河北省新農(nóng)保制度運行中存在的問題及解決對策

習(xí)亞哲

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院，河北 石家莊 050061）

隨著中國加速進入老齡化社會，養(yǎng)老問題日益突出，尤其在城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村養(yǎng)老保障十分薄弱。國務(wù)院于2009年9月1日發(fā)布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，這是繼取消農(nóng)業(yè)稅和實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療之后，國家推出的又一項重要惠農(nóng)政策。截至2012年底，河北省已實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（簡稱新農(nóng)保）的全覆蓋，新農(nóng)保制度實施取得了顯著的成績。但河北省新農(nóng)保制度仍存在制度吸引力不足、保障效果欠佳、資金積累不足等問題，影響新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展。為保障新農(nóng)保的穩(wěn)健性與制度結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，本文提出若干具有針對性的建議，為促進河北省新農(nóng)保制度的健康可持續(xù)發(fā)展提供參考。

一、河北省新農(nóng)保制度運行狀況

按照國家總體部署，河北省對如何開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作做出具體要求，于2009年11月正式出臺《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作的實施意見》，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合，社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的新農(nóng)保制度。

2009年河北省在18個縣區(qū)進行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，涉及農(nóng)村人口683.3萬人次。截至2011年底，河北省先后有3批106個縣納入國家新農(nóng)保（新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險）和城居保（城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險）試點，從2012年7月1日起，河北省最后66個縣（市）區(qū)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險試點工作正式啟動，至此，河北省172個縣（區(qū)、市）實現(xiàn)養(yǎng)老保險全覆蓋。與此同時，原本“城鄉(xiāng)有差”的新農(nóng)保和城居保將統(tǒng)一按照城居保標準執(zhí)行，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險無差別。參保人可根據(jù)個人意愿在大框架下選擇參保檔次，目前居民繳費檔次統(tǒng)一確定為100元～1 000元10個固定數(shù)額的檔次。原本在農(nóng)村實行的家庭聯(lián)動機制也予以廢止，老年人的養(yǎng)老金領(lǐng)取不再與子女繳費掛鉤，自2012年7月1日起對所有超過60周歲老年人均統(tǒng)一發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

從政府補助看，中央財政負責對符合領(lǐng)取條件的農(nóng)村居民全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，省、市、縣（市）政府對繳費的參保人給予補貼，補貼標準為每人每年30元。對重度殘疾人等繳費困難群體，政府每年代其繳納81元養(yǎng)老保險費。

新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身。目前由中央財政全額補助的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月55元，試點縣（市）區(qū)對繳費年限超過15年的參保人可適當加發(fā)地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金。個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存額除以139。

截至2012年12月31日，河北省全省172個試點縣（市、區(qū)）共有3 334.57萬人參保，參保率達到95.77%，共有789.71萬60周歲以上的農(nóng)村老人領(lǐng)取了養(yǎng)老金，基金支出總額為49.12億元。

二、河北省新農(nóng)保制度運行中存在的問題

（一）缺乏立法規(guī)范

要做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，就要有完善的法規(guī)制度作保障。西方發(fā)達國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，大都是通過國家立法的形式推行的，具有法律強制性特點。與發(fā)達國家相比，我國沒有一部能從整體上專門規(guī)范農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律。河北省農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的建立，主要依據(jù)民政部下發(fā)的基本方案和各級主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)性文件，先是靠原民政部1992年制定的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》來推動工作，后來下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有關(guān)問題的通知》《2008年全省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作要點》《省政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的意見》（2009年）等一系列相關(guān)政府文件，這些文件只是以通知形式印發(fā)到各地，并不具有法律效力，權(quán)威性較弱。

（二）資金來源不充足

從我國及國外的實踐經(jīng)驗看，財政支持是否切實到位是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度運行是否高效和可持續(xù)性的主要決定因素之一。也就是說，要推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，政府財政難脫其責。從實際情況看，相對于老農(nóng)保，盡管政府角色由過去的“政策支持”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢a貼”，但政府補貼的額度偏低，與城市水平有較大差距。當前，中央財政給60歲以上農(nóng)民每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，與農(nóng)民消費需要相比標準過低；河北省各縣市基本實行地方政府向投保農(nóng)民補貼30元的政策，該補貼力度與農(nóng)民的期望值之間也存在一定的差距。另外目前各級政府尤其縣級政府的財政資金壓力較大，新農(nóng)保資金能否真正落實到位存在著很大的不確定性。而政府財政補貼，是誘導(dǎo)農(nóng)民參保的重要因素，財政資金能否到位直接影響農(nóng)民的參保意愿。尤其是對較高層次繳費給予補貼，可以促使農(nóng)民選擇較高檔次參保，是有效建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的關(guān)鍵。所以，財政資金來源不充足，勢必會影響農(nóng)民的參保意愿，影響農(nóng)村老年人的生活狀況，影響新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展。

除了政府補貼不足，新農(nóng)保的繳費檔次水平也較低。河北省根據(jù)國家要求將繳費水平分為每人每年100元～1 000元10個檔次。大概進行一下測算，假設(shè)參保人從16歲便開始繳費，繳費檔次為最高的1 000元，那么到60歲時，他的繳費總額為44 000元，再加上政府每年補貼的30元（合計1 320元），個人賬戶總金額為45 320元，根據(jù)目前的發(fā)放辦法，60歲以上農(nóng)民月養(yǎng)老金待遇＝基礎(chǔ)養(yǎng)老金（55元）＋個人賬戶總額÷139，如果不考慮較低的利率及其他增值因素，60歲以后其個人賬戶中能領(lǐng)取的養(yǎng)老金326.0元，加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月能領(lǐng)取的養(yǎng)老金總額為381.0元，這遠遠低于行政事業(yè)單位及企業(yè)的養(yǎng)老金水平。而從試點實際繳費情況來看，農(nóng)村居民大都選擇100元繳費檔次，按以上假設(shè)預(yù)期養(yǎng)老金領(lǐng)取額度僅為86.7元。繳費檔次設(shè)計水平較低，可以增強農(nóng)民參保的積極性，降低其繳費難度，但也會嚴重影響新農(nóng)?；鸱e累和將來的養(yǎng)老金待遇水平，若不及時調(diào)整，新農(nóng)保在運行幾十年后，養(yǎng)老金的發(fā)放可能會出現(xiàn)像舊農(nóng)保所支付的養(yǎng)老金一樣，低得不值一提，這種預(yù)期會直接影響著新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展。

另外，目前的新農(nóng)保制度對村集體補助缺乏硬約束，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展水平整體不高，很多村集體，幾乎沒有能力為農(nóng)民參與新農(nóng)保提供資金支持，大部分農(nóng)民得不到集體補助，也會影響新農(nóng)保基金積累及可持續(xù)發(fā)展。

（三）制度規(guī)定不具體

河北省政府通過的實施意見，在具體制度設(shè)置上并不具體，主要表現(xiàn)以下幾個方面。一是激勵機制責任劃分不明確。河北省新農(nóng)保在激勵機制責任的劃分上，并沒有對如何給予參保農(nóng)民適當補貼做出明確規(guī)定；省、市、縣的責任沒有做出明確規(guī)定；沒有對村集體給予參保農(nóng)民補貼做出明確規(guī)定；也沒有對鄉(xiāng)村企業(yè)給予務(wù)工農(nóng)民繳費補貼做出詳細說明。二是農(nóng)民繳費激勵規(guī)定不詳細?？梢哉f河北省在新農(nóng)保制度框架設(shè)計中是體現(xiàn)了繳費激勵機制的，實施意見規(guī)定對選擇較高檔次標準繳費的農(nóng)民，可適當提高補助標準，對繳費超過15年的參保人可適當加發(fā)地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金。但是沒有進行具體設(shè)置，繳費檔次與補貼檔次之間，以及繳費年數(shù)、檔次和基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放額度之間的關(guān)系缺乏明確界定。由于無強制性，大多縣市不會在此方面增加投入，這無疑會導(dǎo)致此項激勵機制落空，最終使得參保人就可能會按最低檔次和最短時限來繳費，使得籌資水平較低。三是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)管約束缺乏。目前實施的新農(nóng)保由試點地區(qū)的人力資源和社會保障部門管理，普遍缺乏獨立的專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)，不能有效保證基金不被擠占、挪用，不能有效保證新農(nóng)保基金的保值、增值，這會直接影響到農(nóng)村居民對新農(nóng)保的信任感。

三、促進河北省新農(nóng)保制度可持續(xù)發(fā)展的對策

（一）完善立法責任

新農(nóng)保要取得可持續(xù)性的發(fā)展，勢必需要制定相應(yīng)的法律法規(guī)予以保證，以法律法規(guī)規(guī)范各級政府及相關(guān)職能部門的職責，打消農(nóng)民的各種顧慮。首先國家應(yīng)該在現(xiàn)有的《社會保險法》的基礎(chǔ)上，制定專門針對農(nóng)村居民養(yǎng)老的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條例》，以法律的形式明確新農(nóng)保的主要內(nèi)容、遵守的原則、監(jiān)督機構(gòu)及管理體制等，為新農(nóng)保提供健全的法制環(huán)境。在此基礎(chǔ)上河北省各地區(qū)再根據(jù)本地區(qū)農(nóng)村具體情況，細化操作辦法，確保全部農(nóng)村居民都能老有所養(yǎng)，都能得到適當?shù)酿B(yǎng)老保障。

（二）提高財政養(yǎng)老金補貼標準

在財政資金有限的情況下，各級政府要合理安排財政支出結(jié)構(gòu)，不斷加強社會保障體系建設(shè)。社會保障支出也要向農(nóng)村傾斜，保證新農(nóng)保資金的供給，并且要不斷提高補貼標準，以逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障支出的均等化。中央政府要適時提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，地方政府則應(yīng)該制定適合本地區(qū)的相關(guān)政策，不斷提高個人賬戶補貼標準，增加預(yù)期的農(nóng)民未來養(yǎng)老金發(fā)放額度，增強農(nóng)民參保的積極性。另外，地方財政預(yù)算每年也需要按照一定的比例確定出專項資金，用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金建設(shè)，這是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度持續(xù)發(fā)展的重要保證。

（三）完善基金來源保障機制

首先，要通過制度建設(shè)保障中央財政補貼資金及時到位。加強監(jiān)督力度，明確處罰措施，切實保證國家財政補助的部分能夠如期兌現(xiàn)，讓參保農(nóng)民真正感受到新農(nóng)保制度給自己帶來的實惠。其次，河北省也要建立財政資金補貼保障機制，保障不會因各種原因出現(xiàn)新農(nóng)保資金不到位情況?？筛鶕?jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力，明確地方財政補貼在省、市、縣三級財政的分擔比例。貧困地區(qū)財政資金緊張，為保證其新農(nóng)保制度的建立及持續(xù)性，中央政府可以適當分擔地方財政繳費補貼，分擔的標準以地方財政困難程度而異。再次，適時調(diào)整新農(nóng)保養(yǎng)老金繳費規(guī)則。隨著經(jīng)濟發(fā)展，越來越多的農(nóng)民不斷富裕起來，一部分人完全有能力承擔高檔次的農(nóng)村養(yǎng)老保險，因此可適當擴展新農(nóng)保的繳費檔次。繳費檔次較高的可采取按季或按月繳納。為調(diào)動農(nóng)民參保的積極性，對于繳費檔次高、繳費年限長的農(nóng)民，要明確政府的激勵機制。

最后，要拓寬籌資渠道，實現(xiàn)新農(nóng)保基金的保值增值。新農(nóng)保基金除來自于政府、個人和集體外，還可以考慮從其他方面籌集，如可來自部分國有企業(yè)收入、福利彩票發(fā)行收入等。在確保資金籌集的同時，還要努力實現(xiàn)新農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋?。由于金融體系不發(fā)達，目前還缺乏適合新農(nóng)?；鸬耐顿Y渠道。建議在保證基金安全的基礎(chǔ)上，借鑒國外一些先進經(jīng)驗，對新農(nóng)?；疬M行投資運營。短期內(nèi)可考慮購買各類債券，但收益較低；長期可考慮開發(fā)收益較高的投資項目。

（四）適時、逐步調(diào)整養(yǎng)老金保障水平

按目前新農(nóng)保政策測算，新農(nóng)保養(yǎng)老金水平較低，不能滿足基本生活需要。今后在財力允許情況下，應(yīng)逐步提高保障標準，使農(nóng)村居民能獲得適當水平的生活保障，增強生活安全感。首先，從新農(nóng)保繳費來看，參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費辦法，河北省可以根據(jù)各地上年度農(nóng)民人均純收入，確定恰當比例進行繳費，不斷提高繳費水平。其次，從總的保障水平看，可參照計算低保標準的“生活需求法”。由河北省民政、財政等部門組成調(diào)查組，對農(nóng)民家庭基本生活支出情況進行調(diào)查，得出基本生活需求，在扣除各地土地出租收入后，得到新農(nóng)保保障總水平。新農(nóng)保保障總水平扣除個人繳費收益部分，即為政府及集體應(yīng)補助部分，此部分再在各級政府間劃分恰當?shù)谋壤?。最后，從長期來看，新農(nóng)保保障水平應(yīng)向城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險水平看齊，使農(nóng)村居民也能獲得均等的養(yǎng)老保障。

[1]張金峰，金炳徹.河北省新農(nóng)保試點推進中的難點問題研究[J].西北人口，2012，（1）.

[2]課題組.河北省新農(nóng)保制度實施情況調(diào)查[J].金融教學(xué)與研究，2013，（1）.

[3]李逸波，彭建強，趙邦宏.河北省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險推廣的現(xiàn)狀、問題與對策[J].北方經(jīng)濟，2011，（9）.