當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的問(wèn)題與對(duì)策探討

劉錦澤

(佛山市南海區(qū)環(huán)境科學(xué)研究所，廣東 佛山 528200)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)(environmental impact assessment，EIA)按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的定義，是在對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能引起的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估的基礎(chǔ)上，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施以及進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度(environmental impact assessment system)是將環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作以法律、法規(guī)或行政規(guī)章的形式確定為必須遵守的制度?？梢?jiàn)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是不同的概念，前者是通過(guò)分析、預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)環(huán)境影響的一種科學(xué)方法和技術(shù)手段，但沒(méi)有法律約束力;而后者是將環(huán)評(píng)工作確定為強(qiáng)制執(zhí)行的制度，具有法律約束力［1］。

1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中存在的問(wèn)題分析

1.1 環(huán)評(píng)制度相關(guān)法律存有不足

盡管我國(guó)在環(huán)評(píng)立法方面比較早，但與法律制度比較完善的國(guó)家相比仍存不足:一是相關(guān)法律將環(huán)評(píng)范圍局限于規(guī)劃和建設(shè)，卻不包括對(duì)環(huán)境有更重要影響的政策環(huán)評(píng)，未能在源頭上把關(guān)。二是《環(huán)評(píng)法》第29條、31條關(guān)于處分、罰款、補(bǔ)辦手續(xù)的規(guī)定為“先批后審”開(kāi)了“后門”，使大部分建設(shè)項(xiàng)目先建設(shè)后補(bǔ)環(huán)評(píng)，違背了立法“先評(píng)價(jià)，后建設(shè)”的初衷。三是《環(huán)評(píng)法》提出要有預(yù)防或減輕環(huán)境污染的對(duì)策和措施，但未對(duì)落實(shí)“對(duì)策和措施”的執(zhí)行和驗(yàn)收作出規(guī)定，因而環(huán)評(píng)程序鏈條的完整性嚴(yán)重欠缺［2］。

1.2 執(zhí)法部門缺乏獨(dú)立執(zhí)法權(quán)

目前，環(huán)境執(zhí)法部門是各級(jí)環(huán)保職能部門，其管理活動(dòng)受到同級(jí)其他職能部門的牽制及同級(jí)政府的干預(yù)和控制，缺乏獨(dú)立性。很多地方政府片面追求GDP和經(jīng)濟(jì)利益，無(wú)視環(huán)境保護(hù)，在這種情況下執(zhí)法部門無(wú)能為力。另外，一些地方的環(huán)保職能部門辦事缺乏公正性，如為業(yè)主指定環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)等行為喪失了執(zhí)法的威信［3］。

1.3 現(xiàn)行體制下評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)無(wú)法保持中立性

現(xiàn)行體制下的環(huán)評(píng)工作是由業(yè)主委托評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的服務(wù)，業(yè)主會(huì)先期支付一定比例環(huán)評(píng)經(jīng)費(fèi)，等環(huán)評(píng)報(bào)告通過(guò)審批后再支付余下費(fèi)用。由于這層關(guān)系，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)業(yè)主的要求設(shè)法使環(huán)評(píng)報(bào)告內(nèi)容和結(jié)論有利于業(yè)主，而難以保持中立性。另外，很多環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)隸屬于環(huán)境主管部門，會(huì)按照其主管部門意愿行事，同樣是中立性難以保證。

1.4 環(huán)評(píng)中沒(méi)有替代方案

美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》中將環(huán)評(píng)中的方案分為建議方案和替代方案兩類。其中替代方案又分為基本替代方案、二等替代方案和推遲行動(dòng)三種。替代方案不僅用于評(píng)議時(shí)與建議行動(dòng)進(jìn)行比較，而且考慮到不同情況下應(yīng)選擇不同的方案，這符合客觀世界復(fù)雜多樣的實(shí)際情況，反而只考慮一種方案與客觀實(shí)際有沖突，《環(huán)評(píng)法》在這方面有明顯不足。

1.5 公眾參與流于形式

《環(huán)評(píng)法》對(duì)公眾參與有明確規(guī)定，但是相關(guān)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、概念化，因而可操作性差，況且公眾參與的范圍窄、時(shí)間較晚，透明度又不高。當(dāng)前的情況基本上是項(xiàng)目已經(jīng)被行政主管部門認(rèn)可后才進(jìn)行公示，邀請(qǐng)公眾參與調(diào)查，結(jié)果不僅參與人數(shù)少、程度低，而且即使公眾有不同意見(jiàn)，并不能影響結(jié)果。僅僅為了履行程序的這種做法，除了流于形式，沒(méi)有多少實(shí)際價(jià)值，反而誤導(dǎo)了公眾并降低其參與的熱情。

2 完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的對(duì)策和建議

2.1 健全環(huán)評(píng)法律制度的建設(shè)，尊重法律在環(huán)評(píng)中的地位

應(yīng)積極推動(dòng)環(huán)評(píng)制度相關(guān)的法律如《環(huán)保法》、《環(huán)評(píng)法》等修訂工作，重點(diǎn)完善以下幾項(xiàng):一是擴(kuò)大環(huán)評(píng)范圍，將政策環(huán)評(píng)納入環(huán)評(píng)范圍，從環(huán)境影響的源頭解決問(wèn)題;二是修改《環(huán)評(píng)法》第29條、31條這樣的“漏洞”條款，確保“先評(píng)價(jià)，后建設(shè)”的精神得以真正實(shí)現(xiàn);三是為防治環(huán)境污染的措施和對(duì)策配套督查和驗(yàn)收環(huán)節(jié)內(nèi)容，以形成完整的環(huán)評(píng)程序鏈條。

2.2 完善環(huán)境管理制度，加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督

確保環(huán)境管理部門職能的獨(dú)立性，并擁有項(xiàng)目否決權(quán)，應(yīng)改變現(xiàn)行同級(jí)管理的弊病，由上一級(jí)環(huán)境管理部門負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境審批，避免地方保護(hù)主義的干擾;也可以授權(quán)中央、省兩級(jí)環(huán)評(píng)審核機(jī)關(guān)，中央一級(jí)環(huán)評(píng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)中央政府、跨省區(qū)的環(huán)評(píng)審核，省級(jí)環(huán)評(píng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)省內(nèi)的環(huán)評(píng)審核，而省級(jí)環(huán)評(píng)機(jī)關(guān)由中央一級(jí)環(huán)評(píng)機(jī)關(guān)派駐各省機(jī)構(gòu)組成。同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督。

2.3 加強(qiáng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的管理，建立環(huán)評(píng)市場(chǎng)準(zhǔn)入制

應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的管理，完善環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，建立環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入制。環(huán)評(píng)單位不得與建設(shè)單位或主管部門有任何利益關(guān)系或隸屬關(guān)系。環(huán)評(píng)招標(biāo)應(yīng)由環(huán)境管理部門委托專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)行第三方招標(biāo)，業(yè)主或管理部門不得參與。環(huán)境主管部門不得干預(yù)或影響環(huán)評(píng)工作。環(huán)評(píng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)交由銀行托管，根據(jù)環(huán)評(píng)進(jìn)度分期支付，完成預(yù)審提交環(huán)境主管部門正式審批前付清。

2.4 環(huán)評(píng)須引入替代方案，提高方案實(shí)施的可行性

應(yīng)通過(guò)立法確定環(huán)評(píng)必須具備替代方案，并規(guī)定替代方案可能影響的環(huán)境。環(huán)評(píng)的核心應(yīng)放在替代方案的分析上，通過(guò)科學(xué)的方法，進(jìn)行綜合分析和權(quán)衡利弊條件，擇優(yōu)選擇在同等社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境條件下的最佳方案。替代方案不是簡(jiǎn)單的陪襯，而應(yīng)是不同情況下較佳的備用方案，環(huán)評(píng)應(yīng)體現(xiàn)出較好的適用性，既講究原則性，也具有很好的靈活性，這樣才更具可行性。

2.5 加強(qiáng)公眾參與機(jī)制建設(shè)，維護(hù)公眾合法環(huán)境權(quán)益

應(yīng)通過(guò)立法擴(kuò)大公眾參與的范圍、時(shí)間和形式，應(yīng)該在項(xiàng)目審查后就予以公示，保障公眾的知情權(quán)，而不是在已經(jīng)“板上釘釘”的情況下再拿來(lái)邀請(qǐng)公眾參與。鼓勵(lì)公眾提出各種意見(jiàn)，對(duì)公眾的意見(jiàn)業(yè)主單位必須做出回應(yīng)。當(dāng)存在較大爭(zhēng)議而公眾希望聽(tīng)證時(shí)應(yīng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。環(huán)評(píng)結(jié)果也必須公示。應(yīng)在法律上保障公眾合法的環(huán)境權(quán)益。

3 結(jié)語(yǔ)

由于我國(guó)法治基礎(chǔ)還比較薄弱，要將環(huán)境評(píng)價(jià)制度落到實(shí)處，真正起到從源頭上根治環(huán)境污染的目標(biāo)，仍有很長(zhǎng)一段路要走，但只要所有關(guān)心、愛(ài)護(hù)環(huán)境的人們攜起手來(lái)，共同努力，天藍(lán)水清、美麗家園就一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

［1］楊淑芳.認(rèn)識(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià):起跑線上的保障［M］.北京:冶金工業(yè)出版社，2011.

［2］孔德權(quán).環(huán)評(píng)體制的問(wèn)題與對(duì)策［J］.綠色視野，2012(05):41－42.