論高校管理權(quán)的法律規(guī)制——以湖北高校為例

蒙 柳，范靜慧

（武漢工程大學(xué) 法商學(xué)院，湖北 武漢430074）

近年來，隨著我國(guó)大學(xué)生權(quán)利意識(shí)的逐漸覺醒和高校管理體制改革的不斷深化，高校被訴案件大量出現(xiàn)，暴露了我國(guó)高校管理權(quán)存在的諸多問題。高校管理權(quán)的天然性絕對(duì)權(quán)威開始受到質(zhì)疑，如何依法對(duì)高校管理權(quán)進(jìn)行有效制約和保障學(xué)生權(quán)利，已經(jīng)成為高校管理工作中無(wú)法回避的問題。本文對(duì)這些相關(guān)理論問題進(jìn)行研究和分析，以期對(duì)我國(guó)高校管理權(quán)的正確行使、學(xué)生合法權(quán)利的保障以及推進(jìn)高校依法治校方略的實(shí)施有所裨益。

一、高校管理權(quán)的法律性質(zhì)

我國(guó)高校按照投資主體的不同分為公立高校、民辦高校和國(guó)有民辦二級(jí)學(xué)院。盡管在我國(guó)并不是所有的高校都擁有完整的管理權(quán)，例如專科類院和絕大多數(shù)民辦高校沒有學(xué)位授予權(quán)，且民辦高校與公立高校也有很多不同但是在某些方面如教育目的、管理制度、學(xué)歷效力等方面兩者并無(wú)差異，因而本文還是將所有這些高校包括在內(nèi)，把它們作為一個(gè)抽象概念整體來進(jìn)行研究，以便使分析結(jié)果具有普適性意義。

我國(guó)高校管理權(quán)是隨著高等教育的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，是為了保證高校教育功能的實(shí)現(xiàn)，法律賦予高校對(duì)其內(nèi)部人員、事務(wù)、財(cái)物等進(jìn)行組織、安排的權(quán)力。[1]高校管理權(quán)來源于法律法規(guī)的授權(quán)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《教育法》）第21條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行學(xué)業(yè)證書制度，經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立或者認(rèn)可的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)按照國(guó)家規(guī)定，頒發(fā)學(xué)歷證書或者其他學(xué)業(yè)證書?！钡?2條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行學(xué)位制度。學(xué)位授予單位依法對(duì)達(dá)到一定學(xué)術(shù)水平或者專業(yè)技術(shù)水平的人員授予相應(yīng)的學(xué)位，頒發(fā)學(xué)位證書?！钡?8條規(guī)定了學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使“對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和處分”和“對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書”等各項(xiàng)權(quán)利?！吨腥A人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱《高等教育法》）第11條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理?！钡?8條規(guī)定：“高等教育由高等學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)實(shí)施?！薄吨腥A人民共和國(guó)學(xué)位管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《學(xué)位條例》）第8條規(guī)定：“學(xué)士學(xué)位，由國(guó)務(wù)院授權(quán)的高校授予，碩士學(xué)位、博士學(xué)位，由國(guó)務(wù)院授權(quán)的高校和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)授予。授予學(xué)位的……學(xué)科名單，由國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)提出，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公布?！薄陡叩冉逃ā返?0條、第22條也對(duì)學(xué)業(yè)證書制度、學(xué)位制度等作了相應(yīng)的規(guī)定。從這些法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，我國(guó)高校享有法律、法規(guī)的授權(quán)，屬于授權(quán)性行政主體，在授權(quán)范圍內(nèi)行使的這些權(quán)力均具有強(qiáng)制性、單方性和主動(dòng)性的特點(diǎn)，符合行政權(quán)的主要特征。因此，筆者認(rèn)為高校管理權(quán)是一種特別的行政權(quán)，即一種不完全的行政權(quán)。畢竟，高校屬于授權(quán)性行政主體，不是職權(quán)性行政主體。

二、高校管理權(quán)法律規(guī)制的缺陷

所謂法律規(guī)制，即通過法律對(duì)相關(guān)主體所享有的權(quán)限、實(shí)施的行為、有關(guān)程序等進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，以保障行為的有效實(shí)施。作為一個(gè)系統(tǒng)化的結(jié)構(gòu)體系，高校管理權(quán)的法律規(guī)制意味著在管理過程中，把法律作為管理的依據(jù)和最高權(quán)威，對(duì)管理權(quán)的運(yùn)作予以有效規(guī)范，為高校學(xué)生權(quán)利提供充分的法律依據(jù)和法律保障。[2]大學(xué)作為學(xué)術(shù)自治機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著培養(yǎng)人才的重任。因此，賦予其管理權(quán)是十分必要的。但由于我國(guó)教育立法對(duì)高校管理權(quán)的規(guī)定很模糊或很原則，因此我國(guó)高校管理權(quán)法律規(guī)制方面還有很多缺陷，具體表現(xiàn)如下：

（一）高校管理權(quán)的立法體系供給不足

盡管我國(guó)有一系列教育專門法律及教育行政法規(guī)和教育部門規(guī)章，如《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等，但他們之間沒有形成配套的法律體系，如《高等教育法》中有一些授權(quán)條款，因沒有及時(shí)得到補(bǔ)充完善，導(dǎo)致實(shí)踐中行為主體因沒有統(tǒng)一、具體的實(shí)體性和程序性規(guī)范而各行其是；且大多屬于原則性的立法，缺少系統(tǒng)、詳盡的規(guī)范，如我國(guó)《教育法》第28條只規(guī)定了高校有權(quán)按照規(guī)章自主管理，卻沒有明確哪些內(nèi)容是可以納入到學(xué)校行政管理權(quán)中，是否只要是學(xué)校制定的規(guī)則都可行；同樣，在《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中，就有5處“由學(xué)校規(guī)定”的表述，有13處“按學(xué)校規(guī)定執(zhí)行”的規(guī)定。[3]此外，我國(guó)現(xiàn)行高校管理規(guī)范性文件位階較低，下位法與上位法相沖突的現(xiàn)象較為普遍。比如，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中的“不允許在校大學(xué)生結(jié)婚”的內(nèi)容與《婚姻法》關(guān)于達(dá)到婚齡的成年人有結(jié)婚權(quán)和生育權(quán)的規(guī)定相沖突；再如，高校在其規(guī)章中規(guī)定的行政處罰權(quán)。湖北某高校規(guī)定：遲到罰款5元、抽煙罰款200元；很多湖北高校規(guī)定宿舍內(nèi)禁止使用大功率電器，違者予以沒收等等，高校不屬于行政機(jī)關(guān)，也沒有相關(guān)授權(quán)，無(wú)權(quán)對(duì)學(xué)生做出罰款和沒收物品的處罰。[4]

（二）高校管理權(quán)的程序規(guī)范不健全

高校擁有廣泛的管理權(quán)，在這個(gè)管理過程中，學(xué)生又處于弱勢(shì)地位，很難對(duì)抗高校的管理權(quán)。因此，必須通過嚴(yán)格的法定程序?qū)芾頇?quán)予以規(guī)制，以切實(shí)保障學(xué)生權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。而審視我國(guó)的高等教育法律法規(guī)，程序性規(guī)范少且簡(jiǎn)單，可訴性弱，沒有對(duì)如何實(shí)施的相關(guān)程序做出系統(tǒng)說明。如《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第63條盡管也規(guī)定了學(xué)生享有申訴的權(quán)利以及行政部門應(yīng)對(duì)學(xué)生的申訴給予處理，但學(xué)生行使申訴權(quán)的申訴部門、裁決人選、裁決的范圍、依據(jù)以及能否向上級(jí)教育部門提起行政復(fù)議、是否可以對(duì)教育行政部門做出的決定提起復(fù)議、對(duì)上級(jí)行政復(fù)議不服可否向法院提起行政訴訟等，都沒有可作為依據(jù)的法律規(guī)章。依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，學(xué)生對(duì)學(xué)校取消其入學(xué)資格、退學(xué)或做出違規(guī)違紀(jì)處分提出的申訴，學(xué)校和教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)予以受理，而對(duì)于學(xué)校是否頒發(fā)畢業(yè)證書等決定是否可以申訴，哪些又屬于行政復(fù)議的范圍，并沒有相關(guān)法律規(guī)定。此外，對(duì)學(xué)生的申辯權(quán)雖有所涉及，但對(duì)于侵犯了申辯權(quán)如何處理卻并沒有說明。如湖北十堰市兩學(xué)生李天鵬、秦愛娟?duì)罡婧笔∑嚬I(yè)學(xué)院案中，學(xué)校在沒有聽取他們申辯的情形下直接做出勒令二人退學(xué)的處分決定，明顯違反了正當(dāng)程序的規(guī)定，損害了學(xué)生的利益。[5]

（三）高校管理權(quán)的監(jiān)督不完善

我國(guó)高等教育體制和模式深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，教育立法中明顯地存在“重管理者權(quán)力賦予，輕被管理者權(quán)利救濟(jì)”的陳舊觀念。[6]在高校管理法律規(guī)范中，規(guī)定高校管理職權(quán)的法規(guī)多，明確其相應(yīng)責(zé)任的條款少；規(guī)定高校管理職權(quán)實(shí)施方式的規(guī)范多，明確學(xué)生權(quán)利救濟(jì)途徑的內(nèi)容少。合理而完備的救濟(jì)途徑既是監(jiān)督高校管理活動(dòng)合法性和合理性的必要條件，也是維護(hù)學(xué)生正當(dāng)權(quán)利的重要保證。[7]但是，目前由于我國(guó)法律規(guī)定的模糊與滯后，導(dǎo)致實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)不能很好地發(fā)揮監(jiān)督作用。《行政訴訟法》以列舉方式規(guī)定了法院能夠受理的案件，沒有把受教育權(quán)列入可訴的的范圍，因此，在具體案件的受理過程中法官嚴(yán)格按照法律規(guī)定決定能否將一個(gè)案件作為行政案件對(duì)待。由于《行政訴訟法》對(duì)高校的被告資格沒有明確規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)法官都不會(huì)受理以高校為被告的行政糾紛。如在甄勝訴三峽大學(xué)撤銷勒令退學(xué)處分案中，葛洲壩法院以“不屬于人民法院直接受理的行政案件的范圍”為由裁定駁回原告甄勝的起訴。[8]基于高校被告資格的無(wú)法可循，因此司法實(shí)踐中各地法院對(duì)于是否受理高校行政案件做法不一致，極大損害了司法權(quán)威，而且法院不予立案的做法，使得當(dāng)事人的合法權(quán)益根本無(wú)法得到救濟(jì)，從根本上違背了設(shè)置司法機(jī)關(guān)的初衷。正如有些學(xué)者所指出的，“在中國(guó)大學(xué)的學(xué)術(shù)管理中，法院和檢察院所發(fā)揮的影響和作用還非常有限，尚未成為一種重要影響力量。”[9]

三、高校管理權(quán)法律規(guī)制的完善

通過對(duì)高校管理權(quán)法律規(guī)制缺陷的分析，筆者認(rèn)為在保障大學(xué)自治的前提下，應(yīng)當(dāng)建立有效的制約機(jī)制，遵守正當(dāng)程序，接受司法審查，使高校管理工作真正走上法治化軌道，切實(shí)保障學(xué)生合法權(quán)利，具體構(gòu)想如下：

（一）建立完備的高校管理權(quán)法律制度

正如前文所述，我國(guó)的教育法律規(guī)范與我國(guó)高等教育發(fā)展的要求相比較，還不夠健全，在很多領(lǐng)域還存在法律空白。因此，必須建立完備的高校管理法律制度。首先，完善法律體系。對(duì)教育法律的空白予以補(bǔ)充，明確高校與學(xué)生的法律關(guān)系和權(quán)利、義務(wù)，避免各個(gè)法律間相互抵觸，使高校與學(xué)生的權(quán)利義務(wù)和高校管理活動(dòng)的運(yùn)作規(guī)范得到明確。其次，修改和補(bǔ)充現(xiàn)行法律中不合時(shí)宜和不完備的部分，增加對(duì)高校責(zé)任的追究機(jī)制，在賦予高校管理權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)明確權(quán)力的法律約束，包括濫用職權(quán)時(shí)如何追究責(zé)任、以什么形式追究何種責(zé)任以及高校的行政訴訟被告資格等的規(guī)定。最后，增強(qiáng)高等教育相關(guān)法律的可操作性，因?yàn)槿狈刹僮餍缘姆傻韧跊]有法律，甚至?xí)捎谡`解、歪曲而產(chǎn)生相悖的制約效果。

（二）加強(qiáng)程序法治化

程序問題是高校依法管理的核心問題，我國(guó)高校管理存在重實(shí)體、輕程序的缺點(diǎn)。高校在行使管理權(quán)的過程中享有較大的自由裁量權(quán)，往往通過制定學(xué)校規(guī)章將高校的意志強(qiáng)加給學(xué)生，造成對(duì)學(xué)生依法享有的權(quán)利的侵害。高校管理制度的制定應(yīng)遵循正當(dāng)程序原則，賦予學(xué)生程序性的權(quán)利，使高校管理權(quán)受到制約，以實(shí)現(xiàn)高校與學(xué)生間的公平。高校管理中要落實(shí)程序法治化，應(yīng)當(dāng)以公開原則、公正原則及參與原則為指導(dǎo)構(gòu)建一整套程序體系。程序法治化是保證高校對(duì)學(xué)生處理結(jié)果的合理合法的有效途徑，是高校管理權(quán)正確行使的有效保證。

（三）健全對(duì)高校管理權(quán)的監(jiān)督

監(jiān)督高校管理權(quán)，就目前實(shí)際情況來看，較為成熟和可行的途徑是建構(gòu)全面的學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度，以權(quán)利制約權(quán)力，使高校管理者真正做到依法行政、依法治教。全面的學(xué)生救濟(jì)制度包括校內(nèi)和校外救濟(jì)制度，對(duì)于校內(nèi)救濟(jì)制度的建構(gòu)：健全高校內(nèi)部申訴制度。雖然《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》對(duì)校內(nèi)申訴制度進(jìn)行了規(guī)定，但對(duì)申訴機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生方式、人數(shù)比例及投票的效力并沒用明確的規(guī)定，[10]因而筆者認(rèn)為，為了完善申訴制度，使學(xué)生申訴權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該進(jìn)一步明確這些相關(guān)問題。而對(duì)于校外救濟(jì)制度的建構(gòu)：完善教育行政復(fù)議、行政訴訟制度。因而筆者建議我國(guó)《行政復(fù)議法》對(duì)教育行政復(fù)議制度作出明確、具體的規(guī)定，切實(shí)保障學(xué)生權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。鑒于目前我國(guó)《行政訴訟法》并沒用明確規(guī)定高校管理行為是否可訴的情形，筆者建議應(yīng)盡快修改《行政訴訟法》，在保障高校擁有自治權(quán)自主管理的同時(shí)，明確規(guī)定司法審查的范圍、受理部門、審查程序、時(shí)限、結(jié)果等，“法院判決不能涉及學(xué)術(shù)領(lǐng)域，學(xué)者有自己的自 由?！盵11]這樣既可以保證高校的學(xué)術(shù)自治，同時(shí)也不至于將高校的管理行為排除在法治之外，形成法治的真空地帶。

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