公民網絡參與公共政策制定的有效性研究

王海濤

(中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱 150080)

互聯網自興起以來，就以其快速高效、便捷、互動等無可比擬的優(yōu)勢，為廣大群眾參與公共政策制定提供了前所未有的便利條件。所謂公民網絡參與公共政策制定，就是公民通過電子郵件、博客、論壇、在線交流、網上聽證、網絡輿論等多種渠道參與公共政策的制定。這種方式與傳統(tǒng)的公民通過參與聽證會、調研座談會等形式不同，具有獨特的特點，并逐漸成為公民參與公共政策制定的一種新的形式。

公民網絡參與公共政策的制定有著積極而深遠的影響，這主要是由于網絡參與的特點所決定的。當前，公民通過網絡參與公共政策的制定渠道更加便捷，主觀上也更加積極主動。網絡能夠打破傳統(tǒng)媒體由于時間、空間等因素造成的信息傳輸障礙。過去盡管公民也參與公共政策的制定，但往往很難有充分的、真正的話語權，使得參與流于形式。而通過網絡參與，信息傳遞是雙向的，公民既是信息的接受者，同時也可以成為信息的發(fā)布者，使公民能真正體會參與到政策制定過程中的感覺。另外通過網絡，公民參與的速度也更加快捷。網絡的傳播速度與報紙、廣播、電視等傳統(tǒng)的傳播方式相比速度明顯加快，公民可以對一些突發(fā)事件，特別是社會熱點問題展開討論，發(fā)表自己的觀點，并能在很短的時間內對信息進行廣泛的傳播，迅速形成公眾參與的熱潮，以此來滿足各個群體的知情權和對自身利益的訴求，形成網絡上的輿論強勢。也正是由于這種輿論強勢使得公民在參與公共政策制定過程中的地位和力度明顯提升，最終促進相關部門的決策。

互聯網的迅猛發(fā)展，為公民參與公共政策制定提供了一個更加高效的平臺。公民網絡參與公共政策的制定既可以幫助相關政策制定部門發(fā)現問題，也可以通過群策群立優(yōu)化政策方案，使政府制定的公共政策具有一定的群眾基礎和科學依據，從而進一步加強公共政策的合法性?？傊殡S著互聯網的快速發(fā)展，一個嶄新的課題已經擺在了我們面前，那就是公民如何通過網絡參與公共政策的制定，以及參與的有效性究竟如何。

一、影響公民網絡參與公共政策制定有效性的因素

公民網絡參與公共政策的制定具有雙重效應。一方面，公民網絡參與作為一種新形式，能在公共政策制定的初始階段充分地反映民情民意，有助于確定政策問題，使得公共政策能與實際情況相符合，確保公共政策的公共性;另一方面，由于公民作為參與主體自身的因素，以及網絡本身的虛擬性等特點，使得公民網絡參與公共政策的制定的作用有一定的局限性，這就影響了公民網絡參與公共政策制定的有效性。

(一)參與主體本身因素

1.公民的參與意識。公民的參與意識是影響公民政策參與有效性的重要因素之一。長期以來，我國的公共權力部門并不重視政策制定過程中的公民參與，即使公眾主動參與，有時也得不到政府部門的及時有效回應;信息不對稱，公眾對政策信息的知情權不夠，公眾的利益訴求在最后的政策中并沒有得到反映，而是無效的。這些都使得公眾的參與意識和熱情受到不同程度的影響，原本的熱情可能減弱或喪失，最終也影響到公眾參與公共政策制定的有效性。

2.網民的非代表性。我國網民數量巨大，根據中國互聯網絡信息中心(CNNIC)《第31 次中國互聯網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截至2012年12月，我國網民規(guī)模已達到了5.64 億。從網民的職業(yè)結構看，學生占25.1%;個體戶/自由職業(yè)者占比為18.1%;企業(yè)公司中，管理人員占整體網民的3.1%，一般職員占10.1%;黨政機關事業(yè)單位中，領導干部和一般職員分別占整體網民的0.5%和4.2%;另外，專業(yè)技術人員占比為8.1%［1］。由于網民自身的素質、文化程度、認識問題的能力、價值觀、社會經驗等不同，使得他們對國家的方針、政策、法律等的認識程度不同，因此，他們參與政策制定，對政策的建議水平必然會有所不同。而在現實中，由于各種原因，還會使部分公民由于條件的限制被排除在網絡參與之外，而有條件參與的公民，他們的參與能力不足，不具有代表性，是不能夠完全地代表全部的真實的民心向度的。

3.網民的非理性思維。公共政策制定說到底是人的思維活動的結果，公民在參與政策制定時，會從各自的實踐經驗、價值取向和眼前或長遠的利益追求出發(fā)去思考問題，維護自己的主張，反駁別人的意見。但個人思維只是表現個人的理性，必然具有局限性;同時個人思維中還會有非理性的因素，網民的非理性思維有時在公民網絡參與中會表現得非常突出。在現實社會中，公民由于自己特定的立場與身份，要顧忌到自己言論所引起的反應和后果，有時要避免特別激進的、偏激的、粗俗的言辭。但網絡特殊的虛擬性和匿名性，使得參與討論和發(fā)表言論的公民，可能不管后果、不分真假、不考慮別人的立場、不考慮他人利益，缺乏理性思考就隨意發(fā)表言論，甚至是虛假的言辭。在這種狀況下，政策制定所需要的來自公眾的信息的真實性會大大降低。

(二)公民網絡參與方式因素

近年來，我國公民的民主意識不斷提高，參政議政的要求日益強烈。從目前公民網絡參與公共政策制定的社會環(huán)境看，公民網絡參與的社會方式主要有以下幾種:

1.網民的自由參與。網民在網上圍繞某一話題進行討論，各抒己見。這種方式易形成網上輿論，能迅速聚焦社會熱點并引起政府關注。近年來發(fā)生的很多事件都是由公民網上討論并形成強大的輿論導向，最后對相關部門的決策行為產生一定的影響。但是這種方式隨意性較大，如果受到“網絡推手”的操縱，會傳播虛假信息，不利于了解公眾真實的想法，甚至會危害社會的和諧穩(wěn)定。

2.媒體的助推參與。這種方式是由網絡媒體推出主題，引領并助推公眾參與。很多門戶網站上都有網絡社區(qū)和論壇，網站的開辦者提出一些現實中的熱點、難點問題，這些問題都是經過思考和梳理后而推出的，希望網民廣泛參與。這種方式在有序性上強于網民的自由參與。但很多情況下，對于公共政策的制定并沒有起到重大的影響。

3.政府主導下的公民參與。這種方式是在政府主導并動員廣大公眾參與。如哈爾濱市政府設立網上人民建議征集，以此了解民意、集中民智，在公共政策制定中聽取百姓意見和建議，哈爾濱的實踐取得了比較好的效果。但這種方式效果如何是要受到公民的素質、理性程度等因素影響的。

由上述公民網絡參與公共政策制定的社會環(huán)境，可以看出不同的社會參與方式對政策制定的有效性會具有不同程度的影響。

(三)平臺載體因素

大力發(fā)展電子政務、實現政務信息公開、保證公民知情權，是促進和保證公民積極參與公共政策制定有效性的前提條件。政府信息公開的程度和公眾獲取信息的途徑將會直接影響到公民參與政策制定的廣度和深度。從目前電子政務的發(fā)展狀況來看，信息公開的程度還不盡如人意，主要存在以下問題:一是對電子政務的錯誤認識。有些人錯誤地認為電子政務就是網上電子公告牌，政府將一些政策、法規(guī)公示到網絡上就是電子政務的應用了;還有些人錯誤地以為電子政務的實施，實質上是應付上級，他們只注重表面上的工作而根本不去研究行政工作自身的特點，不但浪費了大量的人力、物力、財力而且使電子政務建設工作成為下級糊弄上級的一種形式主義;更有甚者錯誤地以為電子政務是政府日常業(yè)務流程中的非主流業(yè)務，僅僅是傳統(tǒng)管理的補充。這些錯誤的認識導致了電子政務的發(fā)展緩慢，信息公開的質量不高，深度不夠。二是未掌握基礎設施核心技術。電子政務的發(fā)展必須依靠網絡技術和計算機技術，目前我國電子政務基礎設施建設中所使用的很多重要的軟硬件設施還基本依靠進口，由于技術原因無法獲取其完整的核心技術和相關知識產權。這些因素制約了電子政務未來的發(fā)展空間，也給電子政務中所使用的數據埋下安全隱患。三是缺少宏觀規(guī)劃。我國電子政務建設工作起步較晚，基本是在摸著石頭過河，還沒有探索出一條適合我國實際情況的宏觀發(fā)展規(guī)劃和目的明確的發(fā)展目標，傳統(tǒng)政府的權利分割管理體制與電子政務陽光透明、互動式的管理模式嚴重沖突，造成各級地方政府和部門在應用電子政務過程中信息公開度不夠。四是電子政務人才缺乏。儲備有實踐經驗和理論知識的高級人才是電子政務能夠順利實施的前提和保障，遺憾的是我國大量缺乏這樣既懂技術又懂管理的電子政務人才。目前電子政務的從業(yè)人員相當一部分是來自網絡技術人員，受到所學專業(yè)的限制，他們缺乏對政府業(yè)務管理和政務流程相關知識的了解，從而使電子政務中信息公開的廣度和深度受到嚴重影響。

上述原因造成了電子政務中信息公開度的不廣、不深，為解決上述問題我國政府出臺了《中華人民共和國政府信息公開條例》，條例中明確規(guī)定了政府信息公開的范圍、信息內容、信息公開的方式和程序、對政府信息公開工作的監(jiān)督和保障等內容。然而在實際工作中，很多地方政府并沒有認真落實《信息公開條例》的相關規(guī)定，主動公開各種政務信息;還有些地方只是單純地追求政府網站的規(guī)模和數量，很多網站上的信息內容過于陳舊，不能及時更新。政府網站的服務功能弱，網上辦理政務工作的含量少，政務公開的實踐結果并沒有讓廣大公眾真正滿意。因此，各級政府要保障公民的知情權，增加政策信息對公民開放的程度，不斷推進電子民主，真正實現政府和公眾的良性互動以及信息的雙向交流，了解民情民意，進一步方便公民對參與政策的制定，實現公民的有序參與。

(四)保障因素

從我國公民參與公共政策制定的現實看，盡管在法律上對公民的參與權有明確的規(guī)定，但目前公民參與政策制定的制度化程度還比較低。公民政策參與的制度資源匱乏，有關公民參與政策制定的范圍、程序、途徑、公民參與權受到侵犯的補救措施等等都還沒有法律上的規(guī)定，更不用說有關公民網絡參與政策制定的制度化程度了。同時，網絡規(guī)范化程度低，我國對互聯網管理的規(guī)范化程度較低，在管理上還存在著許多漏洞，這些也對公民網絡參與的有效性造成不同程度的影響。

除上述因素外，隨著社會的發(fā)展，公共事務日益復雜，無形中加大了政策制定的難度。公共政策制定越來越復雜和專業(yè)，需要考慮的因素也更加廣泛和全面，因此對于參與者的能力素質要求也越來越高，必然會導致公民的個體參與能力和參與政策制定的要求之間的差距和矛盾，影響公民參與的效果。

二、保障公民網絡參與公共政策制定有效性的對策建議

不可否認，公民網絡參與已經成為公共決策民主化、科學化的重要推動力量，筆者建議從以下幾個方面來進一步保障公民網絡參與公共政策制定的有效性。

(一)提高公民素質，培育成熟的網絡參與主體

要提高公民參與意識。公民要轉變觀念，學會通過合理合法的途徑表達對自身利益，提高參與政策制定的積極性和有效性。

任何一個公民，要作為成熟的網絡參與主體，必須要有積極的心態(tài)、理性的思維，要遵守社會行為規(guī)范，只有這樣，他在網絡參與政府政策制定過程中才會發(fā)揮積極的作用。網絡時代，我們每個人都是網絡道德的責任主體，應該注意自己的言論，要避免自己的網絡行為產生不良的社會影響。因此，每個公民都應該不斷地提高自身素質，特別是道德素質，樹立網絡道德意識。從大的方面講，我們整個社會也應該有一種理性、平和的社會心態(tài)，能客觀地、公正地對歷史負責，對人民負責。

(二)充分發(fā)揮政府的引導作用，促進公民網絡參與方式的有機結合

無論是網民的自由參與，還是媒體的助推參與以及政府主導下的公民參與，這些公民網絡參與的方式都有各自不同的優(yōu)勢和不足。網絡參與本身就是一把雙刃劍，如何發(fā)揮其正能量，盡量避免和消除網絡的負面效應，遼寧省在這方面進行了有效的探索。2010年5月25日，遼寧省委、省政府通過遼寧的“民心網”發(fā)布《寄語》，動員全省民眾參與建言“十二五”活動。此次活動歷時近半年，無論從規(guī)模還是從效果上看，公民參與都是前所未有的?；顒又兴{的建議充實和完善了遼寧“十二五”規(guī)劃，其中，有一些具有戰(zhàn)略意義的相關建議被正式寫進了“遼寧省委關于‘十二五’規(guī)劃的建議”報告。遼寧省的這次實踐實際上是把網民、媒體、政府有機結合起來。在很大程度上講，遼寧此次的公民網絡參與是由政府直接主導的，這充分表明了政府的有效引導，能促使公民網絡參與政策制定的過程的高效有序。因此，有序的公民網絡參與需要政府的不斷引導。

(三)加快發(fā)展電子政務，加大政務信息的開放程度，提供公民網絡參與的有效途徑

各級政府應加強對自身門戶網站的建設，通過網絡平臺及時地收集和發(fā)布信息。比如，政府可以設立政策問題，通過互動來引導公眾網絡輿論的理性化;相關政府部門的官員也可以進行網絡媒體訪談，及時與公眾溝通，對政策問題進行解答。通過這些方式有效地防止網絡輿論被虛假信息引導，防止公眾的非理性思維，引導公民有序、理性地參與公共政策制定。公眾也可以通過政府網站進行有關信息的查詢，從而真正實現政府與公民之間的交流和互動。只有這樣，政府才能了解民眾的意愿，并能根據民眾的反應來制定公共政策，預測和評估政策實施的可行性，避免政策制定失誤;同時，在政策問題出現時，及時修正或終止，進一步提高公共政策的質量。要做到這些，也需要我們盡快建立一整套的法律、法規(guī)保障體系，用法律、法規(guī)來規(guī)范政府的政務公開行為。

(四)公民網絡參與政策制定的法律保障

建立必要的法律制度，使公民參與公共政策制定經?；⒁?guī)范化、程序化、制度化，公民參與公共政策制定能夠有法可依。

一是要為公民參與公共政策制定的范圍。這里當然也包括公民網絡參與政策的范圍。為公民參與公共政策制定的范圍確立法律依據是切實保障公民參與權利的一項重要措施。如果沒有法律法規(guī)給予公民參與范圍以具體規(guī)定，公民參與機制即使建立，往往也只能是一種象征意義上的參與，并不能形成真正意義上的公民參與［2］。所以，法律在賦予公民參與權利的同時，還要合理地界定公民參與政策制定的范圍。

二是對公民網絡參與政策制定的方式和程序進行法律確認和必要的規(guī)范。比如公民網絡參與政策制定操作程序上的一些具體實施辦法，包括參與的程序、方法、途徑、參與權受到侵犯后的補救方法等等，增強公眾網絡參與的可操作性。

［1］第31 次中國互聯網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告［EB/OL］.中國互聯網絡信息中心，http://www.cnnic.net.cn/2013/02/24.

［2］溫淑春.轉型期公民參與公共政策制定的機制探討［J］.前沿，2009，(9).