光伏發(fā)電配額制需要解決的幾個關(guān)鍵問題

蘇建華

（華北電力大學(xué) 能源動力與機械工程學(xué)院，北京 102206）

當前我國正處在光伏產(chǎn)能過剩，亟待消化和提高光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵階段，實施光伏發(fā)電配額制將為產(chǎn)業(yè)的后期規(guī)?；瘧?yīng)用，提供良好的市場規(guī)則和政府調(diào)控手段。通常說技術(shù)創(chuàng)新和市場是構(gòu)成光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最核心要素。配額制通過這兩個核心要素展開政策的制定，其目的就是保持光伏發(fā)電的合理成本和合理利潤的空間，以進一步完善技術(shù)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，降低成本，實現(xiàn)與常規(guī)能源的競爭和發(fā)展。制定和完善光伏發(fā)電配額制，其設(shè)計路徑需要考慮以下幾個關(guān)鍵問題：包括設(shè)計與確定配額制目標，配額制的時間表確定、配額的分攤標準、監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)與任務(wù)，以及相關(guān)法規(guī)的完善等等。

一、設(shè)計與確定配額目標

（一）設(shè)計與確定配額目標是制訂配額制的重中之重

配額制發(fā)展目標與標準可以是裝機容量與發(fā)電量的標準，也可以是總量標準與新增量標準來確定配額。這些標準都需要依據(jù)不同的發(fā)展狀況以促進和激勵市場環(huán)境的優(yōu)化。這里目標配額不能過高，也不能過低。當指標過高，而實際可再生能源增量沒有提高時，容易造成綠色證書市場供給不足，可再生能源開發(fā)商或消費者就有可能利用綠色證書來操縱市場，引發(fā)價格波動。正確的配額應(yīng)視可再生能源預(yù)計生產(chǎn)能力而定。從光伏發(fā)電的發(fā)展規(guī)劃和中長期發(fā)展來看，需要明確規(guī)定一定時期內(nèi)發(fā)電量增長的絕對量目標；或者規(guī)定一定時期內(nèi)發(fā)電量在整個能源構(gòu)成比例中的相對量目標。《“十二五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》中光伏發(fā)電裝機總量目標是于2015年，明確上調(diào)至10GW，其中分布式光伏項目為5.7GW，光伏電站10.8GW。如按發(fā)電量目標來實施配額制，當發(fā)電量占總發(fā)電量3%至5%調(diào)配額，就需要考慮就近輸配有無市場需求，另一方面也要考慮跨區(qū)域輸送的成本問題。

（二）明確配額指標的依據(jù)

明確配額指標的依據(jù)是光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)得以穩(wěn)定發(fā)展的前提?？茖W(xué)規(guī)劃和制定一定區(qū)域內(nèi)光伏發(fā)電政策指標，以及其所對應(yīng)的發(fā)電能力是穩(wěn)定市場預(yù)期和發(fā)展前景的依據(jù)。年度規(guī)劃方式，依據(jù)配額制的目標因素，包括電力價格的上漲，各種新能源的可再生系數(shù)、環(huán)境影響系數(shù)、技術(shù)成熟度和投資成本，常規(guī)能源的價格，環(huán)保目標的實現(xiàn)等來確定配額指標的配授比例，通過比例調(diào)整來反映技術(shù)成熟度，電力成本差異和國家政策導(dǎo)向。

（三）確立配額制的具體執(zhí)行者

實行光伏配額制需要首先明確執(zhí)行配額目標任務(wù)的市場參與者，這是配額制市場發(fā)展的基礎(chǔ)。配額制三大主體是發(fā)電企業(yè)，電網(wǎng)公司和地方政府，分別作為能源電力配額的義務(wù)主體，實施主體和行政責(zé)任主體。發(fā)電企業(yè)承擔(dān)發(fā)電義務(wù)；電網(wǎng)企業(yè)履行購買義務(wù)，地方政府承擔(dān)落實政策的義務(wù)。這三者在具體執(zhí)行過程中各司其職。配額制一方面以促進電網(wǎng)企業(yè)對可再生能源買電，賣電的積極性。另一方面，又要讓光伏發(fā)電的開發(fā)商有可預(yù)見的收益和額外的補償收益，并可以隨著開發(fā)容量的增加而增加；使光伏發(fā)電市場形成一種生產(chǎn)，分配，交換，消費四環(huán)節(jié)的良性循環(huán)過程。

二、光伏配額制時間表的制定

一個明晰的光伏發(fā)電配額規(guī)劃時間表，可以促進預(yù)定目標的實現(xiàn)，規(guī)避配額制政策期限的不確定性而可能導(dǎo)致政策制定的失敗。實施配額制需要經(jīng)歷包括準備制定政策，政策實施，初期的政策調(diào)整期，以及完成政策制定。這些活動，每個階段都需要有分段時間期限的安排。

（一）光伏發(fā)電配額制時間安排的特殊性

光伏發(fā)電具有明顯的晝夜性，季節(jié)性，這種特殊性、間歇性能源是無法實現(xiàn)負載跟隨的。要實現(xiàn)和保持太陽能發(fā)電的穩(wěn)定性，滿足不同時段不同負荷的需求，需要通過儲蓄或利用電網(wǎng)，管道遠距離輸送太陽能產(chǎn)生的電力來加以解決。儲能技術(shù)成為光伏發(fā)電運營、控制和管理的重要手段，也是實施配額制有序推進發(fā)電規(guī)?；闹匾Ｕ稀Ｔ诎l(fā)電行業(yè)，光電儲能系統(tǒng)費用較高且壽命較短。而間歇性資源提供能源的有效成本與容量儲備成反比，與額外容量成正比。當容量儲備很大時，只需要很小的備用容量或貯存能量，對間歇性能源的等效成本則影響很小。如果間歇性能源在電力供應(yīng)中占的比例較大時，如該比例超過10%－15%，發(fā)電機組一旦發(fā)生故障，后續(xù)電力可能無法及時傳輸。為了保持正常運行所需的足夠電量，這個系統(tǒng)就必須增加可靠的額外備用容量。由此，光伏發(fā)電在目標配額比例上需要進行短期目標設(shè)計，既要認真分析所在區(qū)域用電設(shè)備情況，按照一年或一年以上的時間間隔合理設(shè)定短期目標，間隔通常以1－2年溫和增長，這種時間表的規(guī)定一方面滿足光伏發(fā)電逐步形成正常商業(yè)化運營要求，也便于緩解財政補給壓力，同時也為儲能技術(shù)的成熟發(fā)展提供一定的空間。另一方面針對配額制效用，政策實施過程，以及資源潛力和光伏授權(quán)配額等要素，來確定光伏發(fā)電的開始日期和完成日期，時間間隔內(nèi)的短期目標，中長期目標，通過不斷的修定，逐步延長可再生能源配額制的有效期，以提高配額制的執(zhí)行效率，尤其是隨著發(fā)電裝機容量的大幅提升時，配額制的發(fā)展規(guī)劃機制將會提供更加靈活的義務(wù)完成方式，這也是配額制得以運行的又一關(guān)鍵。

（二）配額制時間的靈活性

配額制時間的靈活性表現(xiàn)為第一，配額目標比例在時間設(shè)計上的靈活性。配額政策制定可以依據(jù)現(xiàn)有的光伏發(fā)電的技術(shù)發(fā)展狀況與未來的能源電力發(fā)展速度來不斷調(diào)整發(fā)展目標比例，納入發(fā)展規(guī)劃，這將便于各地根據(jù)人口特征和自然資源稟賦實際來確定發(fā)展目標，更有利于促進政策激勵和監(jiān)管措施的完善，激發(fā)光伏發(fā)電市場的應(yīng)用潛力。第二，綠色證書機制時間的設(shè)計上可以采用靈活的使用年限。為履行配額義務(wù)方提供更大的空間，獲得最大效益，綠色證書使用有效期可以是1年或1年以上，甚至可以更長期，允許證書在一個以上的配額義務(wù)期限內(nèi)使用，將有助于企業(yè)履行配額義務(wù)時獲得最高的成本效益，避免該證書的異質(zhì)性。一般而言，為了減少新加入投資者對政策變動的擔(dān)憂，配額政策將大力鼓勵具有約束力的長期合同，要求證書有效期具有無限性。

三、光伏發(fā)電配額的分攤標準

光伏發(fā)電配額分攤問題是指對光伏發(fā)電成本高于常規(guī)能源發(fā)電成本的差額如何實現(xiàn)補償?shù)膯栴}。分攤機制的確立將有助于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率與公平。

（一）成本設(shè)定

綠色證書的價格包含了其高于常規(guī)能源發(fā)電成本的差額，綠色證書的交易實現(xiàn)了成本差額在整個發(fā)電產(chǎn)業(yè)的均攤。它的價格和具體的分攤及過程主要是由市場機制決定，但考慮到配額制政策在實施前期，光伏發(fā)電成本相對較高，價格難以形成機制，為避免電價的短期波動，應(yīng)該有成本上、下限的設(shè)定。政府監(jiān)管部門根據(jù)光伏發(fā)電的平均開發(fā)成本設(shè)立光伏發(fā)電的成本上限，成本設(shè)立主要以光伏發(fā)電相關(guān)工程建設(shè)，升級，擴容等，納入光伏發(fā)電成本。價格不能過高，過高會增大企業(yè)壓力。但成本設(shè)定下限也不能過低，過低將使發(fā)電商無法回收成本，也不能體現(xiàn)綠色能源的真正價值，從而降低能源開發(fā)的積極性。綠色證書以成本上下限為基準，可以調(diào)動各方積極性，起到調(diào)節(jié)綠色證書和綠電市場的目的。

（二）費用分攤的幾個關(guān)鍵問題

發(fā)展可再生能源既是國家責(zé)任，也是全民義務(wù)，《可再生能源法》提出費用社會分攤制度，針對光伏發(fā)電配額制，需要注意的關(guān)鍵問題：其一，根據(jù)區(qū)域狀況，設(shè)定配額分攤標準。由于不同區(qū)域太陽能資源狀況和工程建設(shè)條件不同，各地電網(wǎng)的容納能力不一樣，配額分攤的標準也不同，應(yīng)在一定的地理范圍內(nèi)實施光伏配額制政策，設(shè)定不同的標桿上網(wǎng)電價。如寧夏，內(nèi)蒙古等地，電網(wǎng)既要新增輸出風(fēng)電，光電，又要保證輸出既有煤電，輸電壓力較大，為了提高當?shù)嘏漕~而新增的技改等成本，最終仍將轉(zhuǎn)嫁到上網(wǎng)電價。費用分攤的最終承擔(dān)人是電力消費者。其二，建議實施“誰消費誰分攤，多消費多分攤”原則。實行綠色證書配額制度，需要根據(jù)各區(qū)域經(jīng)濟水平、用電量不同，對電價超出部分實行分攤制，以平衡各方經(jīng)濟利益，實施“誰消費誰分攤，多消費多分攤”原則，即每個發(fā)電商或批發(fā)供電商應(yīng)按比例承擔(dān)責(zé)任，消費者的負擔(dān)按其電量消費實行比例分攤，以充分體現(xiàn)可再生能源發(fā)電產(chǎn)生的環(huán)境和社會價值。

四、監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)與任務(wù)

保持配額制市場性的同時，還需要有權(quán)威性和執(zhí)行力的機構(gòu)作為配額制制定目標，監(jiān)督執(zhí)行和處罰違規(guī)者行為的機構(gòu)。

（一）確保光伏發(fā)電的有效運作，為配額制提供市場保障機制

綠色證書的供給以政府權(quán)威機構(gòu)在強制性年度內(nèi)所規(guī)定的配額目標為基礎(chǔ)，保證綠色能源市場供需平衡。為增強能源投資與開發(fā)的信心，創(chuàng)造條件使綠色證書成為可以在期貨或現(xiàn)貨市場進行交易的有價證券或金融產(chǎn)品；允許金融機構(gòu)介入，這不僅可以活躍資本市場，也為可再生能源開發(fā)商和節(jié)能服務(wù)公司建立融資渠道，有效地對綠色證書與金融市場進行優(yōu)化配置。同時實行靈活的證書“儲蓄”制度，以減少配額義務(wù)主體的風(fēng)險。

（二）規(guī)范并健全發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展秩序

建立健全光伏發(fā)電企業(yè)的準入機制和監(jiān)管機制，提高光伏發(fā)電規(guī)劃與配套電網(wǎng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，建立高效簡捷的并網(wǎng)服務(wù)體系，實行關(guān)鍵設(shè)備強制檢測認證制度和標準化作業(yè)等都是落實光伏發(fā)電配額目標的重要保障。在企業(yè)準入機制上，放寬企業(yè)規(guī)模，創(chuàng)新機制讓更多有實力的中小企業(yè)進駐，加強光伏對10千伏及以下電壓等級接入電網(wǎng)，且單個并網(wǎng)點總裝機容量小于1萬千瓦的光伏發(fā)電項目的并網(wǎng)流程，縮短并網(wǎng)時間，降低并網(wǎng)難度，同時權(quán)限下放地方電網(wǎng)，并網(wǎng)費用由電網(wǎng)公司承擔(dān)。對符合條件的光伏發(fā)電商實行注冊信息登記制度。以注冊登記的發(fā)電商發(fā)電量作為綠色證書發(fā)放的依據(jù)。

（三）電價監(jiān)督與綠色證書交易監(jiān)管

中央政府與地方政府共同參與監(jiān)管確保義務(wù)主體履行義務(wù)的同時，加強電價監(jiān)督機制，政府監(jiān)管部門對義務(wù)方購進電量與價格進行審核。全面了解光伏發(fā)電供應(yīng)商的供應(yīng)量，跟蹤配額任務(wù)完成情況，并進行核實與審計。綠色證書的發(fā)放需由政府監(jiān)管部門機構(gòu)創(chuàng)制，認證核準后才能獲得交易資格。

五、建立健全配額法律法規(guī)體系

實施配額制，發(fā)行綠色證書，代表法定效力的產(chǎn)生，需要樹立其法律的權(quán)威性，高效性，強制性。嚴格的監(jiān)管制度是良好運作綠色證書的一個先決條件，決定了配額制發(fā)展目標的實現(xiàn)。如果系統(tǒng)不能被正確執(zhí)行，配額目標也就永遠不會實現(xiàn)。一個良好的執(zhí)法，包括在不遵從制度情況下的嚴肅懲罰，及明晰執(zhí)法任務(wù)分配。對消費者從市場上購買綠色證書具有強制力，對不能完成配額的能源對義務(wù)主體，謊報或誤報者，或不能完成指標任務(wù)的，都需要依法進行處罰，按國際通行作法，往往以罰金的方式對未完成任務(wù)的義務(wù)者實施罰款。罰金去向應(yīng)當慎重處理，可以成立獨立的基金會，實行專戶?？顚Ｓ?，用于光伏發(fā)電的技術(shù)開發(fā)與自主創(chuàng)新。

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