抓住新農(nóng)村建設(shè)機(jī)遇科學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

■李伯宣

2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中明確提出 “城市建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作由此拉開序幕,至今已歷時近10年。

筆者通過對自貢市沿灘區(qū)進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查分析，借鑒外地經(jīng)驗,認(rèn)為要做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目（以下簡稱“增減掛鉤項目”）,為全區(qū)發(fā)展贏得空間,為加快建成全市“兩化”互動和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)提供有力支持，就必須與新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合，才能更好地開展這一工作。

困境：強(qiáng)大的建設(shè)需求和嚴(yán)重的用地缺口

增減掛鉤項目是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理項目。該項目對保護(hù)耕地、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)都具有十分重要的意義。

就沿灘區(qū)而言，根據(jù)已批準(zhǔn)的《沿灘區(qū)2006—2020的土地利用總體規(guī)劃》及2006—2012年間建設(shè)用地情況的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年，全區(qū)已征未供的國有土地約為2200畝，2012－2020年間的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)約為6650畝，平均每年831畝。以2012年為例，所需用地約4000畝，而市上安排指標(biāo)為300畝，缺口相當(dāng)大。

安排指標(biāo)不足實(shí)際需求的十分之一，顯然無法保障滿足建設(shè)用地的要求，這一瓶頸問題不解決，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、兩化互動、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的工作勢必受到影響。

對策：抓住新農(nóng)村建設(shè)機(jī)遇尋找突破口

當(dāng)前，中央進(jìn)一步收緊了土地政策。在保加快發(fā)展、保耕地紅線的“雙?！叭蝿?wù)尤為嚴(yán)峻的情況下，對于已步入發(fā)展快車道的沿灘區(qū)而言，要想破解發(fā)展用地指標(biāo)嚴(yán)重不足的問題，除積極向上爭取指標(biāo)外，最有效、最實(shí)際、最長遠(yuǎn)、最可行的辦法就是在科學(xué)規(guī)劃新農(nóng)村建設(shè)的同時，加快實(shí)施增減掛鉤項目，以此作為緩解用地矛盾、破解發(fā)展用地不足的有效自救手段，其理由有三。

實(shí)施增減掛鉤項目在建新區(qū)用地方面具有獨(dú)特的政策優(yōu)勢。 農(nóng)民建新點(diǎn)用地不需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，結(jié)余的集體建設(shè)用地征收不占規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，不占年度用地計劃指標(biāo)，報征不需繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，不需繳納耕地開墾費(fèi)。在確保耕地保有量不減少的情況下，通過使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)和周轉(zhuǎn)指標(biāo)的資金變現(xiàn)，將為沿灘區(qū)的“兩化”互動發(fā)展提供有力的用地保障，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供有力的資金保障。

實(shí)施增減掛鉤項目是集約節(jié)約土地、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)的有效途徑。沿灘區(qū)屬淺丘地區(qū)，農(nóng)民的居住習(xí)慣導(dǎo)致農(nóng)房分布過于分散，占用和浪費(fèi)的宅基地面積多,土地利用十分粗放。同時，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，農(nóng)村人口加劇向城市和小城鎮(zhèn)集中，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的閑置、廢棄宅基地和空心村。通過實(shí)施增減掛鉤項目，對廢、亂、散的宅基地進(jìn)行拆舊復(fù)耕，可使項目村的耕地面積得到有效增加，耕地質(zhì)量得到提高，促進(jìn)農(nóng)村集約節(jié)約土地,優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。

實(shí)施增減掛鉤項目是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快新農(nóng)村建設(shè)的重要載體。增減掛鉤項目在達(dá)到城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加,農(nóng)村建設(shè)用地減少,整個項目區(qū)建設(shè)用地總量不增加,耕地不減少目的的同時,通過周轉(zhuǎn)指標(biāo)的位移，將征收后的城鎮(zhèn)土地出讓變現(xiàn)的增值收益轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，能有效解決新農(nóng)村建設(shè)缺資金及用地不規(guī)范的問題,改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，改變農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，提高農(nóng)民的收入水平，真正實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。

實(shí)施：發(fā)揮農(nóng)民主體作用，將政府行為轉(zhuǎn)化為群眾自覺行動

推進(jìn)增減掛鉤項目和新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，最重要的就是做深做細(xì)群眾工作，充分調(diào)動群眾的積極性，充分尊重群眾的意愿，將政府行為轉(zhuǎn)化為群眾的自覺行動。

以深入細(xì)致的宣傳感染群眾。編制增減掛鉤項目規(guī)劃前要扎實(shí)開展入戶調(diào)查摸底,充分征求項目區(qū)群眾意見，將增減掛鉤政策詳細(xì)告知群眾，并通過鎮(zhèn)、村、組干部會、群眾代表會及項目聽政會等形式,從集中居住的好處、分散居住的不便、集中居住后新村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕種模式、務(wù)工方式等方面,開展深入細(xì)致的宣傳，讓群眾對增減掛鉤項目從不了解到熟知，從不理解到支持，從不配合到主動參與，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，發(fā)揮他們的主體作用。

用優(yōu)中選優(yōu)的規(guī)劃吸引群眾。做好做優(yōu)增減掛鉤項目農(nóng)民集中居住區(qū)的規(guī)劃,是吸引群眾集中居住的關(guān)鍵所在。為此，農(nóng)民集中居住區(qū)規(guī)劃在選址、樓層戶型設(shè)計、外觀風(fēng)貌、配套設(shè)施等方面要充分征求和尊重群眾的意見，充分考慮群眾的生產(chǎn)生活習(xí)慣。在選址方面，要盡量考慮在環(huán)境優(yōu)美、依山傍水、交通方便，非基本農(nóng)田和非地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的地方；在樓層戶型設(shè)計方面，盡量控制在三層以下，最多不超過四層,戶平建筑面積在120－150平方米為宜，并修建農(nóng)具堆放室、禽畜集中養(yǎng)殖室等；在外觀風(fēng)貌方面，要充分體現(xiàn)本地民居特色，給人以大方、舒適、美觀的感覺；在配套設(shè)施方面，在解決好水、電、氣、通訊、亮化、綠化等配套設(shè)施外,還要配建醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、污水垃圾處理等公益設(shè)施，以提升居住水準(zhǔn)。

值得注意的是，在做好做優(yōu)增減掛鉤項目農(nóng)民集中居住區(qū)的規(guī)劃和實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)的同時，應(yīng)通過成立項目區(qū)代表委員會，邀請農(nóng)民參與聽證會、論證會、比選會等，讓農(nóng)民真正參與到項目中來，成為項目實(shí)施的主體，從而提高農(nóng)民的滿意度。

用能夠接受的補(bǔ)償惠及群眾。如果說通過加大宣傳形成共識,通過做優(yōu)規(guī)劃吸引群眾,重點(diǎn)是解決群眾“想搬想建”的問題,那么,制定合理的，能讓群眾接收的拆舊建新補(bǔ)助政策,則是解決群眾“愿搬愿建”的關(guān)鍵所在。自增減掛鉤項目實(shí)施以來，國土資源部和省國土資源廳沒有對群眾房屋拆舊建新明確具體的補(bǔ)助政策，只提出了一些宏觀要求，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地結(jié)合自身實(shí)際制定了拆舊建新補(bǔ)助辦法。從沿灘區(qū)實(shí)際看，建議對拆舊區(qū)農(nóng)戶地上建構(gòu)筑物及其他附著物的補(bǔ)助不高于市政府65號令自拆自建的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)助，讓農(nóng)戶在享受拆舊建新補(bǔ)助后,貼補(bǔ)1-2萬元便可住上一套新房（不含裝修費(fèi)用）,據(jù)調(diào)查，這樣的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民普遍愿意接受。

實(shí)行“雙向引導(dǎo)”。在實(shí)施過程中，既要注重建新區(qū)的高品位選址、高起點(diǎn)規(guī)劃和高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，著力打造具有吸引力的宜居新村，又要重視折舊區(qū)的舊房拆除復(fù)墾，真正實(shí)現(xiàn)土地“增減掛鉤”。要及時與農(nóng)戶簽訂拆舊協(xié)議,要求農(nóng)戶交納一定數(shù)量的拆舊履約保證金,并明確只有將舊房拆除復(fù)耕，并驗收合格后,才能參與集中居住點(diǎn)的選房,確保拆舊區(qū)復(fù)墾到位。

注重項目整合。增減掛鉤項目要與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，多渠道整合農(nóng)業(yè)、水利、交通、扶貧、“金土地”、危房改造等項目資金，增加對項目區(qū)田、水、路、林、村的整治資金投入。按照“各炒一盤菜，共辦一桌席”的原則，各部門通力協(xié)作，密切配合。要通過增減掛鉤等項目的整體推進(jìn)，降低農(nóng)民集中區(qū)的建設(shè)成本，使拆舊區(qū)的農(nóng)村面貌有較大改善，農(nóng)民幸福感明顯增強(qiáng),城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步縮小。同時,與農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)和適度集中，引進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，鼓勵土地向種養(yǎng)殖能手集中，形成公司帶農(nóng)戶的新格局，促進(jìn)農(nóng)民向農(nóng)業(yè)工人轉(zhuǎn)變。