珠江三角洲城鎮(zhèn)化研究述評(píng)

柳春慈

(惠州學(xué)院 政法系，廣東 惠州 516007)

改革開放以來，珠江三角洲①的城鎮(zhèn)化②進(jìn)程迅速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化水平也得到了很大提高。根據(jù)2011年廣東省委省政府召開的《廣東省提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平工作會(huì)議》的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在十一五時(shí)期，廣東全省的城市化水平達(dá)到66.2%，珠三角的城鎮(zhèn)化率超過80%。即，珠三角城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)到國際化水平。黨的十八大和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確要求提高我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量，并對(duì)我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和總體部署，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促使城鎮(zhèn)化最大內(nèi)需潛力與改革紅利釋放有效結(jié)合。作為全國城鎮(zhèn)化水平領(lǐng)先的重要區(qū)域，珠江三角洲如何提升城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，既是目前實(shí)踐部門紛紛探索的熱點(diǎn)，也是近年來理論研究的焦點(diǎn)。因此，有必要對(duì)珠江三角洲城鎮(zhèn)化相關(guān)研究進(jìn)行文獻(xiàn)梳理評(píng)估，以促進(jìn)其理論研究的更加深入，又能對(duì)實(shí)踐進(jìn)行有效指導(dǎo)。

一、珠江三角洲城鎮(zhèn)化模式

傳統(tǒng)的城市化理論，假定城市和鄉(xiāng)村是具有清晰邊界的兩種截然不同的社區(qū)形式，城市化過程就是鄉(xiāng)村向城市的轉(zhuǎn)化過程，而且在這一過程中，已經(jīng)城市化的地區(qū)與未城市化的鄉(xiāng)村之間永遠(yuǎn)存在明顯差別。［1］但是，學(xué)界普遍認(rèn)為，傳統(tǒng)城市化理論不能解釋珠江三角洲地區(qū)的城鎮(zhèn)化模式。珠江三角洲地區(qū)的城鎮(zhèn)化模式，以Desakota(城鄉(xiāng)一體化)模式和外資驅(qū)動(dòng)的外向型城市化模式兩種觀點(diǎn)為代表。

(一)Desakota(城鄉(xiāng)一體化)模式

加拿大學(xué)者麥基于1980年代后期研究亞洲國家某些核心經(jīng)濟(jì)區(qū)域城鄉(xiāng)聯(lián)系空間結(jié)構(gòu)時(shí)提出了“Kotadesasi”的術(shù)語(McGee，1987)［2］，隨后于1991 將其進(jìn)一步簡化為“Desakota”(McGee，1991)［3］，意指在統(tǒng)一地理區(qū)域范圍內(nèi)同時(shí)發(fā)生城市性和農(nóng)村性行為。我國學(xué)術(shù)界對(duì)“Desakota”一詞有“鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化”、“城鄉(xiāng)一體化”和“城鄉(xiāng)融合”等不同的譯稱。1994年許學(xué)強(qiáng)、周春山首次從Desakota 的角度探討珠江三角洲地區(qū)的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀特征，并稱之為“大都會(huì)區(qū)”，認(rèn)為珠江三角洲地區(qū)的城鎮(zhèn)化過程類似于“Desakota”:非農(nóng)活動(dòng)明顯增加、人口密度高且流動(dòng)性增強(qiáng)、土地利用的混合性、出現(xiàn)管理上的“灰色地帶”等。［4］魏清泉指出，珠江三角洲城鎮(zhèn)化應(yīng)該以不同層次、不同規(guī)模的多功能城鎮(zhèn)為中心，進(jìn)而形成一系列的城鄉(xiāng)交錯(cuò)和亦鄉(xiāng)亦城的城鄉(xiāng)型居民點(diǎn)，是以淡化城鄉(xiāng)差別為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)融合模式。［5］李郇分析了珠江三角洲中部的倫教鎮(zhèn)，大量戶籍農(nóng)業(yè)人口和外來人口集聚該鎮(zhèn)，從事第二產(chǎn)業(yè);村村都發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，相互競爭激烈;中心村發(fā)展以交通線為中心，相互整合較少;各村發(fā)展相對(duì)平衡，沒有出現(xiàn)向鎮(zhèn)區(qū)集中發(fā)展趨勢，這種城鎮(zhèn)化模式在珠江三角洲地區(qū)具有一定的代表性。［6］

(二)外資驅(qū)動(dòng)的外向型城市化模式

珠江三角洲的城鎮(zhèn)化在改革開放以來得到迅速發(fā)展，其中，外資的推動(dòng)，發(fā)揮著重要的作用。即，珠江三角洲的城鎮(zhèn)化屬“外向型城市化”模式，以香港學(xué)者薛鳳旋為典型代表。薛教授明確指出1978—1993年間的珠江三角洲城鎮(zhèn)化不同于Desakota(城鄉(xiāng)一體化)模式，是外資推動(dòng)下的城市化，屬“外向型城市化”模式。在資本、人力、技術(shù)和市場走向“全球化”的情況下，自1980年以來新的國際分工已成為珠江三角洲地區(qū)人口及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)急劇增長與集中的主要?jiǎng)恿ΑＶ榻侵薜貐^(qū)城鎮(zhèn)化使得非農(nóng)活動(dòng)迅速增長，已經(jīng)導(dǎo)致70%以上原有農(nóng)業(yè)人口完全從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，而非農(nóng)工兼顧;人口流動(dòng)超越地區(qū)，呈現(xiàn)跨區(qū)、跨省甚至跨境態(tài)勢;農(nóng)村勞動(dòng)力常年較穩(wěn)定地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，使農(nóng)村地區(qū)迅速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。即，珠江三角洲城鎮(zhèn)化是以小城鎮(zhèn)和小城市為主、且具有明顯的跨境性。這也是其不同于其他發(fā)展中國家或地區(qū)城鎮(zhèn)化的明顯特征。［7］李勝蘭也強(qiáng)調(diào)，珠江三角洲在1978—2003年的城鎮(zhèn)化，其動(dòng)力不是來自珠江三角洲地區(qū)內(nèi)中心大城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是外來投資。資本對(duì)于高利潤低成本的追求，使得農(nóng)村地區(qū)迅速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。［8］吳志剛認(rèn)為，珠江三角洲地區(qū)城鎮(zhèn)化是市鎮(zhèn)村的多級(jí)同時(shí)發(fā)展，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外資驅(qū)動(dòng)為主、產(chǎn)業(yè)以工業(yè)為主、外來人口數(shù)目巨大、以寶安和東莞為典型，是外資帶動(dòng)下的城鎮(zhèn)化。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展也發(fā)揮了重要促動(dòng)作用。［9］

二、珠江三角洲城鎮(zhèn)化動(dòng)力特征

縱觀世界工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程，依據(jù)推進(jìn)力量的不同可以劃分為市場主導(dǎo)型的工業(yè)化和政府主導(dǎo)型的工業(yè)化，由此，相應(yīng)的城鎮(zhèn)化機(jī)制也可以被劃分為“市場拉動(dòng)型”和“政府推動(dòng)型”。城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制一直也是學(xué)術(shù)界研究城鎮(zhèn)化的重要領(lǐng)域，只有這樣，才能更好引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

(一)珠江三角洲城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制

珠江三角洲城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)揮著“政府推動(dòng)”和“市場拉動(dòng)”的雙重動(dòng)力機(jī)制的重要作用。即，1980—1990年代珠江三角洲城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方自發(fā)主動(dòng)與國家行政主導(dǎo)并存。［10］許學(xué)強(qiáng)和劉琦在《珠江三角洲的發(fā)展與城市化》一書中首先較為系統(tǒng)地回顧了珠江三角洲城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程，并明確指出珠江三角洲城鎮(zhèn)化的發(fā)展動(dòng)力來自五個(gè)方面:通過商品化促進(jìn)該地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過非農(nóng)化提供豐富的城市勞動(dòng)力資源，通過工業(yè)化促進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)模和勞動(dòng)力需求的迅速擴(kuò)大，通過發(fā)展現(xiàn)代文化提升社會(huì)公眾生活質(zhì)量，通過空間轉(zhuǎn)移促進(jìn)珠三角城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。［11］

不少學(xué)者分析指出，香港是珠江三角洲城鎮(zhèn)化的主要拉動(dòng)力。［12］35閻小培等認(rèn)為，珠江三角洲地區(qū)城鎮(zhèn)化形成機(jī)制包括基礎(chǔ)條件、動(dòng)力結(jié)構(gòu)和媒介因素等方面。珠江三角洲毗鄰港澳的地理位置是其城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)前提;鄉(xiāng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展是其城鎮(zhèn)化發(fā)生的重要內(nèi)在動(dòng)力;對(duì)外開放政策是其城鎮(zhèn)化的外部推動(dòng)力量。［13］8-9徐永健等從歷史與現(xiàn)代兩大角度分析了珠江三角洲地區(qū)城鎮(zhèn)化形成機(jī)制:政府通過制定產(chǎn)業(yè)政策、戶籍政策、土地政策、財(cái)稅政策等政策制度左右著非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程;跨國公司追求最大利潤對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生直接影響。［14］宋棟指出珠江三角洲的城鎮(zhèn)化，從某種程度上說，是香港地區(qū)部分經(jīng)濟(jì)要素自主擴(kuò)散和跨國資本自由流動(dòng)的結(jié)果，香港及外資對(duì)珠江三角洲的空間結(jié)構(gòu)布局發(fā)揮著主導(dǎo)性的空間引力作用。［15］

另外，辜勝阻等基于珠江三角洲地區(qū)工業(yè)化水平和城鎮(zhèn)化率均較高且層次結(jié)構(gòu)分明、空間布局合理的現(xiàn)實(shí)，21 世紀(jì)珠三角城鎮(zhèn)化應(yīng)該利用城市圈的結(jié)構(gòu)性和網(wǎng)絡(luò)性，充分發(fā)揮“城市節(jié)點(diǎn)—網(wǎng)絡(luò)—鄉(xiāng)村腹地”的作用，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)之間相互促進(jìn)和共同發(fā)展。［16］50李郇、仇保興等還指出，農(nóng)村集體所有制使得村級(jí)組織利用土地優(yōu)惠吸引投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、外資推動(dòng)以及企業(yè)集群等因素共同促進(jìn)珠江三角洲城鎮(zhèn)化的分散格局。［17-18］翁計(jì)傳等還以珠三角中山市為例指出，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)機(jī)制、外向經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)機(jī)制、公眾參與機(jī)制和體制制度推阻機(jī)制等綜合機(jī)制共同促進(jìn)中山的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但各種機(jī)制在城鎮(zhèn)化不同階段作用也各不相同。［19］78-81

(二)珠江三角洲城鎮(zhèn)化主要特征

自改革開放以來，珠江三角洲城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速推進(jìn)，可以大致將其劃分為三個(gè)階段:城鎮(zhèn)化起步階段、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段和城鎮(zhèn)化成熟發(fā)展階段，不同城鎮(zhèn)化發(fā)展階段具有不同特征。翁計(jì)傳等以珠江三角洲地區(qū)的中山市為例，從人口戶籍、村民就業(yè)、村集體經(jīng)濟(jì)收入渠道、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)、土地利用規(guī)劃、農(nóng)村景觀、村集體經(jīng)濟(jì)組織和社區(qū)管理制度等多個(gè)維度分析了不同發(fā)展階段具有的不同城鎮(zhèn)化特征。［19］77-79

閻小培等總結(jié)指出，珠江三角洲地區(qū)在城鎮(zhèn)化起步階段和快速發(fā)展階段(1980 -1997年)具有以下主要特征:鄉(xiāng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化速度快且非農(nóng)化水平高、鄉(xiāng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化“離土不離鄉(xiāng)”且空間分散、鄉(xiāng)村城市化水平滯后于工業(yè)化水平但二者差距在縮小、以鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)促動(dòng)的自下而上的城鎮(zhèn)化。［13］7-8陳德寧等以廣東省為例，實(shí)證研究了1978—2002年廣東省城鎮(zhèn)化特征:外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)揮重要的帶動(dòng)作用、鎮(zhèn)域“族群經(jīng)濟(jì)”形成了強(qiáng)有力的支持力量、外省勞動(dòng)力做出了突出的貢獻(xiàn)、成立特區(qū)等行政因素表現(xiàn)出了極大的行政推動(dòng)作用等［20］，這在很大程度上也反映了珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化的主要特征。張敏、顧朝林等認(rèn)為珠三角城鎮(zhèn)化在1980年代至1990年代末的快速發(fā)展時(shí)期呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)非農(nóng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展迅速以及大量外來人口導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的“質(zhì)”、“量”反差較大等特征。［21］482

1990年代末期以來，隨著國家宏觀經(jīng)濟(jì)的“軟著陸”，國家明確提出城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，刺激內(nèi)需，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和整體國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。周大鳴等指出，1990年代中后期以來，珠三角城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出一些新的特征:珠江三角洲地區(qū)內(nèi)大城市中心的帶動(dòng)作用越來越明顯，廣州、深圳的地位更顯突出;技術(shù)密集型、資金密集型和勞動(dòng)密集型企業(yè)共同發(fā)展;包括外資、區(qū)域內(nèi)的各類資金、外省的資金的多元資金共同推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展;農(nóng)村城鎮(zhèn)化地區(qū)與大城市間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系越來越密切;出口市場更顯多元化;小規(guī)模低檔次技術(shù)成分不高的制造業(yè)逐步升級(jí);大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力和高素質(zhì)優(yōu)秀人才不斷增加;城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向依靠機(jī)制和體制的內(nèi)涵因素等。［22］4

三、珠江三角洲城鎮(zhèn)化存在問題及原因分析

珠江三角洲城鎮(zhèn)化，既有農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的異地轉(zhuǎn)移(人口城市化)，也有農(nóng)村勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移(農(nóng)村城鎮(zhèn)化)，即“雙重城鎮(zhèn)化”。［16］49自改革開放以來，珠江三角洲城鎮(zhèn)化速度很快，同時(shí)也出現(xiàn)了許多需要解決的問題。

(一)珠江三角洲城鎮(zhèn)化存在問題

珠江三角洲城鎮(zhèn)化于1990年代中后期明顯出現(xiàn)“城中村”現(xiàn)象，而且是星羅棋布的大規(guī)模、高容積、高密度的建筑，絕大多數(shù)屬違章建造且集體資產(chǎn)殷實(shí)的“超級(jí)城中村”。［23］“城中村”也由此帶來了不少問題。閆小培等指出，“城中村”問題集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是土地利用和城市景觀問題，由于土地權(quán)屬和使用混亂，缺乏必要的基礎(chǔ)設(shè)施;二是規(guī)劃管理問題，由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，導(dǎo)致“出租屋經(jīng)濟(jì)”的畸形發(fā)展;三是社會(huì)治安問題，由于村民、流動(dòng)人口和城市居民混合居住，導(dǎo)致社會(huì)治安問題較為嚴(yán)重;四是社區(qū)的文化觀念問題，由于傳統(tǒng)農(nóng)村文化被打破，現(xiàn)代城市文化又未完全形成，整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行缺乏有力的文化支撐等等。［24］30-31

周大鳴等指出，珠江三角洲的城鎮(zhèn)化，更多是“外表”的都市化，是特殊國情和特殊社會(huì)實(shí)際情況下的“泛都市區(qū)”，即，從土地景觀意義上講，區(qū)內(nèi)整個(gè)區(qū)域已經(jīng)是很廣泛的都市區(qū);從都市的內(nèi)涵而言，都市文化、都市生活方式和價(jià)值觀還未真正擴(kuò)散到整個(gè)區(qū)域范圍;超過一半的外來人口還未認(rèn)同珠三角;泛都市區(qū)的核心區(qū)成熟后還會(huì)不斷向周邊擴(kuò)展。［22］6魏立華等認(rèn)為，珠江三角洲人口和土地迅速城鎮(zhèn)化的表象下面隱含著許多亟待解決的問題:一是諸如廣州市、深圳市等中心城市城建用地緊張與中小城鎮(zhèn)城建用地盲目擴(kuò)張同時(shí)并存;二是“農(nóng)村工業(yè)化”和“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”迅速發(fā)展導(dǎo)致投資分散，區(qū)域整體環(huán)境惡化嚴(yán)重;三是中小城市間競爭激烈，缺乏區(qū)域?qū)用娴慕y(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào)制度;四是珠江三角洲地區(qū)嚴(yán)重缺乏跨界的、跨區(qū)域的城市公共管理和公共服務(wù)。［25］

(二)珠江三角洲城鎮(zhèn)化存在問題的原因分析

珠江三角洲城鎮(zhèn)化出現(xiàn)“城中村”和“泛都市區(qū)”等問題的原因是多樣的，有外在條件的影響，也有內(nèi)在因素的作用，還有國家相關(guān)制度供給的影響。魏成等強(qiáng)調(diào)，珠江三角洲“城中村”的形成是由一系列外部和內(nèi)部條件綜合作用的結(jié)果，其中，外部環(huán)境的改變發(fā)揮著決定性的作用，具體表現(xiàn)為:珠三角外向型鄉(xiāng)村工業(yè)化和密集型外來人口的生活需求以及村民已有建房條件的限制共同導(dǎo)致“粗放增量景觀”，再加上“農(nóng)民個(gè)體理性地追求土地和房屋租金收益最大化”［26］，珠三角“城中村”越來越多;珠三角宗族聚居與重商傳統(tǒng)是高密度“城中村”的內(nèi)在推動(dòng)因素;國家相關(guān)制度缺陷或公共干預(yù)不足等制度供給的時(shí)滯與不當(dāng)促使珠三角的“城中村”更加密集。［27］

周大鳴等認(rèn)為，珠江三角洲出現(xiàn)“泛都市區(qū)”趨向的原因是多樣的，首先是珠江三角洲地區(qū)缺乏有效的跨行政區(qū)域的規(guī)劃，市、鎮(zhèn)甚至村一級(jí)各自獨(dú)立規(guī)劃導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)相互間缺乏有機(jī)聯(lián)系;二是房地產(chǎn)開發(fā)商與周邊社區(qū)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào)，房地產(chǎn)商只會(huì)考慮小區(qū)內(nèi)部環(huán)境建設(shè)，而不會(huì)顧及小區(qū)以外，致使小區(qū)外的空間地域變成環(huán)境、衛(wèi)生、治安管理的死角;三是城鄉(xiāng)二元戶籍制度的限制，導(dǎo)致常住人口與本地人口在收入、福利上存在較大差距，城鄉(xiāng)結(jié)合部成為外來人口的集聚地;四是各級(jí)政府的改造重在“面子工程”上，很少關(guān)注都市標(biāo)志性建筑以外的地方，造成這些地方臟亂差。［22］7另外，鄭靜、閆小培、韓蕩等學(xué)者認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元土地管理體制的差異導(dǎo)致“城中村”土地利用失控與混亂，實(shí)質(zhì)上是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制在城市地區(qū)的延伸和變形。［28］，［24］31，［29］張建明、房慶方、易穎等指出，在農(nóng)村集體土地征用過程中，將征用土地中的一定比例劃為村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地和自留地交由村鎮(zhèn)自行開發(fā)的普遍做法，促使“城中村”的形成。［30-32］閆小培、李津逵等認(rèn)為，城市政府和房地產(chǎn)開發(fā)商，基于經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本的考慮，有意選擇避開村落的開發(fā)思路，是“城中村”形成的原因之一。［24］34，［33］田莉、閆小培等從城市規(guī)劃的角度，分析指出由于缺乏行之有效的城市整體規(guī)劃設(shè)計(jì)，導(dǎo)致“城中村”的建設(shè)發(fā)展具有很大的自發(fā)性和盲目性。［34］，［24］33

四、珠江三角洲城鎮(zhèn)化的對(duì)策措施與未來趨勢

針對(duì)珠江三角洲地區(qū)在快速城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的“城中村”和“泛都市化”等問題，眾多學(xué)者分別從不同角度探討分析了解決的對(duì)策以及城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢。

(一)珠江三角洲城鎮(zhèn)化的對(duì)策措施

不少學(xué)者認(rèn)為，珠江三角洲城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，行政區(qū)劃與城市規(guī)劃之間存在耦合關(guān)系，調(diào)整行政區(qū)劃是推進(jìn)其城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑。王開永等在分析廣州市2000年和2005年的行政區(qū)劃調(diào)整的基礎(chǔ)上，提出我國大城市地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的思路和方向:一是調(diào)整行政區(qū)劃需要經(jīng)過深入科學(xué)論證;二是調(diào)整行政區(qū)劃要和已有的城市規(guī)劃有機(jī)銜接起來;三是要不斷創(chuàng)新行政區(qū)劃調(diào)整的模式和運(yùn)作機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展;四是要不斷探索創(chuàng)新大都市區(qū)管理模式，構(gòu)建充滿活力的大都市區(qū);五是要重視具有深厚文化底蘊(yùn)的舊城區(qū)在行政區(qū)劃調(diào)整中的保護(hù)和開發(fā)利用問題;六是要加強(qiáng)行政區(qū)劃調(diào)整的法治建設(shè)，充分吸收利益相關(guān)者的意見和建議。［35］謝滌湘以廣州市為例，分析指出行政區(qū)劃調(diào)整是大都市區(qū)治理的一種手段。但是，“傳統(tǒng)改革主義者”思維下的行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)城市發(fā)展有積極的意義，也有消極的影響。建立一個(gè)規(guī)模更大的大都市區(qū)政府，并不能完全解決城鎮(zhèn)化帶來的各種問題。廣州行政區(qū)劃調(diào)整的結(jié)果表明，簡單的區(qū)劃調(diào)整將無助于整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。制度創(chuàng)新才是關(guān)鍵。因此，在行政區(qū)劃調(diào)整完成之后，必須認(rèn)真思考如何在強(qiáng)化市政府統(tǒng)一權(quán)威的同時(shí)，激勵(lì)和約束地方政府行為。其中，解除管制和放權(quán)是制度創(chuàng)新的主要目標(biāo)取向。［36］

另外，也有很多學(xué)者從空間規(guī)劃、人文環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合維度探究珠三角城鎮(zhèn)化的對(duì)策思路。張敏、顧朝林等提出一是應(yīng)該采取有選擇地集聚空間發(fā)展戰(zhàn)略，解決日益突出的人地矛盾;二是加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)和環(huán)境美化，提高小城鎮(zhèn)人居環(huán)境質(zhì)量;三是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)競爭力;四是重視教育，引進(jìn)人才，提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì);五是倡導(dǎo)生態(tài)城鎮(zhèn)的觀念，推進(jìn)農(nóng)村城市化可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程。［21］484-485周大鳴強(qiáng)調(diào)，珠江三角洲地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)該從量的擴(kuò)展轉(zhuǎn)向質(zhì)的飛躍，一是建立跨市縣的組織來統(tǒng)一協(xié)調(diào)珠江三角洲的整體規(guī)劃，跨越行政轄區(qū)進(jìn)行水資源保護(hù)和環(huán)境治理;二是推進(jìn)城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革，使得外來人口逐漸獲得與本地戶籍人口同等的福利待遇;三是重視提高居民生活質(zhì)量的財(cái)政資金投入，改善貧窮人口的居住環(huán)境，提高整個(gè)社會(huì)的保障能力;四是合理布局經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促使整個(gè)珠三角地區(qū)協(xié)調(diào)良性發(fā)展。［22］7李金龍等指出，珠三角城鎮(zhèn)化發(fā)展首先要做好小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和管理，選擇適合本區(qū)域的、具有區(qū)域特色的發(fā)展模式;二是各地各部門應(yīng)該再做好自身環(huán)保工作的基礎(chǔ)上相互配合、通力合作，共同做好本區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作和提高資源的利用效率;三是要優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，積極謀劃城市轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè);四是繼續(xù)深化與港澳地區(qū)的區(qū)域合作，同時(shí)強(qiáng)化多邊經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)關(guān)系，共建華南經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū);五是進(jìn)行教育培訓(xùn)、戶籍管理和社會(huì)保障等制度創(chuàng)新以及公共領(lǐng)域的投融資體制創(chuàng)新，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。［37］

(二)珠江三角洲城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的發(fā)展，珠江三角洲自改革開放以來憑借政策優(yōu)勢較早與國際接軌，珠三角未來城鎮(zhèn)化一定要在全球城市化發(fā)展中明確自己的地位。陳德寧等指出，珠江三角洲城鎮(zhèn)化要以建設(shè)大都市連綿帶的理念為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)粵港澳“大珠三角”聯(lián)動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)國內(nèi)不同城市群的互動(dòng)競爭關(guān)系，協(xié)調(diào)解決若干主要問題:一是在尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、空間規(guī)劃規(guī)律和歷史文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上適當(dāng)整合行政轄區(qū);二是聯(lián)合建設(shè)交通設(shè)施，促使珠三角城市發(fā)展走向多極化、網(wǎng)絡(luò)化和均衡化格局;三是從建立聯(lián)合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)到發(fā)展多元主體協(xié)商解決機(jī)制，逐步建立完善大都市連綿合作機(jī)制;四是不斷促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局合理化，形成若干具有全球競爭優(yōu)勢的區(qū)域產(chǎn)業(yè)簇群，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展;五是重視營造具有本地特色的先進(jìn)生產(chǎn)力，發(fā)揮自身專業(yè)特長，建立區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)。［38］顧朝林等也認(rèn)為，“大都市伸展區(qū)”或者“大都市區(qū)連綿區(qū)”是珠江三角洲城鎮(zhèn)化發(fā)展的未來趨勢。珠江三角洲地區(qū)城市化水平達(dá)到85%，且與國際市場緊密接軌，又通過高速公路等快捷交通網(wǎng)絡(luò)與本地區(qū)內(nèi)其他城鎮(zhèn)相互影響，即使在周邊邊緣縣市，也有80%以上的勞動(dòng)力從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，是中國四大都市伸展區(qū)之一。［39］

李紅衛(wèi)等指出，Global-Region 是未來城市與區(qū)域發(fā)展的方向，珠江三角洲將是中國最具發(fā)展?jié)摿Φ腉lobal-Region 地區(qū)。目前珠江三角洲地區(qū)具有許多成為Global -Region 的現(xiàn)實(shí)條件:一是珠三角城鎮(zhèn)高度密集，而且經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，呈現(xiàn)星云狀的區(qū)域空間結(jié)構(gòu);二是珠三角擁有重要的國際機(jī)場和港口，在國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重要的樞紐地位;三是珠三角地方廣府文化的開放性和多元性，促成勇于開拓的企業(yè)家精神，極大地促進(jìn)了珠三角經(jīng)濟(jì)水平的迅速提高;四是珠三角擁有扁平化網(wǎng)絡(luò)的城市聯(lián)盟，城市之間的聯(lián)系以產(chǎn)業(yè)、技術(shù)的擴(kuò)散與轉(zhuǎn)移為主。為此，珠江三角洲城鎮(zhèn)化應(yīng)該加強(qiáng)城市之間的聯(lián)系以形成真正城市聯(lián)盟;繼續(xù)加強(qiáng)城市間扁平化網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系;不斷提高該地區(qū)在全球經(jīng)濟(jì)中的地位。［40］張緊跟分析了改革開放以來(1978—2008年)珠三角城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程，提出珠三角城鎮(zhèn)化發(fā)展正在呈現(xiàn)聯(lián)動(dòng)整合之基本趨勢:發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)推進(jìn)珠三角融合;珠三角區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃正在不斷加強(qiáng);區(qū)域內(nèi)不同地方政府對(duì)聯(lián)動(dòng)整合發(fā)展已經(jīng)形成基本共識(shí);跨越行政轄區(qū)的公共事務(wù)合作逐步深入。為此，需要建立各種形式、各個(gè)層面的協(xié)調(diào)制度，繼續(xù)強(qiáng)化市場機(jī)制的協(xié)調(diào)作用;注重發(fā)揮廣東省政府的協(xié)調(diào)作用;建立健全區(qū)域內(nèi)政府間協(xié)調(diào)制度;重視培育發(fā)展區(qū)域內(nèi)非政府組織。［12］39

五、思考

學(xué)界關(guān)于珠江三角洲城鎮(zhèn)化的研究取得了不少的研究成果，但也還存在一些薄弱環(huán)節(jié)需要進(jìn)一步深入研究。改革開放以來珠江三角洲城鎮(zhèn)化的發(fā)展，屬典型的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。即，珠江三角洲城鎮(zhèn)化主要是工業(yè)化過程拉動(dòng)的城鎮(zhèn)化，是低成本(包括低成本土地和低成本人力等因素)強(qiáng)行推進(jìn)的城鎮(zhèn)化。因此，學(xué)界對(duì)于珠江三角洲城鎮(zhèn)化的研究也主要局限于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張、城鎮(zhèn)規(guī)劃格局、城鎮(zhèn)工業(yè)化等土地城鎮(zhèn)化方面，而忽視了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、城鎮(zhèn)生態(tài)宜居環(huán)境、城鎮(zhèn)生活質(zhì)量提升等人的城鎮(zhèn)化方面。未來中國的發(fā)展離不開城鎮(zhèn)化的發(fā)展。城鎮(zhèn)化是我們未來國家的最大紅利，珠江三角洲地區(qū)的未來更離不開城鎮(zhèn)化的發(fā)展，特別是離不開集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的核心在于人的城鎮(zhèn)化。目前，珠江三角洲產(chǎn)業(yè)升級(jí)尚未完成，原有的低勞動(dòng)力成本的區(qū)位優(yōu)勢又在弱化，珠江三角洲城鎮(zhèn)化如何突破困境，走出一條具有珠三角特色的新型城鎮(zhèn)化之路?珠江三角洲地區(qū)怎樣發(fā)展成為真正的城市密集區(qū)、全球樞紐以及獨(dú)特文化區(qū)?珠江三角洲如何將大量外來務(wù)工人員留在城市并保障他們的生活，享受均等化的基本公共服務(wù)，使其真正融入城市?珠江三角洲如何在尊重歷史文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化模式等等課題，需要學(xué)術(shù)界的共同深入研究。

注釋:

①本文研究的珠江三角洲，是指由廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、惠州、中山、江門、肇慶等9 個(gè)市組成的地區(qū)。當(dāng)然，在文獻(xiàn)梳理時(shí)，有時(shí)會(huì)涉及到包括港澳粵“大珠三角”的概念，如果不做特別說明，珠江三角洲僅指上述9 市組成的區(qū)域范圍。

②在大多數(shù)西方國家，“urbanization”是通過農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)的，因此，我們稱西方國家的“urbanization”為城市化;在我國，由于農(nóng)村人口眾多，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，小城鎮(zhèn)在“urbanization”過程中發(fā)揮著十分重要的作用，為了強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)的重要性，我們把中國的“urbanization”稱為城鎮(zhèn)化。但需要說明的是，這里的城鎮(zhèn)化并非單純指農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，而是指農(nóng)村人口既可以向城市轉(zhuǎn)移，也可以向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。為此，本文統(tǒng)一使用“城鎮(zhèn)化”這一表述。

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