社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的現(xiàn)實困境與完善路徑

楊立軍，劉劍鋒

(天津市津南區(qū)人民檢察院，天津300350)

一、社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的探索實踐及現(xiàn)實困境

(一)我國社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的探索實踐

我國社區(qū)矯正制度自2003年開展試點工作以來，各地經(jīng)驗不斷累積，制度創(chuàng)新力度不斷加強，并取得初步成效。截止2012年3月，我國已累計接受社區(qū)服刑人員88.2萬人，累計解除矯正48.2萬人，現(xiàn)有社區(qū)服刑人員40萬人。按照此前的統(tǒng)計，他們在矯正期間再犯罪率僅為0.2%，遠(yuǎn)低于監(jiān)禁矯正人員的重新犯罪率。社區(qū)矯正檢察監(jiān)督伴隨我國社區(qū)矯正制度的發(fā)展而不斷完善，其監(jiān)督內(nèi)容及方式更加明確具體，取得的成果也不斷擴大。

1.社區(qū)矯正檢察監(jiān)督內(nèi)容。目前，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的內(nèi)容主要涵蓋兩個階段，即社區(qū)矯正決定適用階段的監(jiān)督和社區(qū)矯正執(zhí)行階段的監(jiān)督。第一階段的法律監(jiān)督是指檢察機關(guān)對社區(qū)矯正決定適用環(huán)節(jié)的監(jiān)督，其監(jiān)督內(nèi)容主要包括人民法院適用非監(jiān)禁刑和裁定假釋是否合法，監(jiān)獄機關(guān)審批暫予監(jiān)外執(zhí)行和報請假釋活動是否合法。第二階段的法律監(jiān)督是檢察機關(guān)對社區(qū)矯正執(zhí)行階段的監(jiān)督，其監(jiān)督內(nèi)容包括:(1)社區(qū)服刑人員的交付執(zhí)行活動以及執(zhí)行機關(guān)的具體執(zhí)行活動是否合法，法律手續(xù)是否規(guī)范、完備;(2)執(zhí)行機關(guān)對辦理變更執(zhí)行的執(zhí)法活動及相關(guān)手續(xù)是否合法完備;(3)執(zhí)行機關(guān)對執(zhí)行期滿應(yīng)當(dāng)釋放、解除管制、恢復(fù)政治權(quán)利和執(zhí)行期間死亡的社區(qū)矯正人員是否按期履行相關(guān)手續(xù);(4)執(zhí)法部門是否做好對服刑人員的監(jiān)督管理以及落實其他與社區(qū)矯正相關(guān)的考察措施。［1］

2.社區(qū)矯正檢察監(jiān)督方式。按照法律效力和強制力依次遞增順序，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督方式分別是提出口頭意見、檢察建議書以及糾正違法通知書?！皟筛?、兩部”在2012年1月10日發(fā)布的《社區(qū)矯正實施條例》第三十七條規(guī)定:“人民檢察院發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法活動違反法律和本辦法規(guī)定的，可以區(qū)別情況提出口頭糾正意見、制發(fā)糾正違法通知書或者檢察建議書。交付執(zhí)行機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時糾正、整改，并將有關(guān)情況告知人民檢察院?！鄙鲜鋈N檢察監(jiān)督方式為保障社區(qū)矯正規(guī)范運行發(fā)揮了積極作用。

(二)我國社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的現(xiàn)實困境

1.專門立法的缺失。一是現(xiàn)有社區(qū)矯正檢察監(jiān)督立法層級較低。目前，尚沒有基本法律層級的文件明確規(guī)定檢察機關(guān)行使社區(qū)矯正檢察監(jiān)督權(quán)，［2］僅有2003年“兩部、兩高”下發(fā)的通知以及2009年“兩高、兩部”《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》(以下簡稱《意見》)中提及人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極參與到社區(qū)矯正工作中。檢察機關(guān)行使社區(qū)矯正法律監(jiān)督權(quán)缺乏法律層級文件的明確規(guī)定，為社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的開展帶來一定壓力。二是現(xiàn)有社區(qū)矯正檢察監(jiān)督立法規(guī)定可行性不強?！缎谭ㄐ拚?八)》雖然將社區(qū)矯正作為一種新的刑罰執(zhí)行方式正式寫入修正案，但對于檢察機關(guān)行使社區(qū)矯正檢察監(jiān)督權(quán)的作用更多的是限于宏觀描述而缺乏具體指導(dǎo)。修訂后的《刑事訴訟法》雖然增加了社區(qū)矯正制度，但同樣缺乏對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的規(guī)定，在司法實踐中，由于沒有專項法律支撐，造成很多疑難法律適用問題無法解決，也造成檢察人員在社區(qū)矯正中履行法律監(jiān)督缺乏權(quán)威性，增加了社區(qū)矯正開展的難度。［3］

2.執(zhí)法主體的多元。社區(qū)矯正工作中涉及多個主體，如何確保各主體在社區(qū)矯正中有序、有效地開展工作，檢察機關(guān)面臨巨大壓力。《社區(qū)矯正實施辦法》的實施一定程度上解決了過去社區(qū)矯正執(zhí)行主體不明確這一突出問題，但由于公安機關(guān)和司法行政機關(guān)長期以來職能分工定位不同，尤其是司法行政機關(guān)社區(qū)矯正執(zhí)法力量弱，機構(gòu)配置不完善等問題，致使矯正人員接收、教育矯正、監(jiān)管審批、處罰、收監(jiān)執(zhí)行、解除矯正等有關(guān)執(zhí)法環(huán)節(jié)無法實現(xiàn)無縫對接，造成執(zhí)法主體間相互扯皮，加之社區(qū)矯正人員數(shù)量多、交接環(huán)節(jié)復(fù)雜等現(xiàn)實問題的存在，致使社區(qū)矯正檢察監(jiān)督權(quán)運行緩慢，影響了社區(qū)矯正工作的依法、規(guī)范開展。

3.監(jiān)督機制的乏力。社區(qū)矯正檢察監(jiān)督救濟機制不完善，強制力不足。檢察機關(guān)依法履行對社區(qū)矯正工作的法律監(jiān)督，對于執(zhí)法部門出現(xiàn)的違法違規(guī)行為可以區(qū)別情況提出糾正意見。然而比較尷尬的是，一旦被監(jiān)督的執(zhí)法機關(guān)拒不接受檢察建議書或糾正違法通知書，檢察機關(guān)只能向該執(zhí)法機關(guān)的上一級行政主管部門發(fā)送檢察建議書，如果被監(jiān)督機關(guān)仍然拒絕改正，不糾正違法行為，根據(jù)我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)，檢察機關(guān)是無法獲得其他救濟方式的，這種情形勢必嚴(yán)重影響檢察監(jiān)督力度的發(fā)揮，造成檢察監(jiān)督流于形式。

4.自身力量的薄弱。一方面是職能定位存在認(rèn)知偏差。雖然憲法和法律明確規(guī)定檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，但在實踐中，尤其是在社區(qū)矯正工作中，因為牽涉部門多、工作內(nèi)容繁瑣、監(jiān)督難度大等現(xiàn)實情況的存在，檢察機關(guān)往往重配合、輕制約。［4］另一方面是監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置不健全。當(dāng)前司法實踐中，直接負(fù)責(zé)行使社區(qū)矯正檢察監(jiān)督權(quán)的多為監(jiān)所檢察機構(gòu)，由于監(jiān)所部門檢察人員少、年齡結(jié)構(gòu)相對老化，以及疲于應(yīng)對上級機關(guān)開展的各類常規(guī)性檢察監(jiān)督活動，在當(dāng)前積極開展社區(qū)矯正的形勢下，檢察機關(guān)還沒有建立起獨立的社區(qū)矯正法律監(jiān)督機構(gòu)，這勢必制約社區(qū)矯正監(jiān)督工作的開展，弱化檢察機關(guān)法律監(jiān)督的力度。

二、社區(qū)矯正檢察監(jiān)督機制的完善路徑

(一)完善專門立法，構(gòu)建完備體系

通過完善刑事立法，修訂《刑法》、《刑事訴訟法》的基礎(chǔ)上，吸收“兩高、兩部”制定的《社區(qū)矯正實施辦法》及其他規(guī)范性文件中的成功經(jīng)驗，進一步推動社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作規(guī)范化發(fā)展。同時，在條件成熟時，及時出臺《社區(qū)矯正法》。［5］《社區(qū)矯正法》應(yīng)當(dāng)明確界定社區(qū)矯正的適用范圍、法律性質(zhì)、矯正機構(gòu)、工作程序、監(jiān)管措施、職權(quán)職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、救濟方式、法律責(zé)任等當(dāng)前比較突出的問題，切實保障社區(qū)矯正工作依法、有序、平穩(wěn)運行。同時，建立健全社區(qū)矯正及其法律監(jiān)督的配套機制，做好與將來制定的《社區(qū)矯正法》的配套工作，注重可行性、實用性。

(二)建立聯(lián)席機制，實施動態(tài)監(jiān)督

社區(qū)矯正這項系統(tǒng)工程的有序推進，離不開各方的配合以及監(jiān)督方式的完善。要通過建立信息共享機制變靜態(tài)監(jiān)督為動態(tài)監(jiān)督:第一，召開聯(lián)席會議，定期組織召開包括檢察院、法院、公安、司法行政機關(guān)在內(nèi)的聯(lián)合座談會，共商社區(qū)矯正及法律監(jiān)督中的難題;第二，開展調(diào)查走訪，檢察部門應(yīng)采取定期和不定期相結(jié)合的方式，對所轄區(qū)域社區(qū)矯正執(zhí)法活動、人員矯治情況進行調(diào)查訪問和核實監(jiān)督;第三，堅持定期檢察與重點監(jiān)督相結(jié)合，在保證定期社區(qū)矯正檢察的同時，應(yīng)掌握和確定社區(qū)矯正法律監(jiān)督的重點環(huán)節(jié)，通過專項監(jiān)督與日常檢察相結(jié)合的方式，推動社區(qū)矯正法律監(jiān)督的有效開展。

(三)強化檢察監(jiān)督，加大強制力度

應(yīng)通過完善和強化事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督方式，切實保證社區(qū)矯正檢察監(jiān)督效果。

1.提前介入，做好事前監(jiān)督。檢察機關(guān)首先應(yīng)在公訴環(huán)節(jié)增加對犯罪嫌疑人適用社區(qū)矯正的量刑建議，提前進行評估，檢察機關(guān)根據(jù)評估結(jié)果對符合社區(qū)矯正條件的被告人建議適用社區(qū)矯正刑，在審判機關(guān)出現(xiàn)量刑畸輕、畸重的情況下，檢察機關(guān)通過抗訴行使檢察監(jiān)督權(quán)。［6］

2.嚴(yán)格認(rèn)真，做細(xì)事中監(jiān)督。主要監(jiān)督內(nèi)容包括:(1)對社區(qū)矯正人員的報到、外出審批、活動情況、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、社會服務(wù)等行為的檢察監(jiān)督;(2)對監(jiān)管主體執(zhí)法行為、執(zhí)法程序、執(zhí)法幅度的檢察監(jiān)督;(3)對刑罰執(zhí)行機關(guān)提請呈報的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的檢察監(jiān)督。

3.注重成效，做實事后監(jiān)督。檢察機關(guān)在社區(qū)矯正中應(yīng)加強判決、裁定等文書審查，在立法保障的基礎(chǔ)上，加大事后監(jiān)督力度，賦予檢察機關(guān)常規(guī)監(jiān)督方式的強制力，進一步完善救濟途徑，對于檢察機關(guān)提出的口頭建議、檢察建議書以及糾正違法通知書，相關(guān)執(zhí)法部門未在法定期限內(nèi)予以答復(fù)并改正的，檢察機關(guān)有權(quán)要求其立即改正，被監(jiān)督機關(guān)執(zhí)行后不認(rèn)可檢察機關(guān)意見的，可以向上一級檢察機關(guān)申請復(fù)議，［7］從而最大限度地保障檢察監(jiān)督的實效性，促進社區(qū)矯正工作的順利開展。

(四)轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，健全監(jiān)督機構(gòu)

1.在現(xiàn)有監(jiān)督機構(gòu)的基礎(chǔ)上進一步增強監(jiān)督職能。立足當(dāng)前主要由監(jiān)所部門擔(dān)負(fù)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的實際情況，在符合人民檢察院內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置規(guī)定的前提下，賦予監(jiān)所檢察機構(gòu)更多進行社區(qū)矯正監(jiān)督的職權(quán)職能，為其開展正常的檢察監(jiān)督提供制度支撐。同時，為監(jiān)所檢察機構(gòu)增加人員編制，提供經(jīng)費保障，選派專人負(fù)責(zé)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督，進一步增強社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的有效性及延續(xù)性。［8］

2.建立社區(qū)矯正檢察監(jiān)督專門機構(gòu)。在總結(jié)監(jiān)所科開展社區(qū)矯正檢察監(jiān)督經(jīng)驗以及吸收國外有益做法的基礎(chǔ)上，效仿檢察機關(guān)內(nèi)部設(shè)立反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局的成功做法，成立專門的社區(qū)矯正檢察監(jiān)督機構(gòu)，［9］使其具備科學(xué)合理的機構(gòu)設(shè)置、職級待遇以及編制配備等，社區(qū)矯正監(jiān)督專門機構(gòu)依照憲法和法律賦予的職權(quán)，對社區(qū)矯正執(zhí)法行為進行監(jiān)督，既能保證社區(qū)矯正這種新型刑罰執(zhí)行方式的依法、規(guī)范、有效運行，也契合了我國推進社會管理創(chuàng)新，進一步完善社區(qū)矯正司法改革的發(fā)展趨勢。

［1］劉 強.社區(qū)矯正制度研究［M］.北京:法律出版社，2007.

［2］吳宗憲.論社區(qū)矯正立法與刑法修正案［J］.中國司法，2009(3).

［3］周 折.淺析目前社區(qū)矯正試點存在的問題［A］.劉強.社區(qū)矯正理論與實務(wù)研究文集［C］.北京:中國人民公安大學(xué)出版社，2009.

［4］周國強.社區(qū)矯正檢察監(jiān)督權(quán)運作研究［J］.學(xué)海，2011(6).

［5］榮 容，肖君擁.社區(qū)矯正的理論與制度［M］.北京:中國民主法制出版社，2007.

［6］周國強.社區(qū)矯正制度研究［M］.北京:中國檢察出版社，2006.

［7］李 明.論廣州市社區(qū)矯正工作的完善與發(fā)展［J］.法治論壇，2008(1).

［8］阮傳勝.我國社區(qū)矯正制度［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報，2011(1).

［9］李根寶.對社區(qū)矯治工作的認(rèn)識與思考［J］.法治論叢，2003(2).