訴訟中，正如前文所述，檢察機(jī)關(guān)僅是程序意義上的當(dāng)事人，與涉訴的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)無關(guān)，無論訴訟結(jié)果是勝還是敗，檢察機(jī)關(guān)都不會(huì)因此獲得或者失去涉案的實(shí)體權(quán)益，所以，檢察機(jī)關(guān)不能成為涉案訴訟的反訴對(duì)象。

5．調(diào)解。訴訟活動(dòng)本身就存在風(fēng)險(xiǎn)，如果能采取調(diào)解方式將訴訟風(fēng)險(xiǎn)將到最低限，不失為一種解決矛盾糾紛的好辦法?！皬脑V訟策略與技術(shù)上講，在檢察機(jī)關(guān)提起的民事訴訟中，調(diào)解不應(yīng)當(dāng)是一種被排斥的解決方式?！保?］在檢察機(jī)關(guān)介入的民事公益訴訟中，雖然涉訴案件涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，但仍可以采用調(diào)解的方式來化解矛盾糾紛。首先，民事公益訴訟的被告一般是財(cái)力雄厚、社會(huì)影響力較大的法人、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人，采取調(diào)解方式可以減少訴訟的對(duì)抗性，降低訴訟給被告帶來的不利的社會(huì)和政治影響，便于通過較為緩和和快捷的手段解決涉案矛盾糾紛。其次，在調(diào)解過程中，達(dá)成的調(diào)解協(xié)議是建立在訴訟雙方當(dāng)事人相互做出讓步的基礎(chǔ)之上的，從訴訟的效果看，檢察機(jī)關(guān)為做出讓步而放棄的部分訴訟請(qǐng)求不一定就是在判決中必然得到利益，為達(dá)成調(diào)解協(xié)議而放棄部分訴訟請(qǐng)求不等于說舍棄了部分國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，在司法實(shí)踐中，被告基于自身的侵權(quán)行為性質(zhì)，考慮到檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)大公信力，是很容易和已經(jīng)做出讓步的檢察機(jī)關(guān)達(dá)成調(diào)解協(xié)議，促成矛盾糾紛得到圓滿解決的。

［1］金亮．檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟研究［J］．法制與社會(huì)，2011(9)．

［2］葉飛．芻議構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度［J］．湘潮(下半月)，2010(10)．

［3］［4］趙祥麟．檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟制度的構(gòu)建［J］．山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(3)．

［5］韓志紅．我國(guó)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)提起民事訴訟［J］．南開學(xué)報(bào)，2000(5)．

［6］劉曉慧．論我國(guó)民事公益訴訟制度的構(gòu)建［J］．黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(4)．

［7］陳文華．我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的實(shí)務(wù)評(píng)析與程序設(shè)計(jì)［J］．法學(xué)雜志，2010(12)．

［8］廖中洪．檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟若干問題研究［J］．現(xiàn)代法學(xué)，2003(3)．