廣州學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)中政府購買教育服務(wù)存在的問題及對(duì)策

王洪兵

（廣州市廣播電視大學(xué)，廣東 廣州 510091）

為推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，提高教育服務(wù)供給的效率和效益，根據(jù)《印發(fā)推進(jìn)廣州學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施方案的通知》中提出的“建立‘整合聯(lián)動(dòng)、購買服務(wù)、開放學(xué)習(xí)’三大機(jī)制”的要求，廣州市政府近年來在購買教育服務(wù)方面進(jìn)行了一系列的積極探索和實(shí)踐，購買服務(wù)的范圍和數(shù)量快速增長(zhǎng)，購買服務(wù)日益規(guī)范化。但在購買過程中也出現(xiàn)了購買教育服務(wù)的組織類型相對(duì)單一、缺乏相關(guān)政策和長(zhǎng)效機(jī)制、教育中介組織發(fā)展不成熟等問題。要確保廣州市政府購買教育服務(wù)的健康持續(xù)發(fā)展，必須建立健全政府管理機(jī)構(gòu)，加大教育中介組織的培育力度，完善相關(guān)的政策和法規(guī)，加快建立和完善服務(wù)效率評(píng)估機(jī)制。

一、存在問題

廣州地區(qū)的政府購買教育服務(wù)起步于2007年，最初的試點(diǎn)是海珠區(qū)政府出資 200萬元向啟創(chuàng)社會(huì)工作發(fā)展協(xié)會(huì)購買了三條街道和兩所中學(xué)有關(guān)青少年事務(wù)的服務(wù)項(xiàng)目。[1]接著又開展了購買外來務(wù)工人員子女學(xué)位，農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)，中小學(xué)教師遠(yuǎn)程繼續(xù)教育，社區(qū)教育，企業(yè)職工培訓(xùn)等教育服務(wù)。尤其是2011年承擔(dān)“推進(jìn)廣州學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)”國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)項(xiàng)目以來，購買教育服務(wù)的范圍和數(shù)量快速增長(zhǎng)，管理也日益規(guī)范化。但從總體上看，尚處于摸索與初步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)階段，還存在一些必須著力解決的問題。

（一）提供教育服務(wù)的組織缺乏多樣化

在政府購買教育服務(wù)中，政府是購買的主體，提供教育服務(wù)的組織是客體。在理論上，政府主要可向三類組織購買教育服務(wù)：第一，向政府組織中的黨政機(jī)關(guān)和公辦教育事業(yè)單位購買教育服務(wù)，如委托工會(huì)舉辦職工大學(xué)堂，向公立高等學(xué)校購買職工教育、殘疾人教育、中小學(xué)教師遠(yuǎn)程教育服務(wù)等，并向其付費(fèi)；第二，向營(yíng)利性的市場(chǎng)組織購買教育服務(wù)，如向企業(yè)購買公務(wù)員普法教育等；第三，向公民社會(huì)領(lǐng)域中的教育中介組織購買教育服務(wù)，如向民辦非企業(yè)教育中介組織（民辦學(xué)校）購買學(xué)位，向教育社團(tuán)組織（如從教育行政部門或教育事業(yè)單位“脫鉤”出來的教育協(xié)會(huì)、教育評(píng)估機(jī)構(gòu)等）購買教育評(píng)估服務(wù)等。在國(guó)外，政府一般以三種方式購買教育服務(wù)：第一，政府部門之間的教育服務(wù)合同，稱為內(nèi)部合同；第二，政府向營(yíng)利性機(jī)構(gòu)購買教育服務(wù)，如美國(guó)愛迪生公司就是一家營(yíng)利性教育管理公司；第三，政府向非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)購買教育服務(wù)。從近幾年廣州建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)過程中政府購買教育服務(wù)的現(xiàn)狀可以看到，購買服務(wù)的多是政府組織中的業(yè)務(wù)管理部門和公辦教育事業(yè)單位，主體是以市屬高校為骨干的公立高等學(xué)校。公辦教育事業(yè)單位為事業(yè)單位法人，其作為法律、法規(guī)授權(quán)組織承擔(dān)一定行政職能，而且與簽訂合同的教育行政部門之間存在行政隸屬關(guān)系。因此，實(shí)際上政府向公立教育事業(yè)單位購買教育服務(wù)，可認(rèn)為是體制內(nèi)教育服務(wù)提供方式改變，是體制內(nèi)的招投標(biāo)，在國(guó)外稱為“內(nèi)部合同”。[2]

（二）沒有形成購買教育服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制

目前，廣州市政府購買教育服務(wù)多以項(xiàng)目方式運(yùn)作，如中小學(xué)教師遠(yuǎn)程培訓(xùn)、專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育等。以項(xiàng)目方式來購買教育服務(wù)，其優(yōu)勢(shì)在于比較靈活，可以靈活地調(diào)動(dòng)各種人力、物力等資源。但其不利之處在于，無法形成長(zhǎng)效的政府購買教育服務(wù)機(jī)制，如不能建立專門負(fù)責(zé)購買教育服務(wù)的職能機(jī)構(gòu)，無法配備和培訓(xùn)專門負(fù)責(zé)的工作人員，因此不利于形成政府購買教育服務(wù)的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃與設(shè)計(jì)等。

（三）教育中介組織的發(fā)展還不成熟

教育中介組織是在教育領(lǐng)域內(nèi)，介于政府業(yè)務(wù)主管部門和辦學(xué)實(shí)體或其他社會(huì)團(tuán)體之間，承擔(dān)聯(lián)系政府、市場(chǎng)和學(xué)校等主體之間關(guān)系的“中介”職能，提供教育服務(wù)的組織，即由各級(jí)民政部門作為登記管理機(jī)關(guān)的，納入管理范圍的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)三類社會(huì)組織，具有非營(yíng)利性、自治性、志愿性、公益性等特征。[3]其組織性質(zhì)決定了教育中介組織在運(yùn)營(yíng)中所產(chǎn)生的利潤(rùn)或剩余不能分配給個(gè)人，只能用于組織的再發(fā)展。20世紀(jì)90年代以來，在相關(guān)政策的扶持下，廣州市教育中介組織有了長(zhǎng)足發(fā)展。但總體而言，教育中介組織的發(fā)展還存在諸多問題。一是數(shù)量較少，規(guī)模較小，尚未形成教育服務(wù)的“生產(chǎn)者”市場(chǎng)，在教育市場(chǎng)中教育服務(wù)的生產(chǎn)者之間無法展開公平、有序的競(jìng)爭(zhēng)，易造成教育服務(wù)從政府部門的壟斷到個(gè)別教育中介組織的壟斷，難以實(shí)現(xiàn)提高教育服務(wù)供給的質(zhì)量和效益的政策初衷。二是發(fā)展過多依賴政府扶持。如目前教育評(píng)估類的教育中介組織主要有兩類：第一類是從教育行政部門或教育事業(yè)單位脫鉤出來成為社會(huì)組織；第二類是由私人舉辦的教育評(píng)估機(jī)構(gòu)。目前教育市場(chǎng)中的教育評(píng)估組織以第一類居多。教育中介組織的“官民二重性”特征直接影響其在教育市場(chǎng)中提供教育服務(wù)的獨(dú)立性，其教育服務(wù)的提供易受到教育行政部門意志的影響，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看并不利于形成完善的、公平、公正的教育市場(chǎng)機(jī)制。[4]

（四）購買教育服務(wù)相關(guān)政策缺乏

目前，廣州市已經(jīng)出臺(tái)了關(guān)于政府購買公共服務(wù)的行政規(guī)章，如《中共廣州市委、廣州市人民政府關(guān)于學(xué)習(xí)借鑒香港先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)社會(huì)管理改革先試先行的意見》、《廣州市政府購買社會(huì)服務(wù)考核評(píng)估實(shí)施方案（試行）》等。這些關(guān)于政府購買公共服務(wù)的政策文件中規(guī)定了公共服務(wù)的購買范圍、方式、服務(wù)供應(yīng)方的資質(zhì)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、資金撥付方式等。[5]但這些都未專門針對(duì)購買教育服務(wù)做具體規(guī)定。教育服務(wù)不同于其他公共服務(wù)，有其特殊性和復(fù)雜性。如教育服務(wù)的質(zhì)量不能被準(zhǔn)確描述，并制訂出清晰的“滿意”標(biāo)準(zhǔn)；教育服務(wù)的周期性長(zhǎng)，教育服務(wù)產(chǎn)品具有“體驗(yàn)品”的特點(diǎn)；教育服務(wù)的價(jià)格估算較困難等。由于缺乏專門針對(duì)購買教育服務(wù)的相關(guān)政策和制度，購買教育服務(wù)又不能完全照搬或套用企業(yè)界的招投標(biāo)機(jī)制，影響了政府購買教育服務(wù)的有效性及推廣實(shí)施。

二、對(duì)策

（一）設(shè)置科學(xué)合理的政府購買教育服務(wù)的管理機(jī)構(gòu)

目前，廣州市政府購買服務(wù)沒有專門的管理機(jī)構(gòu)，往往是由下屬各個(gè)業(yè)務(wù)主管部門對(duì)口進(jìn)行管理，依托政府采購中心、信息工程招投標(biāo)中心等部門來操作。要確保購買教育服務(wù)過程中所涉及的一系列事項(xiàng)順利完成，從綜合層面上，市政府應(yīng)在行政系統(tǒng)中設(shè)立獨(dú)立于行政部門的購買公共服務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，即把購買公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)作為政府的組成部門來設(shè)置，而不是隸屬于某個(gè)行政部門，并下設(shè)購買教育服務(wù)等方面的分支管理機(jī)構(gòu)。對(duì)政府購買公共服務(wù)的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)采取首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，以實(shí)現(xiàn) “決策快、執(zhí)行快、監(jiān)督快”的目標(biāo)。購買公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)組織體系可按市、區(qū)（縣級(jí)市）兩級(jí)來設(shè)置，以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的 “精簡(jiǎn)、彈性、高效”。同時(shí)要求科學(xué)配備人員、設(shè)定職能，不能人浮于事。為此，在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)應(yīng)遵循層級(jí)合理、程序簡(jiǎn)便、職責(zé)清晰、公眾參與、管理方法科學(xué)等原則。[6]

（二）加大教育中介組織的培育力度

在政府購買教育服務(wù)過程中，要營(yíng)造完善的、公平、公正的教育市場(chǎng)機(jī)制，必須采取措施積極引導(dǎo)、加強(qiáng)監(jiān)督，使教育中介組織在健康的軌道上加快發(fā)展。首先要加強(qiáng)立法，為教育中介組織發(fā)展提供法律保障。二是要轉(zhuǎn)變政府職能，保證教育中介組織的獨(dú)立。三是要優(yōu)化環(huán)境，保障公平競(jìng)爭(zhēng)。要適當(dāng)調(diào)整法律規(guī)定，形成教育中介機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的局面；要培育中介市場(chǎng)，推動(dòng)教育中介的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。四是要引導(dǎo)教育中介組織加強(qiáng)自身建設(shè)，培育專業(yè)人才，提高專業(yè)化水平和服務(wù)質(zhì)量。五是引導(dǎo)教育中介組織加強(qiáng)信用機(jī)制建設(shè)，提高行業(yè)整體聲譽(yù)；加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，完善監(jiān)督機(jī)制。[7]

（三）建立健全購買教育服務(wù)的規(guī)制

購買教育服務(wù)的推行取決于政府教育職能的轉(zhuǎn)變、市場(chǎng)環(huán)境的完善發(fā)育和相關(guān)政策制度的跟進(jìn)。在購買教育服務(wù)的實(shí)踐過程中，不斷建立健全購買教育服務(wù)的相關(guān)制度和政策，是以上三個(gè)實(shí)施條件的切入口。隨著購買教育服務(wù)的實(shí)踐展開，廣州市政府應(yīng)出臺(tái)專門規(guī)約購買教育服務(wù)的法律法規(guī)，來進(jìn)一步規(guī)范購買教育服務(wù)的實(shí)踐過程。[8]

1.明確購買教育服務(wù)的內(nèi)容和要求。政府在履行公共服務(wù)職能的過程中，首先要厘清政府提供的公共服務(wù)哪些是政府職責(zé)范圍內(nèi)的，哪些是社會(huì)或市場(chǎng)的職能范疇。政府可以通過專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家團(tuán)體等智囊機(jī)構(gòu)對(duì)那些由社會(huì)或市場(chǎng)提供則更為高效、更為經(jīng)濟(jì)的公共服務(wù)進(jìn)行調(diào)研或展開論證，確定政府購買教育服務(wù)的具體內(nèi)容。

在確定購買教育服務(wù)的具體內(nèi)容后，政府應(yīng)制定購買教育服務(wù)的年度計(jì)劃。政府購買教育服務(wù)的年度計(jì)劃要明確以下一些內(nèi)容和要求：①明確年度政府購買教育服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域、具體購買教育服務(wù)的內(nèi)容，其中包括購買服務(wù)的數(shù)量、人員、資源配置等基本要求；②對(duì)政府購買教育服務(wù)的質(zhì)量作出詳細(xì)的、可評(píng)估的具體要求；③對(duì)所購買教育服務(wù)進(jìn)行初步的價(jià)格估算；④規(guī)定政府購買教育服務(wù)的基本程序；⑤規(guī)定政府購買教育服務(wù)的評(píng)估原則等。通過制定政府購買教育服務(wù)的年度計(jì)劃，明確購買教育服務(wù)的內(nèi)容和要求后，就可以根據(jù)年度計(jì)劃具體制定每一項(xiàng)購買教育服務(wù)項(xiàng)目的招投標(biāo)機(jī)制。

2.建立起公平、公開、公正的招投標(biāo)制度。建立教育服務(wù)招投標(biāo)的常設(shè)機(jī)構(gòu)或形成委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行招投標(biāo)的相關(guān)審核制度；明確各類型教育服務(wù)的招投標(biāo)方式、程序和評(píng)標(biāo)規(guī)則；建立公開、公平、公正的招標(biāo)信息發(fā)布制度; 建立嚴(yán)格的教育中介組織資格審查制度; 建立關(guān)于教育中介組織的發(fā)展歷程、歷史業(yè)績(jī)、組織成員狀況等的資料庫。

3.建立政府相關(guān)部門的監(jiān)管制度。教育服務(wù)購買前，建立由教育行政部門、教育中介組織代表、教育服務(wù)消費(fèi)者代表（比如，家長(zhǎng)、社區(qū)代表等）、社會(huì)其他人士等組成的監(jiān)管委員會(huì)，對(duì)招投標(biāo)過程進(jìn)行監(jiān)管。在簽訂協(xié)議后，形成定期、不定期的過程監(jiān)管制度和多渠道的信息反饋交流制度。

4. 形成教育服務(wù)購買的財(cái)政保障制度。教育服務(wù)的財(cái)政保障，一方面是保障教育服務(wù)購買所需財(cái)政經(jīng)費(fèi)的到位與充足，另一方面是保障購買教育服務(wù)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)能發(fā)揮最大的效率和產(chǎn)生最好的效益。因此，要形成明確的預(yù)算制度，將教育服務(wù)購買所需經(jīng)費(fèi)進(jìn)行年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并上報(bào)相關(guān)部門審核；形成嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)審計(jì)制度，對(duì)下?lián)芙o教育中介組織的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行定期審計(jì)，監(jiān)督規(guī)范其經(jīng)費(fèi)使用情況等。[9]

（四）加快建立和完善服務(wù)效率的評(píng)估機(jī)制

首先要建立合理有效的政府購買教育服務(wù)效率的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在建立政府購買教育服務(wù)效率評(píng)價(jià)體系時(shí)，一是要從政府投入、服務(wù)供給機(jī)構(gòu)投入和接受服務(wù)群眾這三個(gè)方面進(jìn)行考慮。需要把握政府及服務(wù)供給機(jī)構(gòu)在實(shí)施、承辦該服務(wù)時(shí)的投入因素，以及接受服務(wù)群眾的廣度及滿意度等因素。[10]二是要考慮教育服務(wù)的特殊性。教育服務(wù)與其他服務(wù)相比，是一種“軟服務(wù)”。教育服務(wù)更多地涉及培養(yǎng)人、服務(wù)人、管理人的問題；教育服務(wù)具有非量化性的特征，人們對(duì)教育服務(wù)的質(zhì)量無法作出事先的判斷和評(píng)價(jià)，無法通過精確的數(shù)理統(tǒng)計(jì)來簡(jiǎn)單地衡量教育服務(wù)的優(yōu)劣，也很難在事先簽訂有關(guān)服務(wù)質(zhì)量的詳細(xì)合同。比如，教育所培養(yǎng)的人才，只有等學(xué)生畢業(yè)參加工作之后，他的素質(zhì)、技能才能逐漸得以顯現(xiàn)和進(jìn)行評(píng)估；教育服務(wù)具有較長(zhǎng)的周期和連續(xù)性，具有很大的不確定性。因此，對(duì)教育服務(wù)績(jī)效的評(píng)估往往具有滯后性，使得教育服務(wù)比其他服務(wù)或產(chǎn)品更難進(jìn)行價(jià)格的估算。對(duì)教育服務(wù)價(jià)格的估算既要符合市場(chǎng)的運(yùn)作規(guī)律，又要符合教育發(fā)展本身的規(guī)律。政府在市場(chǎng)中購買教育服務(wù)，就一定要考慮到市場(chǎng)的供求關(guān)系、教育服務(wù)供給價(jià)格和教育服務(wù)需求價(jià)格。教育服務(wù)中的價(jià)格估算還要考慮到教育的連續(xù)性和持久性，對(duì)教育服務(wù)的購買不是一次性的、短期的市場(chǎng)行為，很難在中途更換服務(wù)提供者。[11]

二是要采用科學(xué)的評(píng)估手段。面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)組織及其提供的教育服務(wù)，評(píng)估是測(cè)定其專業(yè)性、能力和服務(wù)效果的有效手段，也是最有效的監(jiān)督手段。構(gòu)建專業(yè)化的教育服務(wù)效果評(píng)估機(jī)制，要從如下幾方面著手：一是制定可操作化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)分級(jí)，同時(shí)要根據(jù)教育服務(wù)類別來設(shè)定不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；二是建立評(píng)估專家?guī)?，吸納專家學(xué)者參與評(píng)估，提高評(píng)估的專業(yè)化水平；三是在評(píng)估方式上，要以客觀事實(shí)為依據(jù)，注重定期考核與結(jié)果考核相結(jié)合；四是引入社會(huì)評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)組織自律，增強(qiáng)公信力。成立由學(xué)者和專家組成的獨(dú)立于政府部門的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，在相關(guān)理論和有關(guān)參考標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估，協(xié)助政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管，提高監(jiān)督管理效率，并推進(jìn)社會(huì)參與，明確公眾參與的辦法和途徑，使之制度化、常態(tài)化，增強(qiáng)社會(huì)組織的社會(huì)公信度。此外，還應(yīng)該建立社會(huì)組織的退出機(jī)制。如在購買教育服務(wù)招標(biāo)時(shí)不要全部給某個(gè)社會(huì)組織，最好是分解成多個(gè)項(xiàng)目，由多個(gè)NGO來承擔(dān)，做完項(xiàng)目后進(jìn)行評(píng)估打分，不合格的社會(huì)組織就令其退出。[12]

[1][12]韋朝烈，尹紅曉.廣州政府購買服務(wù)現(xiàn)狀調(diào)查與對(duì)策建議[J].探求，2012，（5）.

[2]周翠萍.我國(guó)政府購買教育服務(wù)的現(xiàn)狀與問題——基于上海市教育委托管理的分析[J].教育發(fā)展研究，2011，（3）.

[3]周翠萍.我國(guó)政府購買教育服務(wù)的政策研究[D].華東師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，2011.

[4][8]周翠萍，范國(guó)睿.政府購買教育服務(wù)何以可能[J].教育學(xué)報(bào)，2011，（2）.

[5]趙珍珍.政府購買公共服務(wù)的探索——基于廣州市兩個(gè) NGO的實(shí)踐比較[J].大珠三角論壇，2009，（3）.

[6]項(xiàng)顯生.政府購買公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題研究[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2012 ，（3）.

[7]司林波.教育中介組織發(fā)展的動(dòng)力、問題與對(duì)策[J].學(xué)會(huì)，2009，（4）.

[9]周翠萍.關(guān)于政府購買教育服務(wù)的制度設(shè)計(jì)[J].教學(xué)與管理，2010，（15）.

[10]魏中龍，王小藝，孫劍文，董瑞.政府購買服務(wù)效率評(píng)價(jià)研究[J].廣東商學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（5）.

[11]周翠萍.政府購買教育服務(wù)的內(nèi)涵、類型與展望[J].全球教育展望，2010，（8）.