美國建筑技術(shù)法規(guī)研究與借鑒分析

高迪 李小陽 張淼

(中國建筑科學研究院，北京 100013)

1 美國建筑技術(shù)法規(guī)形成機制

1.1 發(fā)展過程和組織概況

美國技術(shù)法規(guī)的制定工作起步比較早，從20世紀初期開始，陸續(xù)成立了國際建筑官員與規(guī)范管理者聯(lián)合會(Building Officials and Code Administrators International，BOCA)，國際建筑官員聯(lián)合會(ICBO)和南方建筑規(guī)范國際聯(lián)合會(Southern Building Code Congress International，SBCCI)三個非盈利的民間機構(gòu)編制技術(shù)規(guī)范。BOCA，ICBO和SBCCI制訂的規(guī)范，是一種謀求統(tǒng)一標準的模式規(guī)范(Model Code)，模式規(guī)范與協(xié)會或?qū)W會制訂的標準之間相關性很強，大量引用標準的內(nèi)容。

根據(jù)美國憲法規(guī)定，各州有權(quán)根據(jù)本州情況立法及采納任何協(xié)會的模式法規(guī)。為結(jié)束建筑模式法規(guī)長期以來BOCA，ICBO和SBCCI三足鼎立的分割局面，1994年成立了國際規(guī)范理事會(International Code Council，ICC)。其任務之一是制訂全國統(tǒng)一的模式規(guī)范。2000年正式出版國際建筑規(guī)范IBC(International Building Code)。至今，ICC已經(jīng)出版了13本與房屋建筑有關的模式規(guī)范，成為一個系列。

另外，NFPA(美國國家消防協(xié)會)也自行發(fā)展建筑模式規(guī)范NFPA5000與ICC的I-Code競爭。NFPA5000在2002年正式出版，并通過了ANSI的驗證，成為美國國家標準。另外，在美國有些州，擁有較強技術(shù)實力的技術(shù)協(xié)會和組織，也可以制定相關規(guī)范［1］。

1.2 技術(shù)法規(guī)的形成

美國任何個人和組織(包括協(xié)會、學會、制造商等)均可編制自愿性標準。美國國家標準學會(ANSI)通過一定的程序?qū)⒛骋粯藴收J可為國家標準(仍為自愿采用的標準)后，該標準才可能被地方政府采納成為某一方面或某一地區(qū)的標準。只有在聯(lián)邦政府、某些州、縣、市被認定或被已認定的標準所引用時，該標準才能在其行政管轄區(qū)內(nèi)具有法律效力，而成為聯(lián)邦政府或這些州、縣、市的強制性標準［2］。

“美國標準戰(zhàn)略”文件中規(guī)定的美國編制標準的原則為:透明、公開、公正、有效和相關、一致、性能化、避免重疊和沖突、正當程序(可以上訴)、技術(shù)援助。同時規(guī)定編制標準過程的原則為:靈活性、及時性、利益均衡性［3］。

1)州法規(guī)。

聯(lián)邦政府不規(guī)定全國統(tǒng)一的規(guī)范，只有當模式規(guī)范被州、市、縣政府采用后，才作為強制執(zhí)行的正式立法文件，即成為該州、市、縣的建筑技術(shù)法規(guī)，具有法律約束力。在模式規(guī)范中引用的標準條文，也同時成為法規(guī);沒有引用的標準的條文，可以執(zhí)行，也可以不執(zhí)行。州政府在采用模式規(guī)范作為法規(guī)時，可以完全照搬，也可以根據(jù)州的氣候、地質(zhì)和地貌的具體情況(如:是否有風、地震等)，作必要的修改、補充。2000年后，許多州采用ICC的規(guī)范為模式規(guī)范。規(guī)范成為法規(guī)的程序主要有立法(Legislation)和協(xié)助制定法律(Law making)兩種。任何人都可以對州政府要采用的模式規(guī)范提出修改建議的提案，在任何時候都可以對正在執(zhí)行的建筑技術(shù)法規(guī)提出修改建議的提案。

2)市、縣地方法規(guī)。

州的法規(guī)出版后180 d內(nèi)，若市、縣地方政府不采取立法程序?qū)⒅莸姆ㄒ?guī)變成市、縣地方的法規(guī)，則州的法規(guī)在市、縣自動生效，且不能對其作任何修正;若通過程序?qū)⒅莸姆ㄒ?guī)變成市、縣的法規(guī)，則可以根據(jù)市、縣的氣候、地質(zhì)、地貌條件對其修正。修正后的市、縣法規(guī)應該比州法規(guī)的要求更高、更嚴。市、縣還可以用模式規(guī)范作為對州法規(guī)的補充，可以不修改，也可以修改后采用;市、縣還可以制訂自己的法規(guī)(州法規(guī)或模式規(guī)范中沒有的內(nèi)容)，但不能與州的法規(guī)相抵觸。市、縣需要通過提案、公聽會、投票、議會批準、市縣長簽字的程序，才能使模式規(guī)范或提案成為法規(guī)［4］。

1.3 法律屬性和版權(quán)

由協(xié)會制定頒布的標準在政府正式采納前僅屬模式標準，不具法律屬性。當各州或縣、市議會通過后，即成為當?shù)氐姆?。美國的法?guī)由州政府頒布(也由縣、市政府頒布)，只對州政府以及本州內(nèi)的單位和個人投資項目具有約束力。對于聯(lián)邦政府的項目，無論建在哪個州，都可以不受所在州的任何標準的限制。美國標準的“自愿性”體現(xiàn)在標準不是由編制機構(gòu)強制推行的，而是政府通過立法或在法律、條例和法規(guī)中引用這些自愿性標準，使之具有法律效力。一旦標準規(guī)范被采納成為法律，所有在指定行政管轄范圍內(nèi)的房產(chǎn)業(yè)主都必須遵守該規(guī)范。標準的版權(quán)歸各協(xié)會而不歸政府所有。政府只有權(quán)頒布自己修改后的條款，所采納的協(xié)會標準由使用者向協(xié)會購買。

1.4 經(jīng)費來源

編制標準的組織機構(gòu)除標準業(yè)務外，都有大量的其他業(yè)務，如產(chǎn)品認定、試驗室認定以及發(fā)行出版物等，這是保證組織機構(gòu)運行的主要經(jīng)濟支撐。編制標準的經(jīng)費主要源自會員費和標準、手冊、規(guī)程和指南等出版物的銷售費用，以及其他測試認證等服務費，同時也得到社會各界的部分贊助和支持。

1.5 政府機構(gòu)在制定中的作用

美國政府在建筑標準體系中不處于主導地位，但其作用至關重要。政府可以通過參與編制規(guī)范、采用民間規(guī)范和立法來影響建筑技術(shù)法規(guī)的基礎——模式規(guī)范。政府具有技術(shù)法規(guī)的審批權(quán)，即只有當模式規(guī)范被州、市、縣政府采用后，才作為強制執(zhí)行的正式立法文件，成為該州、市、縣的建筑技術(shù)法規(guī)。美國標準技術(shù)研究院(NIST)作為美國政府中唯一的標準化官方機構(gòu)，集中體現(xiàn)了政府對美國標準化進程提供的巨大技術(shù)支持。很多政府官員也以各協(xié)會會員的身份參與制定標準。政府機構(gòu)在標準化工作中的指導思想是努力提高企業(yè)的競爭力。此外，美國政府還通過標準化立法來直接推進美國標準體系的發(fā)展［5］。

1.6 建筑技術(shù)法規(guī)形成的主要特點

1)政府、民間分工明確。美國由民間機構(gòu)編制建筑技術(shù)規(guī)范，即模式規(guī)范;聯(lián)邦政府和地方政府不直接組織參與規(guī)范和標準的編制，主要通過立法，使模式規(guī)范具有法律的地位，成為建筑技術(shù)法規(guī)。簡言之，民間編制規(guī)范，政府把關。

2)配套、完整的標準體系。美國工程建設標準化實行法規(guī)與技術(shù)標準結(jié)合、法規(guī)由政府管理、技術(shù)標準由民間(包括協(xié)會、學會)制訂的體制。法規(guī)使用法律語言，側(cè)重于重大的技術(shù)原則和帶有普遍性的技術(shù)問題，注重原理、概念。各專業(yè)協(xié)會、學會編制大量與法規(guī)相配套的技術(shù)標準，形成一個完整的標準體系。大量被法規(guī)引用的技術(shù)標準內(nèi)容均成為法規(guī)的一部分。

3)有明確的制定目標。

4)及時修訂，自負盈虧。IBC每年修訂一次，每3年一個新的版本，有利于及時改正規(guī)范中可能存在的錯誤、吸收新的成果。同時，用規(guī)范養(yǎng)規(guī)范，也可以縮短規(guī)范修訂周期。

2 美國建筑技術(shù)法規(guī)監(jiān)管模式

2.1 編制管理機構(gòu)

目前，美國的模式規(guī)范由ICC和美國國家消防協(xié)會NFPA(National Fire Protection Association)制訂，并推薦給州政府采用。美國《國際建筑技術(shù)法規(guī)》(International Building Code，IBC)的版權(quán)歸國際規(guī)范理事會所有，因此也由該理事會負責管理。

2.2 政府機構(gòu)在監(jiān)管中的作用

只有當模式規(guī)范被州、市、縣政府采用后，才成為該州、市、縣的建筑技術(shù)法規(guī)，具有法律約束力。政府機構(gòu)除審查和批準采用模式規(guī)范和協(xié)會標準外，還根據(jù)當?shù)氐那闆r，制定有關建筑監(jiān)管條例，并監(jiān)督實施。政府機構(gòu)的標準官員主要負責市政建設，審批建筑規(guī)劃和設計圖紙，發(fā)放許可證等，并實地檢查工程施工情況。采用法規(guī)后的結(jié)果也由政府負責。同時，法規(guī)對執(zhí)法的政府人員，實行保護政策。

2.3 實施與監(jiān)督管理

技術(shù)法規(guī)的實施依靠州政府發(fā)布“法令”來執(zhí)行。為強化實施和監(jiān)督，法規(guī)明確規(guī)定建立技術(shù)法規(guī)實施部門，該部門由地方立法當局委任的建筑官員領導。實施部門的權(quán)限(含投訴、仲裁等)在技術(shù)法規(guī)管理部分有詳細規(guī)定。建筑技術(shù)法規(guī)在整個建設活動的全過程中是否得到實施，由政府部門負責監(jiān)督，即政府是建筑技術(shù)法規(guī)的執(zhí)法者。政府部門通過兩個方面執(zhí)法:設計審查和發(fā)工程許可證，施工現(xiàn)場檢查和發(fā)居住證。

以洛杉磯市為例，設計審查和發(fā)工程許可證由工程部負責。提交審查的設計資料包括勘察報告、計算書、程序使用說明書、圖紙等全部設計資料，這些資料必須由持證的注冊專業(yè)設計人員作出。審查后，認為符合加州法規(guī)、洛杉磯市法規(guī)和都市計劃法等法規(guī)，即可發(fā)工程許可證。洛杉磯市建設工程的現(xiàn)場檢查由檢查局負責。

在施工進程的每一階段，都要進行現(xiàn)場檢查，檢查是否符合法規(guī)和設計圖紙?；緳z查內(nèi)容有:地基，土方工程，基礎，鋼筋混凝土/配筋砌體，鋼結(jié)構(gòu)/木結(jié)構(gòu)，空調(diào)設備安裝，電器/機械/管道，外墻等。特殊的檢查內(nèi)容有:混凝土、混凝土內(nèi)預埋螺栓，抗震混凝土框架，鋼筋和預應力筋，鋼結(jié)構(gòu)焊接，高強螺栓，砌體結(jié)構(gòu)，防火涂料等。每次檢查都有記錄，竣工后作驗收工作，驗收合格后發(fā)居住證。未獲得居住證之前，任何建筑物或設施不得居住和使用。無論是設計審查，發(fā)許可證，還是現(xiàn)場檢查，都按照法律規(guī)定收費。

美國沒有實行國家統(tǒng)一的監(jiān)督檢驗制度和標識制度［6］。

2.4 管理特點

1)政府采納，政府監(jiān)管。

2)管理方法。技術(shù)法規(guī)的執(zhí)行由州立法當局委任建筑官員領導，實行“建筑官員”負責制，完全以行政方式監(jiān)控工程質(zhì)量，在工程準備、規(guī)劃、審批、允許開工、施工管理、竣工驗收等各個環(huán)節(jié)做出了完整的法律規(guī)定，對建筑工程目標功能和質(zhì)量要求的管理實施起到了充分保障作用。

3)技術(shù)法規(guī)與技術(shù)標準管理機構(gòu)之間聯(lián)系緊密。

4)通過合格評定程序強化法規(guī)實施，并對實施情況進行反饋。

5)層層把關、環(huán)環(huán)相扣的技術(shù)法規(guī)實施監(jiān)督管理。

6)調(diào)動民間力量參與技術(shù)法規(guī)實施監(jiān)督管理。

3 對我國建筑技術(shù)法規(guī)轉(zhuǎn)化的借鑒分析

3.1 比較分析

美國是由民間機構(gòu)負責制定自愿標準，經(jīng)ANSI認可后向有立法權(quán)的地方當局提供建筑技術(shù)模式法規(guī)，地方當局修改、補充或認可后以地方法令的方式發(fā)布實施，由地方司法機構(gòu)進行實施中的法律仲裁。其執(zhí)行性技術(shù)文件按功能或目標展開，依次為目標、功能陳述、性能要求、建筑方案或方法性條款，是法規(guī)基本要求基礎上的具體化，兩者緊密聯(lián)系，承上啟下。我國建筑法律法規(guī)體系自上而下大致可以分為三個層級:1)法律，如《建筑法》等;2)法規(guī)，如《建設工程質(zhì)量管理條例》等;3)執(zhí)行性技術(shù)文件，如全文強制標準，工程建設強制性條文等。強制性條文是對工程建設強制性標準中必須執(zhí)行的技術(shù)內(nèi)容按專業(yè)進行劃分，摘編匯總而形成的，與建筑法、建筑條例等聯(lián)系不緊密。

我國的工程建設強制性條文，與美國建筑技術(shù)法規(guī)的總體目標一致，是為了確保建筑物中或周圍人群的健康安全，保護環(huán)境和維護社會公共利益。二者的適用范圍和內(nèi)容也基本相同，只是細部規(guī)定、側(cè)重點、具體表達方式略有不同。但若要向技術(shù)法規(guī)方向轉(zhuǎn)變，還有很多現(xiàn)實問題需要解決:

1)我國現(xiàn)行法律法規(guī)體系中尚未對技術(shù)法規(guī)的概念進行明確定位;2)強制性標準與推薦性標準之間缺乏更清晰的法律界定，二者條文相互混雜;3)強制性標準數(shù)量過多，覆蓋范圍過于寬泛;4)《強制性條文》與技術(shù)標準并存的標準體制存在不足;5)與WTO/TBT協(xié)議規(guī)定的技術(shù)法規(guī)和技術(shù)標準的目標、屬性和內(nèi)容不符;6)強制性標準與推薦性標準無法配套聯(lián)動。

3.2 建議

針對以上問題，借鑒美國建筑技術(shù)法規(guī)形成和監(jiān)管機制，提出我國工程建設強制性條文向建筑技術(shù)法規(guī)轉(zhuǎn)化的建議如下:

1)構(gòu)建技術(shù)法規(guī)管理運行機制。a.發(fā)布關于技術(shù)法規(guī)制定的決定，約束、規(guī)范技術(shù)法規(guī)的制定和實施。界定技術(shù)法規(guī)概念，制定目的、范圍、原則、內(nèi)容體例的確定和違反技術(shù)法規(guī)要承擔的責任等內(nèi)容。確定技術(shù)法規(guī)的立項、起草、審查、批準發(fā)布、解釋、備案、通報、實施等程序，起草和頒布技術(shù)法規(guī)的機構(gòu)及其權(quán)限，確定有權(quán)制定技術(shù)法規(guī)的部門名錄。b.明確立法程序。立足現(xiàn)有立法程序，引入技術(shù)專家委員會機制，建立應付突發(fā)事件或情況的快速立法程序。c.形成實施監(jiān)督機制，建立建筑生產(chǎn)和使用、建筑市場各要素的合格評定程序。

2)通過立法程序?qū)ⅰ稄娭菩詶l文》轉(zhuǎn)化為技術(shù)法規(guī)。開展強制性條文清理工作，將《強制性條文》中有關安全、健康、環(huán)保方面的共性的或通用的基本要求逐步提煉出來，注重框架性、基礎性、原則性和普遍性，使用法律語言，以構(gòu)成技術(shù)法規(guī)，相應地將一批有關的強制性標準轉(zhuǎn)化成自愿性標準，形成技術(shù)法規(guī)與推薦性標準相互配套、相互制約的體制。

［1］ 沈永明.中美建設工程標準體制比較研究［J］.建筑經(jīng)濟，2005(5):39-42.

［2］ 王秀紅.中外建筑標準體系對比研究［J］.建筑科學，2010(19):48.

［3］ United States Standards Strategy Committee.United States Standards Strategy［M］.New York:American National Standards Institute，2010.

［4］ 邵卓民.國外建筑技術(shù)法規(guī)與標準體制的研究及對我國建筑標準體制改革的建議(草案)［J］.工程建設標準化，2003(6):23-28，2004(1):11-14，29.

［5］ 武 振.工程建設標準體制和管理體制研究［J］.工程建設標準化，2006(6):33-40.

［6］ 建設部標準定額司課題組.國外建筑技術(shù)法規(guī)與技術(shù)標準體制的研究［J］.工程勘察，2004(1):7-10.