中國技術(shù)移民立法問題探討

翁 里，張晨田，唐卓然

（浙江大學(xué)光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008）

21世紀(jì)各國政府都充分認(rèn)識到：國家實(shí)力的競爭，最終取決于科技人才和技術(shù)力量的競爭。自20世紀(jì)80年代以來，各重要國家移民立法的核心開始由親屬移民、人道主義移民轉(zhuǎn)向技術(shù)移民和投資移民。經(jīng)濟(jì)移民為移民接受國創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。［1］

在全球化進(jìn)程加速的今天，吸引技術(shù)移民是各國十分重視的課題。中國要早日進(jìn)入現(xiàn)代化國家行列，必須以一種新角度來看待技術(shù)移民。［2］因此促進(jìn)我國技術(shù)移民的立法進(jìn)程，完善現(xiàn)行的外國人入出境、居留、國籍等的法律法規(guī)，以便利外來技術(shù)移民更快地融入中國社會生活，這對減少“三非”現(xiàn)象①所謂“三非”現(xiàn)象，特指外國人非法入境、非法居留和非法就業(yè)。，維護(hù)遷徙自由基本人權(quán)和國家主權(quán)安全都具有重要意義。

一、中國技術(shù)移民立法的背景

最近20年以來，中國公費(fèi)派出留學(xué)人員達(dá)到32 萬人，其中僅11 萬人學(xué)成歸國，自費(fèi)留學(xué)的人員回國率與此相比更低。“智力外流”問題十分突出。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1990-1999年10年間，約有47%外國博士選擇留在美國，其中在各國發(fā)展最急需的科學(xué)和工程領(lǐng)域，我國大陸地區(qū)博士滯留率高達(dá)87%，不但超過臺灣地區(qū)（57%）、韓國（39%），甚至超過另一個人才流失嚴(yán)重的新興發(fā)展中國家印度（82%）。中國社會科學(xué)院《2007年全球政治與安全報(bào)告》也承認(rèn)，中國流失的頂尖人才數(shù)量居世界之首。

2010年，《華爾街日報(bào)》曾援引美國政府研究機(jī)構(gòu)的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)稱，畢業(yè)5年以上仍繼續(xù)留在美國的理工科所有外國博士畢業(yè)生，中國大陸生源的比例高達(dá)92%。另據(jù)《華人華僑研究報(bào)告（2011）》顯示，自1978-2009年底，中國各類出國留學(xué)人員總數(shù)為162.08 萬人，留學(xué)歸國人員49.74萬人。加上因配偶、子女探親或移民等事由出境，在國外接受高等教育后繼續(xù)留在當(dāng)?shù)氐挠?0 多萬人，通過留學(xué)途徑出國并轉(zhuǎn)為移民的人員總數(shù)在60 萬以上，可見我國人力財(cái)富流失現(xiàn)象較其他國家更為嚴(yán)重。據(jù)中央人才工作協(xié)調(diào)小組辦公室負(fù)責(zé)人表示，許多發(fā)達(dá)國家通過改革移民政策，加大人才吸引或留置力度，一些發(fā)展中國家也不甘示弱，紛紛加入全球人才競爭行列。中國流失的頂尖人才數(shù)量居世界首位，其中科學(xué)和工程領(lǐng)域滯留平均達(dá)87%。①http：//money.msn.com.cn/internal/20110815/15311283130.shtml，2012-06-18 訪問；中國流失頂尖人才數(shù)量居世界首位，中國新聞周刊，新華網(wǎng)http：//url.cn/Eh9qkh.2013-06-04 訪問。

隨著中國國力的提升，我國在世界上的地位和吸引力也都在不斷提高，來中國投資、經(jīng)商、學(xué)習(xí)、工作的外來移民越來越多。優(yōu)秀的海外華人華僑和外國人士也是中國政府引流和吸收的對象，在技術(shù)移民立法中，應(yīng)充分發(fā)揮他們的作用，促進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。［3］1986年的《外國人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》（1994年修訂）第4條和第6條對外籍人員簽證類別規(guī)定：D 字簽證發(fā)給來中國定居的人員；Z 字簽證發(fā)給來中國任職或者就業(yè)的人員及其隨行家屬；X 字簽證發(fā)給來中國留學(xué)、進(jìn)修、實(shí)習(xí)6 個月以上的人員；F 字簽證發(fā)給應(yīng)邀來中國訪問、考察、講學(xué)、經(jīng)商、進(jìn)行科技文化交流及短期進(jìn)修、實(shí)習(xí)等活動不超過6 個月的人員。申請D 字簽證，須持有定居身份確認(rèn)表。定居身份確認(rèn)表由申請人或者委托其在中國的親屬向申請定居地的市、縣公安局出入境管理部門申請領(lǐng)??；申請Z 字簽證，須有中國聘雇單位的聘請或者雇用證明，或者被授權(quán)單位的函電；申請X 字簽證，須有接受單位或者主管部門的證明；申請F(tuán) 字簽證，須有被授權(quán)單位的函電；……。但是倘若技術(shù)移民在我國新“出入境管理法”出臺之前立法，就會顯得被動，因?yàn)殡y以確定其簽證類別與代碼，所以筆者認(rèn)為在我國新“出入境管理法”出臺后，再通過“細(xì)則”或其他立法模式來確定技術(shù)移民的簽證類別較妥。

然而，中國國籍法實(shí)行的單一國籍原則，不僅無法吸引海外人才回歸，甚至還把他們往外推，嚴(yán)重挫傷了海外華僑人才回歸祖國的熱情，也阻礙了外國技術(shù)人才移居中國的腳步。我國《國籍法》第9條明確規(guī)定，定居外國的中國公民，自愿加入或取得外國國籍的，自動失去中國國籍。該規(guī)定傷害了海外華人的感情，它未做到盡量把海外同胞留在“中國人”的大家庭中。鑒于中國財(cái)智精英大量外流的現(xiàn)象，繼續(xù)堅(jiān)持單一國籍原則，有可能造成中國財(cái)智外流不可逆。作為移民輸出大國，筆者以為中國政府可以考慮對國籍法加以必要的修改，設(shè)法引進(jìn)海外人才回到祖國搞建設(shè)。

《外國人在華永久居留審批管理辦法》（以下簡稱《辦法》），是中國仿效若干國家的外國人永久居留制度，設(shè)計(jì)并實(shí)施的一項(xiàng)移民管理制度，即中國的“綠卡”制度。根據(jù)《辦法》的相關(guān)規(guī)定，申請?jiān)谌A永久居留的外國人應(yīng)當(dāng)具有高級職稱或享受同等待遇，且任職單位系國務(wù)院各部門或省人民政府所屬的機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)高等學(xué)校、執(zhí)行國家重點(diǎn)工程項(xiàng)目或者重大科研項(xiàng)目的企業(yè)、事業(yè)單位、高新技術(shù)企業(yè)、鼓勵類外商投資企業(yè)、外商投資先進(jìn)技術(shù)企業(yè)或者外商投資產(chǎn)品出口企業(yè)之一，或在華投資金額50 萬美元等。但上述過高的門檻則可能把有志報(bào)效祖國的海外留學(xué)人員擋在了國門之外。

此外，我國對于外國人在華永久居留政策上，還存在著審批手續(xù)復(fù)雜、永久居留證功能不全等問題。在《辦法》實(shí)施一年后的2005年9月，公安部召開新聞發(fā)布會，會上公布僅有649 名外國人獲得中國永久居留權(quán)，但未對這些649 人進(jìn)行細(xì)致分類。此后，我國官方再未公布相關(guān)數(shù)據(jù)；據(jù)悉，目前獲得在華永久居留權(quán)的外國人不過千人而已。實(shí)踐證明，《辦法》在中國引進(jìn)海外人才方面不太成功。［4］

1987年勞動人事部和公安部頒發(fā)《關(guān)于未取得居留證件的外國人和來中國留學(xué)的外國人在中國就業(yè)的若干規(guī)定》，明確外國人在中國就業(yè)必須經(jīng)過批準(zhǔn)、就業(yè)許可證和外國人勞動管理制度，奠定了我國管理外國人在中國就業(yè)的法律基礎(chǔ)。雖然它被此后出臺的1996年《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）所取代，但上述三項(xiàng)制度仍得以延續(xù)。勞動部、公安部、外交部和外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布的《管理規(guī)定》是迄今我國規(guī)范外國人在中國就業(yè)方面最重要的一部法規(guī)。該《管理規(guī)定》的就業(yè)許可和申請與審批部分，依次設(shè)立了用人單位外國人就業(yè)許可證書、特殊需要和國內(nèi)暫缺、工作邀請、外國人就業(yè)證、留學(xué)生和職業(yè)簽證家屬不得就業(yè)、免辦用人單位外國人就業(yè)許可證書和外國人就業(yè)證、免辦用人單位外國人就業(yè)許可證書、行業(yè)主管部門批準(zhǔn)和勞動行政部門核準(zhǔn)、勞動行政部門批準(zhǔn)、外國人勞動管理等制度。

例如，第5條用人單位聘用外國人須為該外國人申請就業(yè)許可，經(jīng)獲準(zhǔn)并取得《中華人民共和國外國人就業(yè)許可證書》（以下簡稱許可證書）后方可聘用。第6條用人單位聘用外國人從事的崗位應(yīng)是有特殊需要、國內(nèi)暫缺適當(dāng)人選，且不違反國家有關(guān)規(guī)定的崗位。用人單位不得聘用外國人從事營業(yè)性文藝演出，但符合本規(guī)定第9條第三項(xiàng)規(guī)定的人員除外。第8條規(guī)定在中國就業(yè)的外國人應(yīng)持職業(yè)簽證入境（有互免簽證協(xié)議的，按協(xié)議辦理），入境后取得《外國人就業(yè)證》（以下簡稱就業(yè)證）和外國人居留證件，方可在中國境內(nèi)就業(yè)。

未取得居留證件的外國人（即持F、L、C、G 字簽證者）、在中國留學(xué)、實(shí)習(xí)的外國人及持職業(yè)簽證外國人的隨行家屬不得在中國就業(yè)。特殊情況，應(yīng)由用人單位按本規(guī)定的審批程序申領(lǐng)許可證書，被聘用的外國人憑許可證書到公安機(jī)關(guān)改變身份，辦理就業(yè)證、居留證后方可就業(yè)。

隨著在中國就業(yè)的外國人數(shù)量的增加，以及其他國家和地區(qū)的技術(shù)移民法的日臻完善，中國《管理規(guī)定》的缺陷也日益顯現(xiàn)。《管理規(guī)定》不適當(dāng)?shù)亟雇鈬司蜆I(yè)的市場準(zhǔn)入，規(guī)定留學(xué)生不得就業(yè)嚴(yán)重影響留住留學(xué)生，職業(yè)簽證家屬不得就業(yè)的規(guī)定不利于外國人在中國穩(wěn)定就業(yè)等。為了簡化程序、規(guī)范操作、提高實(shí)效和更符合國際慣例，勞動和社會保障部官員在2004年便著手修訂該《管理規(guī)定》。但迄今公布的只有2010年11月12日中華人民共和國人力資源和社會保障部第7號修正令，將第26條中引用的“《中華人民共和國企業(yè)勞動爭議處理?xiàng)l例》”修改為“《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》”。①關(guān)于廢止和修改部分人力資源和社會保障規(guī)章的決定，http：//www.zzfet.gov.cn/zzfet/cms/siteresource/article.shtml?id=10197154800480004，2011-11-4 訪問.這一修正，并未實(shí)現(xiàn)修改該《管理規(guī)定》的初衷。

一些地方政府基于本地的經(jīng)濟(jì)情況，已經(jīng)率先開始修訂外國人的就業(yè)政策。2009年4月，深圳市勞動保障局出臺了《關(guān)于修訂〈深圳市勞動和社會保障局外國人入境在深圳就業(yè)行政許可實(shí)施辦法〉的通知》，對外國人在深圳就業(yè)進(jìn)行了相關(guān)調(diào)整。關(guān)于全國范圍的外國人就業(yè)管理法律體系，在2010年3月的全國人大第三次會議中，也有代表提交了“關(guān)于完善外國人就業(yè)管理法規(guī)體系”的議案，建議制定《外國人就業(yè)管理法》，通過立法強(qiáng)化外國人在中國的就業(yè)管理。

二、中外技術(shù)移民立法之比較

（一）美國移民法如何吸引外籍人才

美國是一個傳統(tǒng)的移民大國，過去數(shù)十年來，獲得美國永久居留簽證總?cè)藬?shù)、技術(shù)類永久簽證總?cè)藬?shù)、持有技術(shù)類臨時(shí)簽證入境人次均居世界第一。其實(shí)美國移民法中并無技術(shù)移民的概念。對于優(yōu)秀的海外人才，美國直接給予其職業(yè)類永久居留權(quán)，簽發(fā)EB 類移民簽證（EB-1--EB-5，包括優(yōu)先人士、高級專業(yè)人才、專業(yè)雇員、技術(shù)和其他工人、特別移民、投資人士）；或者給予職業(yè)類臨時(shí)居留權(quán)（簽發(fā)H、L、O、P 和TN 工作簽證）。［5］

與其他的移民大國（加拿大、澳大利亞、新西蘭等）不同，美國和中國一樣并沒有建立獨(dú)立的技術(shù)移民以及與之相伴的積分評估制度，但得益于其以工作為核心的居留制度和簽證制度、勞動力市場測試和雇主擔(dān)保，美國引進(jìn)海外人才目的和計(jì)劃實(shí)現(xiàn)依舊便捷和高效。

美國1952年頒布的《外來移民與國籍法》中關(guān)于優(yōu)先入境原則規(guī)定，總限額中的50%將優(yōu)先用于那些具有技術(shù)專長和突出才能的移民。［6］1988年3月，美國參議院通過了《肯尼迪—辛普森法案》，美國移民政策開始轉(zhuǎn)向主要以專業(yè)技能和英語水平來考慮接納外國移民。根據(jù)該法案，外國的熟練工人、工程師和經(jīng)營管理人員被優(yōu)先批準(zhǔn)遷居美國。1990年11月28日由布什總統(tǒng)簽署的新移民法把該法案中的一些主要條款全部列入，并正式付諸實(shí)施。［7］

美國移民法將技術(shù)移民稱為職業(yè)移民或工作移民。根據(jù)1996年的移民法案，美國每年提供14 萬個移民簽證給職業(yè)移民、特殊移民和投資移民。目前職業(yè)移民的分類和配額均按1996年移民法案而定。美國近些年來對移民加以選擇和限制，優(yōu)先考慮美國緊缺技術(shù)和才能的任何專業(yè)人員以及在藝術(shù)和科學(xué)方面具有特殊才能者。職業(yè)優(yōu)先的有三類：［8］

第一類：一是具有特別能力者，指在科學(xué)、藝術(shù)、教育、商業(yè)和體育領(lǐng)域中的杰出人才；二是杰出教授或研究人才；三是跨國公司行政主管或經(jīng)理。第二類：首先是具有高學(xué)位的專業(yè)人員，即從事那些至少需要具有碩士或同等專業(yè)知識水平的人員。從事典型的專業(yè)性工作一般包括律師、會計(jì)師、醫(yī)生、工程師、化學(xué)家等；二是指在科學(xué)、藝術(shù)和商業(yè)領(lǐng)域中具有杰出才能的外國人。第三類包括三種人，即沒有高等學(xué)位的專業(yè)人員、技術(shù)工人和非技術(shù)工人。

2005年聯(lián)合國對美國、澳大利亞等13 個國家的15 項(xiàng)永久居留技術(shù)移民政策進(jìn)行比較研究，美國的EB 簽證政策比其他國家同類簽證審批更加嚴(yán)格。在臨時(shí)居留政策方面亦是如此。盡管，美國的技術(shù)移民政策比較嚴(yán)格，但是綜合考慮美國的就業(yè)環(huán)境、多元化程度、移民配套措施，仍然很有競爭力和吸引力。［9］

此外，筆者還注意到留學(xué)生簽證時(shí)美國吸引和留住外國專業(yè)人才的又一重要手段。美國的學(xué)生簽證包括F、M、J 三類：F 類簽發(fā)給赴美進(jìn)行學(xué)術(shù)學(xué)習(xí)的留學(xué)生，又包括學(xué)術(shù)學(xué)生（F-1），簽證配偶和子女（F-2）；M 類簽證發(fā)放給進(jìn)行非學(xué)術(shù)或職業(yè)學(xué)習(xí)的留學(xué)生，同樣包括職業(yè)學(xué)生（M-1），簽證配偶和子女（M-2M-1）；J 類簽證適用于赴美國交流訪問、在職培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)和從事研究工作的外國專家和訪問者，包括訪問學(xué)者（J-1），簽證配偶和子女（J-2J-1）共六種。

美國不僅對留學(xué)生群體進(jìn)行細(xì)分，而且將留學(xué)生的學(xué)習(xí)和工作結(jié)合，創(chuàng)造留學(xué)生成才和留下的環(huán)境，積極儲備需要引進(jìn)的海外人才。留學(xué)生在學(xué)校期間每周工作不得超過20 小時(shí)，假期可以全職工作。留學(xué)生完成學(xué)業(yè)，或者畢業(yè)獲得學(xué)位后，可以通過外國留學(xué)生顧問或者推薦后向移民部門申請一年期工作簽證，用于畢業(yè)后的工作實(shí)習(xí)。留學(xué)生和訪問學(xué)者已經(jīng)成為美國技術(shù)移民的儲備力量，龐大和穩(wěn)定的留學(xué)生人數(shù)支撐了美國的大量技術(shù)移民需求。

由上述美國移民法和移民政策的變遷可見，美國主要是通過在移民法中增加永久居留證配額和更改簽證優(yōu)先序列來引進(jìn)外籍人才。

（二）德國、法國技術(shù)移民法之比較

德國的技術(shù)移民政策變遷集中體現(xiàn)在2000年實(shí)施的信息技術(shù)領(lǐng)域的綠卡政策被置于《外國人法》下的《電腦人才簽證條例》和2005年實(shí)施的《新移民法》第19條“給高級專業(yè)人才的居留許可”和第39條“對外國人就業(yè)的批準(zhǔn)”之中。①德國《新移民法》，全稱為《關(guān)于控制和限制移民和規(guī)定歐盟公民和外國人居留與融合事宜之法》。其中第19條“給高級專業(yè)人才的居留許可”包括兩項(xiàng)內(nèi)容：一是決定給予IT 專業(yè)高級人才以直接的居留許可?！霸谔厥馇闆r下，可給予擁有高級專業(yè)水平的外國人以居留許可，如果聯(lián)邦勞動局依據(jù)第39條同意，或依據(jù)第42條的法律規(guī)定或國家間協(xié)定之規(guī)定，不需要聯(lián)邦勞動局依據(jù)第39條給予同意；或者如果融入德意志聯(lián)邦共和國的目標(biāo)，其生活狀態(tài)和生活保障可以在沒有國家支持的情況下實(shí)現(xiàn)。州政府的最高機(jī)構(gòu)或由它指定一個機(jī)構(gòu)，可依據(jù)第一款之規(guī)定決定給予居留許可?！倍且?guī)定了“擁有高級專業(yè)水平”的三類人才的具體條件。第一種人：“擁有特殊專業(yè)知識的科學(xué)家”；第二種人：“身處突出位置的教學(xué)人士或身處突出位置的科研人員”；第三種人：“具有特殊職業(yè)經(jīng)驗(yàn)的專家和處于領(lǐng)導(dǎo)崗位的工作人員，其收入至少相當(dāng)于法定醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)衡量界線的兩倍?！雹趆ttp：//china.findlaw.cn/info/yimin/dgjhym/jsym/83611.html，2012年6月20日訪問。

第二款給予“高級專業(yè)人才的居留許可”的幾項(xiàng)附加條件：一是不可以通過雇傭外國人對勞動力市場產(chǎn)生負(fù)面影響，尤其是在就業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)體制和經(jīng)濟(jì)行業(yè)方面。二是該工作崗位沒有德國人或擁有優(yōu)先權(quán)的外國人擔(dān)當(dāng)。從這兩個附加條件可以看出德國的技術(shù)移民政策在引進(jìn)外國高技術(shù)人才時(shí)，仍注重給予德國人和擁有優(yōu)先權(quán)的歐盟成員國的人以工作崗位的優(yōu)先權(quán)。三是規(guī)定了高級專業(yè)人才相關(guān)材料的審核期限。新的規(guī)定免除了繁瑣的常規(guī)移民審批程序，如果材料完備，最少可在一天之內(nèi)辦妥。

法國的技術(shù)移民政策變化則主要體現(xiàn)在《外國人入境和居留法》之中。為了提高法國在全球人才爭奪中的競爭力，2006年5月17日，法國議會通過了一項(xiàng)“主動選擇移民”的法案，該法案提出“對高學(xué)歷、高技術(shù)移民進(jìn)行有選擇的接納”，其核心內(nèi)容被歸結(jié)為“優(yōu)秀人才居留證政策”，主要內(nèi)容如下：一是提出了“優(yōu)秀人才居留證”的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)：（1）居留證原則上發(fā)給赴法實(shí)現(xiàn)某一具體職業(yè)計(jì)劃的人員。其范圍如下：從事帶薪勞動；工商企業(yè)家和手工業(yè)者；具有能夠以各種形式擴(kuò)大法國影響力，并直接或間接有利于申請人原籍國性質(zhì)的職業(yè)者。（2）單純的學(xué)習(xí)計(jì)劃不在考慮范圍內(nèi)。（3）如果是一名帶薪人員赴法從事某項(xiàng)工作，申請材料中原則上必須包括一份勞動合同。發(fā)證機(jī)關(guān)可以酌情破例，以簡化手續(xù)。（4）需要較高素質(zhì)并有良好聘用前景的職業(yè)、崗位或工作將被優(yōu)先考慮，等等。二是規(guī)定了優(yōu)秀人才在法國的居留期限。優(yōu)秀人才居留證3年有效，可延續(xù)3年。同時(shí)持有者的配偶和子女可立即申請有效期為3年的居留證，與之同行或之后到法國團(tuán)聚，并可以在法國居住、生活與工作。三是規(guī)定了審核的期限。領(lǐng)事館或警察局依據(jù)優(yōu)秀人才委員會最終確定的標(biāo)準(zhǔn)，對申請人的職業(yè)計(jì)劃做出評估或面談后再評估，材料審核的時(shí)間為1 個月。

2007年，薩科奇就任法國總統(tǒng)之后，成立了“新型”移民部并出臺了《新移民法》。該法對凡是能為法國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鞏固法國國際地位帶來貢獻(xiàn)的移民，都敞開懷抱。

從上述兩國技術(shù)移民立法現(xiàn)狀之比較可見，德國、法國主要通過制定新移民法條款來給予外籍高級專業(yè)人才的居留許可和簡化常規(guī)移民審批程序來吸引外國人才，變以往被動的“接受性移民”為主動的“選擇性移民”政策。

（三）英國、澳大利亞技術(shù)移民法之比較

英國和澳大利亞均屬于英聯(lián)邦國家，因此在移民立法方面有不少相似之處。由于英國是個高福利國家，國民享有免費(fèi)醫(yī)療、教育等，但英國社會老齡化問題嚴(yán)重，所以迫切需要具有一定技能的社會成員支撐起國家的福利制度。為此，英國政府一直在有計(jì)劃地吸收高素質(zhì)的技術(shù)工人。2002年1月28日，在經(jīng)過數(shù)年的醞釀和辯論后，英國高技術(shù)移民立法出臺了。英國的技術(shù)移民政策變化主要體現(xiàn)在2002年1月出臺的《英國高技術(shù)移民項(xiàng)目》（HSMP Highly Skilled Migrant Programme）之中。

英國高技術(shù)移民法規(guī)內(nèi)容有：一是運(yùn)用計(jì)分制對高技術(shù)人才的標(biāo)準(zhǔn)（最低65 分或75 分），從教育背景、工作經(jīng)驗(yàn)、上一年收入、成就和突出貢獻(xiàn)等方面加以規(guī)定。如在教育背景方面規(guī)定了：本科15 分、碩士25 分、博士30 分。二是高技術(shù)移民簽證、續(xù)簽及入籍規(guī)定。高技術(shù)移民申請人一旦申請成功，即可獲得為期兩年的工作許可?！吧暾埲嗽谟业焦ぷ?，憑相關(guān)工作證明，即可繼續(xù)獲得3年英國高技術(shù)移民簽證延簽；申請人在英國自雇創(chuàng)辦公司，憑相關(guān)公司證明，即可繼續(xù)獲得3年英國高技術(shù)移民簽證延簽；申請人在英國既有工作又自雇創(chuàng)辦公司，憑相關(guān)工作和公司證明，即可繼續(xù)獲得3年英國高技術(shù)移民簽證延簽；申請人在英國既未找到工作又未自雇創(chuàng)辦公司，應(yīng)提供出足夠的證明來表明計(jì)劃正在進(jìn)行中，如幾份工作申請表或商業(yè)計(jì)劃書，即可繼續(xù)獲得3年英國高技術(shù)移民簽證延簽。”三是允許他們的配偶及年齡未滿18 歲子女一同赴英，且簽證期限相同。四是審核的期限。移民部或者領(lǐng)事館官員對提交材料完整的申請者的材料進(jìn)行審核，期限為1-3 個月。

英國吸引技術(shù)人才的新移民政策取得了顯著的成果，當(dāng)年這一移民政策就為英國招來了7000多名世界各地的高技術(shù)雇員，并且澳大利亞也參照了英國移民政策對本國的商業(yè)移民政策做了修改。［10］

澳大利亞是目前世界上較大的移民輸入國家，移民法是其基本法律之一，而技術(shù)型移民政策在其移民政策中占有重要地位。從澳大利亞發(fā)展的歷史來看，移民政策同政府的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)息息相關(guān)。二戰(zhàn)后初期，澳大利亞政府為彌補(bǔ)勞動力短缺，基于移民的勞動能力就讓其入境。工業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)建設(shè)對非技術(shù)勞動力的需求引發(fā)了二戰(zhàn)后澳大利亞第一波移民潮。

不過，近30年來，澳大利亞政府大幅度修改了移民法，移民的選擇標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了重大變化，技術(shù)型移民日益占有重要地位?；萏乩氛?972年執(zhí)政后開始引入“入境的移民必須擁有澳大利亞所需要的某種技術(shù)”的理念。1979年，弗雷澤政府開始以一種更加細(xì)化的、被稱為量化多因素評估體制（Numerical Multi-factor Assessment System）的積分制取代了結(jié)構(gòu)化選擇評估體制。該體制試圖更強(qiáng)調(diào)移民的技術(shù)水平，給予高技術(shù)和高學(xué)歷者優(yōu)惠積分。

20世紀(jì)80年代以來，澳大利亞一直鼓勵具有專業(yè)技術(shù)的移民入境。1982年，移民評估體制（Migrant Assessment System）取代了量化多因素評估體制。新體制給予申請者的技術(shù)以更多的積分，大量技術(shù)型移民涌入澳大利亞。1988年和1989年，著名的“菲茨杰拉德報(bào)告”（Fitzgerald Report）和“加諾特報(bào)告”（Gamaut Report）相繼出臺，在很大程度上改變了澳大利亞移民政策的走向，開始強(qiáng)調(diào)具有高技術(shù)的“人力資本”（Human Capital），而不把注意力放在制造業(yè)工人上，開始注重移民的素質(zhì)，對家庭團(tuán)聚型移民和難民的人道主義關(guān)注開始減弱?！胺拼慕芾聢?bào)告”建議政府將每年的移民計(jì)劃增至15 萬名，將移民選擇的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向“有專業(yè)技術(shù)的”年輕移民，認(rèn)為移民選擇的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是技術(shù)因素，而不是人道主義和家庭因素。

（四）比較中國的技術(shù)移民政策

1983年7月8日，鄧小平同志約見幾位中央負(fù)責(zé)同志，發(fā)表了《利用外國智力和擴(kuò)大對外開放》的重要講話。這篇講話，把利用國外智力的問題放在了我國對外開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的戰(zhàn)略位置上。境外來中國大陸工作的專家從20世紀(jì)80年代末每年不足1 萬人次到2008年達(dá)到近48 萬人次。然而，吸引技術(shù)移民問題長期以來沒有擺在國家戰(zhàn)略高度上，納入我國的公共政策議題。近幾年中國也開始采取了一些相應(yīng)措施，盡量減少國內(nèi)人才外流，并盡最大可能爭取外流的人才回流和吸引發(fā)達(dá)國家人才逆流。

中國政府在吸引人才方面表現(xiàn)出了務(wù)實(shí)態(tài)度，甚至允許留學(xué)生不用回國，只要在國外“報(bào)效祖國”即可。縱觀歐美發(fā)達(dá)國家的技術(shù)移民政策，相比中國的技術(shù)移民政策，不難發(fā)現(xiàn)這些發(fā)達(dá)國家的技術(shù)移民政策具有如下重要特征：

1.技術(shù)移民政策成為歐美國家提高本國經(jīng)濟(jì)和技術(shù)創(chuàng)新活力的重要社會政策。

歐美國家面對日益嚴(yán)重的老齡化、創(chuàng)新技術(shù)人才短缺、國內(nèi)技術(shù)人才市場不能滿足本國經(jīng)濟(jì)與社會的快速發(fā)展對技術(shù)人才的強(qiáng)烈需求的現(xiàn)實(shí)問題，制定和實(shí)施技術(shù)移民的政策，不僅有利于延緩人口老齡化趨勢，更重要的是滿足本國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)對人才的強(qiáng)烈需求，有利于本國參與全國性的人才競爭，提高本國的經(jīng)濟(jì)與技術(shù)創(chuàng)新的活力。

2.技術(shù)移民的居留審批期限大大縮短，是加速引進(jìn)外國人才的重要舉措。

針對一般的勞工移民、家庭團(tuán)聚移民以及難民申請者的居留審核期限，一般都有明確的法律規(guī)定，往往需要較多時(shí)間處理移民申請材料。但對于技術(shù)移民，大都對必要的、繁瑣的居留審核程序進(jìn)行了簡化，大大縮短審核期限。一方面是因?yàn)榭鐕车募夹g(shù)移民流動性隨著經(jīng)濟(jì)全球化加快而增強(qiáng)，高端技術(shù)人才首選的移民目標(biāo)國家必然是美國、加拿大等傳統(tǒng)移民國家，作為第二類的備選國家，如西歐國家的技術(shù)移民資格和居留審核期限過長，無疑會把技術(shù)人才推向美國。另一方面，西歐國家對高技術(shù)移民，尤其是IT 產(chǎn)業(yè)、電子產(chǎn)業(yè)、新能源等領(lǐng)域的技術(shù)人才，充滿了渴望。因此縮短技術(shù)移民的居留審核期限就成了各國加速引進(jìn)外國技術(shù)人才的重要舉措。

3.技術(shù)移民的家庭團(tuán)聚權(quán)益日漸得到有效保障，對吸引更多的外國技術(shù)移民發(fā)揮了重要作用。

伴隨著西歐國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入低迷，失業(yè)率持續(xù)走高，失業(yè)人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，勞工移民政策首先被廢止，隨后家庭團(tuán)聚移民政策也進(jìn)入嚴(yán)格限制時(shí)期。但從德國、法國等國實(shí)施的技術(shù)移民的政策來看，只要作為高技術(shù)人才或IT 產(chǎn)業(yè)的技術(shù)專家的申請獲得批準(zhǔn)，那么在一般情況下，其隨行的配偶和子女也會同時(shí)獲得入境和居留許可。比如德國的綠卡政策規(guī)定，允許IT 產(chǎn)業(yè)的外籍專家及年齡未滿18 周歲的子女一同赴德，且簽證期限相同。對于配偶，首先允許申請12 個月的工作許可，如能延長到24 個月后，可以申請無限期的工作許可。法國的“優(yōu)秀人才居留證政策”規(guī)定，優(yōu)秀人才證件持有人的配偶和子女不受當(dāng)?shù)丶彝F(tuán)聚程序的限制，可馬上申請?jiān)诜▏幼?、學(xué)習(xí)或工作。這些優(yōu)惠政策的實(shí)施，最大限度地打消了技術(shù)移民者對于家庭團(tuán)聚的顧慮，對吸引更多的外國技術(shù)移民發(fā)揮了重要作用。

對于中國的技術(shù)移民政策來說，這些措施收到了一定效果。近10年來，中國由于快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，不斷改善投資環(huán)境以及日益完善的人才激勵機(jī)制，對海外人才的吸引力和凝聚力逐漸增強(qiáng)。特別是1993年11月中共中央提出“支持留學(xué)、鼓勵回國、來去自由”的留學(xué)方針后，1994年以來，歸國留學(xué)人員以每年13%的速度遞增。不過也應(yīng)該看到，這些措施從總體上來看還是一些臨時(shí)性的政策安排，政府還需要從整體上來處理國際移民問題，適時(shí)地推動移民管理體制的專門化和法律化。

鑒于中國尚處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)起始階段和并非高福利國家的國情，筆者認(rèn)為我國不具備像美國在吸引人才方面的軟實(shí)力，所以直接借鑒美國的簽證設(shè)計(jì)內(nèi)容不可取，而是應(yīng)該更多地效仿永久和臨時(shí)居留和簽證的這種分類的模式以及其下對各種人才的區(qū)分。中國技術(shù)移民立法的重點(diǎn)應(yīng)采取修改現(xiàn)行的“中國綠卡”制度，簡化外國人才入出境手續(xù)，改革簽證類別等舉措。

三、完善中國技術(shù)移民立法之建議

（一）在現(xiàn)有中國出入境管理法律框架下著手技術(shù)移民立法

2002年5月7日，中共中央和國務(wù)院發(fā)布《2002—2005年全國人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》，要求“研究制定投資移民和技術(shù)移民法，為吸引和聘用海外高級人才提供法律保證”；2003年12月26日，中共中央和國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》中要求“按照國際慣例和市場規(guī)則，抓緊制定投資移民法、技術(shù)移民法”。2004年我國頒布的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》中開始有技術(shù)移民的規(guī)定；但是該規(guī)定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需求，例如，在技術(shù)移民評估基礎(chǔ)、評估體系、評估導(dǎo)向、申請條件、勞動力市場和高技術(shù)工人方面的規(guī)定還存在不足和缺憾。［11］

2010年，中共中央和國務(wù)院發(fā)布《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中要求“完善實(shí)行外國人永久居留權(quán)制度，吸引外籍高層次人才來華工作，加大引進(jìn)國外智力工作力度，探索實(shí)行技術(shù)移民?！彪m然我國已出臺了《中華人民共和國國籍法》、《全國人大委員會關(guān)于嚴(yán)懲組織、運(yùn)送他人偷越國（邊）境犯罪的補(bǔ)充規(guī)定》、《中國公民因私事往來香港地區(qū)管理辦法》、《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》、《因私出入境中介活動管理辦法》、《中國公民出國旅游管理辦法》和《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，但這些法律法規(guī)側(cè)重于出入境管理，對涉及技術(shù)移民和難民的居留問題立法尚有缺陷。我國即將出臺的新《出境入境管理法》，是對1986年《公民出境入境管理法》、1986年《外國人入境出境管理法》和2004年《外國人在中國永久居留審批管理辦法》等法律法規(guī)的合并立法，也是中國實(shí)現(xiàn)出入境管理法向移民法轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一步。

西方一些傳統(tǒng)的工業(yè)國家，通過專門的移民法形式，在對國際移民的定位、價(jià)值取向、機(jī)構(gòu)、技術(shù)、原則等基本理論方面有了新的突破。在經(jīng)濟(jì)移民制、技術(shù)移民制、投資移民制、親屬移民制、難民和非法移民和學(xué)生簽證等移民具體制度上不斷創(chuàng)新，在移民法、移民融入和國籍關(guān)聯(lián)等操作和配套措施方面日趨完善。中國有必要借鑒國外的技術(shù)移民立法經(jīng)驗(yàn)，對之進(jìn)行系統(tǒng)審視和認(rèn)真思考，結(jié)合本國國情，創(chuàng)造性地實(shí)現(xiàn)中國出入境管理法跨越式發(fā)展。因此，筆者建議中國政府應(yīng)充分發(fā)揮作為移民法后發(fā)國家的優(yōu)勢，在推出新的《出入境管理法》以后，在條件成熟時(shí)，可以考慮統(tǒng)籌兼顧國籍、簽證、邊防檢查、外國人居留和定居等移民問題，由國務(wù)院制定有關(guān)技術(shù)移民的法規(guī)，技術(shù)移民的簽證類別可與其他普通簽證類別一并由國務(wù)院規(guī)定，有利于對海外人才設(shè)計(jì)新的簽證類別。

（二）完善技術(shù)移民的出入境管理

隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量外國人涌入中國尋求商機(jī)，參與貿(mào)易、投資。目前來華的外國人多數(shù)持旅游簽證和商務(wù)簽證，有效期分別為6 個月或者3 個月。繁瑣的出入境簽證手續(xù)導(dǎo)致入境外國人未及時(shí)處理完入境目的就面臨著簽證到期的壓力。但是他們大多數(shù)并沒有重新辦理入境手續(xù)，而是選擇滯留中國。只要不遇到公安機(jī)關(guān)嚴(yán)打階段，這些外國人很少會被發(fā)現(xiàn)而遣送出境。①此類行為屬于“三非”現(xiàn)象之一：“非法拘留”。依據(jù)中國現(xiàn)行的出入境管理法規(guī)，外國人在華設(shè)立外商代表處及其年審、延期的成本過高，給外國人1年的工作簽證時(shí)間太短；并且很難依法申請到中國的永久居留權(quán)。與此相反，像美國、英國、澳大利亞等國家為吸引有高學(xué)歷、高技術(shù)人才入境本國定居，每年都設(shè)置一定數(shù)量的移民配額，政府會鼓勵并邀請這些外國人才成為其永久居民。［12］因此，筆者建議對于短期來華工作的外國人可以發(fā)給其90 天或180 天的普通工作簽證；對于來華長期工作的外國人才，可以發(fā)給其1-5年的簽證，5年期滿依法準(zhǔn)許其申請中國“綠卡”。

根據(jù)公安部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，近10年以來，外國人入境人數(shù)以年均10%左右的速度遞增。中國加入WTO 之后，對外國人的入境、出境、居留、入籍等法律規(guī)定的內(nèi)容明顯滯后，獲得永久居留權(quán)和取得中國國籍的高門檻，致使許多打算來華發(fā)展的高技術(shù)外國人才得不到永久居留證。屢禁不止的外國人“三非”現(xiàn)象暴露了我國現(xiàn)行外國人出入境管理法律體制的缺陷，亟需改革。

（三）完善對技術(shù)移民的永久居留管理

我國2004年《外國人在中國永久居留審批管理辦法》評估技術(shù)移民申請資格采用的是一般性審核制，而不是記點(diǎn)積分制。我國也應(yīng)該根據(jù)我國國內(nèi)勞動力市場對外籍人才的需求，確定技術(shù)移民申請人應(yīng)該具備的各項(xiàng)能力、能力對應(yīng)分?jǐn)?shù)和評估通過分?jǐn)?shù)。年齡、學(xué)歷、工作經(jīng)驗(yàn)、漢語能力、個人收入等方面都可以設(shè)定特定的分值，只有達(dá)到一定綜合分值的外國人才有資格申請?jiān)谥袊挠谰訖?quán)。這樣就使評估操作起來會更客觀、更準(zhǔn)確，而且更有效。準(zhǔn)備申請我國永居的人士可以按積分標(biāo)準(zhǔn)先給自己打分，看自己是否符合中國的移民要求，這種透明的移民管理制度對吸引合格人士是非常有利的。［13］

中國的出入境移民管理部門因?yàn)榉煞ㄒ?guī)的不完善而對簽發(fā)永久居留類技術(shù)移民簽證擁有加大的自由，可能主觀地加大外國人才取得永久居留的難易度。積分評估制度綜合評估其簽證或移民申請條件的制度，與主觀因素過重的非量化評估相比，積分評估制具有客觀、準(zhǔn)確和靈活的特點(diǎn)。積分評估已經(jīng)在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)普遍取代了非量化評估，成為通常做法，并日益成熟。因此出入境移民管理部門可以建立積分評估制度，審核申請人的資格和條件是否符合積分評估的各項(xiàng)因素，以及判斷申請?zhí)峤徊牧系恼鎮(zhèn)?。只要外國人通過了技術(shù)移民評分評估，出入境移民管理部門就必須簽發(fā)永久居留類技術(shù)移民簽證，并且應(yīng)該及時(shí)公開和透明引進(jìn)外國人才統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和法律文件，讓社會各界了解和支持引進(jìn)外國人才工作，解除許多外國人才對現(xiàn)行政策的不清楚之處和困惑。

綜上所述，筆者認(rèn)為我國的技術(shù)移民立法需具備開放和包容的精神，立法既要具有前瞻性的稟賦，又要與時(shí)俱進(jìn)、循序漸進(jìn)。具體而言，技術(shù)移民立法宗旨應(yīng)該以保障本國公民就業(yè)為前提，促進(jìn)國際高層次人才合理流動為目標(biāo)；鼓勵外籍人才短期入境工作為主，長期永久居留為輔的技術(shù)移民政策。技術(shù)移民的簽證類別可以歸為普通簽證之一，普通簽證的類別和簽發(fā)方法可由國務(wù)院規(guī)定。因?yàn)橹袊鴳?yīng)以務(wù)實(shí)的國家利益至上為移民政策的價(jià)值取向，只有根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要選擇合適的外國人入境，積極接納技術(shù)移民和投資移民，堅(jiān)持人類財(cái)智共享的原則，才能有效地杜絕“三非”現(xiàn)象。

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