行政行為主體要件的理論構(gòu)造

張淑芳

(上海財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，上海 200433)

行政行為理論是行政法學(xué)的基本理論，在行政行為諸理論范疇中有關(guān)行政行為構(gòu)成要件的理論是所有其他理論的核心，是其他理論的理論前提。在行政法學(xué)界關(guān)于行政行為的構(gòu)成要件有很多種說法，包括主體要件、主觀要件、客觀要件、程序要件、行政權(quán)力要件、法律效果要件和形式要件等［1］。在眾多的構(gòu)成要件中，主體要件是公認的行政行為成立必不可少的要件之一。因為它派生出行政行為的其他構(gòu)成要件，決定著行政行為的性質(zhì)。但就我國學(xué)界目前的研究來看，關(guān)于行政行為主體要件的理論還有不少空白，使得主體要件的核心地位難以體現(xiàn)，進而導(dǎo)致行政行為理論的諸多缺陷。因此，無論從相關(guān)理論的完善還是法治實踐的需要，都有補充的必要。本文從行政行為主體要件的法理價值、法律范疇、與其他要件的關(guān)系等方面，對其作了進一步的拓展分析。

一、行政行為主體要件的理論空白

行政行為構(gòu)成要件即構(gòu)成行政行為的那些標準。一個法律行為的標準常常不是一個單一的指標，而是一個指標體系，這個體系由若干具體的要件和形式構(gòu)成，缺少一個要件行為就不可能成立。行政行為的主體要件是就構(gòu)成行政行為中若干要件相比較而言的，缺少一個主體要件的行政行為就不是行政行為，從這個意義上講，行政行為的主體要件并不是一個無關(guān)緊要的問題，而是關(guān)系到行政行為能否成立的帶有原則性的問題。在行政法學(xué)中，行政行為和行政主體是兩個不同范疇的東西，至少在長期的行政法學(xué)研究中這兩個問題是被歸入兩個不同的范疇之中的。由于行政主體本身就是行政法中的一個非常大的板塊，人們也就忘記了行政行為理論與行政主體理論究竟存在何種關(guān)系，行政行為主體要件的理論空白使行政主體理論中也不曾有行政行為。我國有的學(xué)者在涉及行政主體理論時將其放置于行政法關(guān)系的理論之中［2］，認為行政主體是行政法關(guān)系主體的一種，在研究行政法關(guān)系時必然涉及行政主體問題。同樣道理，在研究行政主體時將其置于行政法關(guān)系之中，并從其與行政相對人的關(guān)系解釋行政主體的狀況。有的學(xué)者將行政主體理論置于行政組織和行政組織法的理論之中。我們注意到有關(guān)行政主體的理論闡釋常常與行政組織理論、與行政組織法理論放在一起，將其作為行政組織理論和行政組織法理論的構(gòu)成部分［3］。上述兩個關(guān)于行政主體的處理方式都沒有將行政主體理論與行政行為結(jié)合起來，或者將行政行為理論與行政主體結(jié)合起來，使二者成為行政法學(xué)理論中的兩個幾乎互不相干的板塊。也許學(xué)者們這樣的處理方式有一定的道理，而且是非常系統(tǒng)和成熟的，但就行政行為本身而言，其主體要件的理論構(gòu)設(shè)卻是一個空缺，由這個空缺便帶來了行政行為構(gòu)成要件理論中的一些具體障礙。

第一，沒有對行政行為主體要件進行界定。行政行為主體要件作為行政行為的要件之一，即便是沒有法律上的概念界定，至少也應(yīng)當有一個學(xué)理上的概念界定。然而，我國行政法學(xué)界卻沒有一個關(guān)于行政行為主體要件的界定。所謂行政行為主體要件的界定是指從理論上對行政行為的主體要件作出概念上的闡釋，當然，行政行為主體要件在理論上的解釋是一個行政法學(xué)理論問題，與法律制度和法律規(guī)范中的概念界定還存在較大差別。我們注意到一些行政法治發(fā)達國家有關(guān)行政行為主體要件的界定在行政法制度中就有所反映，例如，《西班牙行政程序法》(1958年)第二章第一節(jié)就專門規(guī)定了“行為之要件”，其中第40條“行政行為，由有權(quán)限之機關(guān)，依據(jù)確立之程序為之。行為之內(nèi)容，應(yīng)合法、合目的”［4］就是對行政行為主體要件的規(guī)定。能夠像這樣從法律上界定行政主體要件是最好的選擇，但由于我國行政法治的水平還沒有達到相對較高的地步，因此，我們認為，我國行政法學(xué)界應(yīng)當從理論上界定行政行為主體要件的概念。在行政行為主體要件還沒有界定的情況下，行政行為主體要件的相關(guān)理論必然是不成熟的，必然是處于相對空白的狀態(tài)中①我國規(guī)范行政行為的行政法規(guī)范并不少，但這些行政法規(guī)范都沒有上升到相對高的理論角度界定某一行政行為的主體要件，不過，令人欣慰的是我國一些行政法規(guī)范在規(guī)定某一行政行為的同時，規(guī)定了實施該行為的行政主體的類型。例如《中華人民共和國行政處罰法》就規(guī)定了實施行政處罰的機關(guān)有職權(quán)機關(guān)、授權(quán)機關(guān)、委托的機關(guān)和綜合執(zhí)法機關(guān)等，這個規(guī)定可以成為我們在學(xué)理上界定行政行為主體要件的法律依據(jù)。。

第二，沒有闡釋行政行為主體要件的理論基礎(chǔ)。行政行為主體要件是有一定的理論基礎(chǔ)作為支撐的，如果我們不首先闡述清楚行政行為主體要件的理論基礎(chǔ)，那么，我們就不能夠很好地領(lǐng)會行政行為主體要件在行政法中的重要定義?！杜＝蚍纱筠o典》關(guān)于法律行為的解釋對于我們領(lǐng)會行政行為主體要件存在的理論基礎(chǔ)有很好的啟示。它說“法律行為是指具有合法權(quán)能的人所做的、能夠產(chǎn)生特定法律后果的或產(chǎn)生法律上可能且允許的后果的意思表示或意愿宣告。法人正是通過法律行為來設(shè)立、限制或消滅權(quán)利和義務(wù)并影響法人之間的關(guān)系的。法律行為的主要例子有:作出許諾或立遺囑(單方的法律行為)和簽訂協(xié)議(雙方的法律行為)。必須將法律行為與法律的作用區(qū)別開來，后者是指法律本身在沒有人的參與下，而影響當事人個人或當事人之間的權(quán)利和義務(wù)”［5］。盡管其是在私法的角度對法律行為進行闡釋的，但仍然可以將這種觀點運用到公法行為中。以此推論，公法中的法律行為是一個重要的公法理論，公法行為同樣是與公法主體、與公法主體的意志表達聯(lián)系在一起的。具體到行政行為中，就能得出行政行為與行政主體之間必須發(fā)生關(guān)系這樣一個重要理論，因為離開了行政主體，具體的行政行為不復(fù)存在，只能是一個空洞的概念。關(guān)于這一點，我國行政法學(xué)界還沒有較多的闡釋，或者說沒有更深入的闡釋。

第三，沒有行政行為主體要件的理論構(gòu)設(shè)。《牛津法律大辭典》指出:“法律上的行為指某一法律人格主體做出的意思表示，用以產(chǎn)生、變更、消滅某項法律權(quán)利，并為此目的而具有法律上的效力。例如訂立合同、遺囑或財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的執(zhí)行。法律上的行為所包含的要素，是行為人引起預(yù)期法律后果的法律權(quán)利，是行為人依其意愿為達到上述目的所做出的指示以及意愿的表達或顯示。缺少任何要素，比如違法或違背了公共政策，都將損害或影響有關(guān)行為的實質(zhì)效力?！保?］這是對法律行為主體特性的描述，作為一個法律行為的主體并不僅僅是實施某種行為的組織或者機構(gòu)的簡單稱謂，而是必須具有法律人格的機構(gòu)實體，法律上的人格是法律行為主體的基本特征，而一旦談到法律主體的法律人格就必然涉及主體的能力問題、主體的行為能力問題、主體作為義務(wù)承擔者的資格問題，主體的產(chǎn)生、變更和消除等一系列法律上的屬性問題。即是說，作為行政行為主體要件的行政主體也必須具備一整套前提條件，如自身的合法性、行政權(quán)能的存在等，正是這些條件的存在使得行政主體能以自己的名義在不受任何障礙的情況下行使權(quán)利和承擔義務(wù)。但是，行政行為主體要件在行政法學(xué)體系中目前還沒有這樣的較為完整的理論構(gòu)設(shè)。不僅如此，我國整個行政行為的構(gòu)成要件中相關(guān)的理論構(gòu)設(shè)都顯得有些單薄，這也成為制約我國行政行為理論完善和發(fā)展的一大屏障。

第四，沒有行政行為主體要件的理論推演。法律行為的理論和法律主體的理論只是解釋法律現(xiàn)象的一個工具或者手段，我們必須能夠用這樣的工具和手段進行法律上的邏輯推演。凱爾森指出:法律主體“是在陳述實在法時所使用并且同法律義務(wù)與法律權(quán)利概念密切聯(lián)系著的另一個一般的概念。法律主體的概念，符合一種想象，需要有一個權(quán)利與義務(wù)的持有者。法學(xué)思想不滿足于只看到某種人的行為或不行為組成義務(wù)或權(quán)利的內(nèi)容，必須還存在著某個具有義務(wù)或權(quán)利的人物。這種思想體現(xiàn)了人類思想的一般趨向。然而實際上，法律主體并不是在它的義務(wù)和權(quán)利之外的一個分立的本體，而不過是它們?nèi)烁窕说慕y(tǒng)一體，或者由于義務(wù)與權(quán)利就是法律規(guī)范，所以不過是一批法律規(guī)范的人格化了的統(tǒng)一體而已”［7］。這實質(zhì)上是對法律主體概念進行法律理論推演的一個規(guī)則，即法律主體在法律運行中盡管是通過行為來完成的，但運行過程是存在于一定的權(quán)利與義務(wù)之中的。當我們講特定法律主體的概念時是為推演權(quán)利義務(wù)概念所作的邏輯前提上的準備，是一種對邏輯前提進行設(shè)定的行為或狀態(tài)。行政行為構(gòu)成要件也必須能夠進行這樣的邏輯推演，但是，在我國行政法學(xué)理論中，依行政行為構(gòu)成要件進行的理論推演是比較少的，從行政行為主體要件進行理論推演的情形更是很少出現(xiàn)和存在。前面講到的我國行政法學(xué)理論中將行政行為與行政主體作為兩張皮的處理方式正是這種邏輯推演單薄性的表現(xiàn)。

二、行政行為主體要件的法理價值

法律行為的一般構(gòu)成要件在一定范圍內(nèi)可以運用于解釋公法行為，因為公法行為亦為法律行為的構(gòu)成部分之一。但是，法律行為構(gòu)成要件中的一些并不一定適合于解釋公法現(xiàn)象，即法律行為的構(gòu)成要件不能完全套用到公法行為構(gòu)成要件中來。對于這個問題美濃部達吉在《公法與私法》一書中已經(jīng)作過描述:“法律行為、意思表示、代理、無效和撤銷、條件和期限等觀念，是公法和私法所共通的，在公法上亦非承認有與其相當?shù)挠^念存在不可。自然，意思力有優(yōu)劣之差的國家與人民間的法律行為，當然不能和對等的私人相互間之行為同樣由同一的法則規(guī)律，所以關(guān)于法律行為的民法規(guī)定，不能一一準用于公法上的法律行為。不過，在那些規(guī)定沒有理由因公法或私法而不同的限度內(nèi)，民法的規(guī)定應(yīng)解釋為得準用于公法?！保?］由此可見，我們?yōu)樾姓袨闃?gòu)設(shè)一套特殊的、僅僅適用于行政行為的要件并不多余。從大的方面講，它非常有利于建構(gòu)公法學(xué)體系;從小的方面講，它能夠使行政行為的構(gòu)成要件完全適合于解釋行政行為這一特定的公法現(xiàn)象。行政行為主體要件就具有這樣的功能，即是說我們通過確定行政行為的主體要件，一方面，使行政行為的構(gòu)成要件與其他法律行為的構(gòu)成要件有所相通，使行政行為成為法律行為的一部分;另一方面，也是更為重要的一個方面是我們通過行政行為主體要件的構(gòu)設(shè)使行政行為構(gòu)成要件區(qū)別于其他法律行為的構(gòu)成要件，這一區(qū)分必然能夠使行政行為理論既成為一個非常重要的公法理論，又能夠使行政行為的法律控制朝著規(guī)范化的方向發(fā)展。如果我們將行政行為主體要件的法理價值作深層分析的話，下列方面是十分重要的。

其一，行政行為的主體要件具有使行政主體由抽象變?yōu)榫唧w的價值。行政主體是一個學(xué)理概念，我國行政法典則中還沒有哪一個使用行政主體的概念，都以行政機關(guān)的稱謂作為行政法上表達行政主體的稱謂。由于我國的行政主體是一個學(xué)理上的用語，這就使行政主體在我國是相對抽象的。學(xué)者們在設(shè)計行政主體的條件時也反映了這一特點，如一般認為行政主體的組成已經(jīng)獲得有權(quán)機關(guān)的批準;行政主體的名稱和法定代表人以及辦公處所已經(jīng)獲有權(quán)機關(guān)批準;行政主體還有法定級別，設(shè)置了內(nèi)部機構(gòu)并配備了相應(yīng)的工作人員;行政主體獲得財政預(yù)算經(jīng)費;行政主體的成立已在有關(guān)公報上公告等［9］。這些關(guān)于行政主體資格要件的表述反映了行政法學(xué)界有關(guān)行政主體研究的格局，即行政主體是一個相對抽象的行政法概念和理論，是對存在于行政管理活動過程中行使行政職權(quán)的行政機關(guān)或其他組織的一個概括。行政法作為一個部門法，其法學(xué)上的學(xué)理相對弱一些，每一個存在于行政法中的概念或理論都必須具體到行政活動過程中去。即是說，只有當行政主體與行政管理活動過程聯(lián)系起來以后才有實際意義。那么，行政行為的主體要件就使行政主體的概念與行政過程有機地結(jié)合起來，當我們在談到行政主體的概念時，我們立刻會想到其是實施行政行為的一個具體的行政機關(guān)，或者一個法律、法規(guī)授權(quán)的組織。行政主體概念與行政行為相關(guān)要件結(jié)合以后，行政主體不純粹是一個僅僅存在于行政組織法中的內(nèi)部行政法問題，而是行政法在運作過程中由行政機關(guān)和行政相對人發(fā)生具體聯(lián)系的問題。行政主體由抽象變?yōu)榫唧w是非常重要的，目前國內(nèi)絕大多數(shù)行政法教科書在討論行政主體概念時基本上沒有一個案例作為支點。其實，行政主體具體到行政管理活動過程中才具有主體的真正意義，從辯證哲學(xué)的角度講，主體與客體本身就是不可以分開的。

其二，行政行為的主體要件具有使行政行為有根有源的價值。我國學(xué)界對行政行為的研究側(cè)重于行政行為的技術(shù)方面，而忽視了行政行為的政治屬性方面①行政行為概念的產(chǎn)生就與現(xiàn)代憲政制度和現(xiàn)代行政程序制度密不可分，從現(xiàn)代憲政制度的角度講，憲法上一般都規(guī)定了行政系統(tǒng)的職權(quán)范圍和行為方式;從行政程序的角度講，行政程序法一般都要對行政行為的概念作出界定。就前者而論，行政行為的主體要件具有比較明顯的政治屬性，就是現(xiàn)代憲政制度所賦予的;就后者而論，行政行為則是一個技術(shù)問題。我國學(xué)者對行政行為的研究多從后者出發(fā)，例如往往看重行政行為的方式、期限和效果等。。所謂政治屬性是指行政行為在作出時常常受到一些法外因素的制約。行政行為的技術(shù)屬性固然是非常重要的，但其政治屬性也是一種客觀存在，有時甚至更加關(guān)鍵。有學(xué)者就對美國行政行為政治屬性的狀況作過這樣的分析:“一旦行政機關(guān)的職能被設(shè)想為根據(jù)相互沖突之私人利益在特定事實情形中的狀況以及相關(guān)制定法所體現(xiàn)的政策，來調(diào)整這些私人利益，那么，行政行為既不可能由傳統(tǒng)模式的‘傳送帶’理論予以合法化，也不可能由羅斯福新政時期的‘專家知識’模式予以合法化?！畟魉蛶Аъ`的原因在于，當相關(guān)事實已經(jīng)準確查清之時，寬泛的立法指令很少能夠直接處理具體的情形。更為經(jīng)常的是，適用這樣的立法指令，要求行政機關(guān)在若干受影響之特定利益星云密布般充斥其間的某個特定事實情形中，必須重新衡量和協(xié)調(diào)隱藏在立法指令背后的模糊不清的或彼此沖突的政策。”［10］行政的技術(shù)屬性是行政行為的形式問題，是一個為標的問題，而行政的政治問題則是一個實質(zhì)性問題，是一個為本的問題。由此可以說我國行政法學(xué)理論中的行政行為實質(zhì)上割斷了行政行為的基礎(chǔ)，即在沒有相應(yīng)基礎(chǔ)的情況下對行政行為的研究。這與行政行為主體要件相關(guān)理論的單薄不無關(guān)系，因為行政行為的其他構(gòu)成要件主要是一些形式性要件，如行政行為必須符合法定形式，行政行為必須符合法定的程序等。而行政行為的主體要件才是實質(zhì)性要件，它可以避免行政行為的枝節(jié)性研究，使行政行為在理論上有根有源，在法治實踐過程中有根有源。

其三，行政行為的主體要件具有使行政法中體和用統(tǒng)一的價值。行政法學(xué)理論中有兩個非常重要的概念，一個叫作“體”，另一個叫做“用”。這兩個概念是行政法分析邏輯中非常重要的分析工具。所謂“體”就是從靜態(tài)上對行政機構(gòu)的組織體系以及行政機構(gòu)構(gòu)成分子所進行的分析，即是說行政法中有一部分內(nèi)容是關(guān)于“體”的內(nèi)容，行政組織法、公務(wù)員法、行政編制法等都是體的范疇，“體”即是行政法中的一個法實在，又是行政法規(guī)范的一個構(gòu)成形式，同時還是一個分析概念。所謂“用”則是從動態(tài)上對行政機關(guān)行政行為以及其他行政活動過程所作的分析?！坝谩钡臉?gòu)成中包括行政行為以及其他相關(guān)的行政活動?！坝谩蓖瑯邮切姓ㄖ械囊粋€構(gòu)成，是行政法學(xué)中的一個分析手段。在辯證哲學(xué)中，靜態(tài)與動態(tài)是一個相互對應(yīng)的東西，如果將二者置于一個事物之中則是一個事物的兩個方面，二者互為前提條件，不可以貿(mào)然分開。然而，在行政法學(xué)理論中，人們常常將二者予以割裂，使其成為兩個互不關(guān)聯(lián)的東西，在行政法教科書中體系的編排常常是將“體”作為一面，將“用”作為一面，并且在講解有關(guān)“體”和“用”的內(nèi)容時，不涉及“用”的內(nèi)容。同樣，在講解“用”的內(nèi)容時也不涉及“體”的內(nèi)容。我們認為，將“體”和“用”割裂開來是行政法學(xué)研究中一個非常致命的問題，因為它將行政法作為一個理論的事物人為地破壞了。由此可見，用什么樣的方式將“體”和“用”統(tǒng)一起來就是行政法學(xué)界應(yīng)當予以重視的，而且必須通過一種機構(gòu)或方式將二者予以統(tǒng)一。行政行為主體要件就有將“體”和“用”統(tǒng)一起來的功能，因為，在行政行為的主體要件中，行政行為是行政主體的行為結(jié)果，行政行為只是行政主體的延伸物，而行政主體的存在就是以派生一定的行為為前提的。

其四，行政行為的主體要件具有使行政法學(xué)范疇相互連結(jié)的價值。行政法學(xué)范疇在行政法學(xué)界基本上形成了共識，大體上由下列板塊構(gòu)成:第一板塊是有關(guān)行政法學(xué)基本理論，主要包括行政法學(xué)的定義、行政法的概念、行政權(quán)的定義、行政法關(guān)系、行政法淵源和行政法原則等。第二板塊是有關(guān)行政體制的內(nèi)容，主要包括行政機關(guān)、公務(wù)員、行政機關(guān)組織法、公務(wù)員法、行政編制等。第三板塊是有關(guān)行政行為的內(nèi)容，包括行政行為的概念、抽象行政行為、具體行政行為、部門行政法、行政程序法等。第四板塊是有關(guān)行政救濟的內(nèi)容，包括行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償、行政責(zé)任以及與這些內(nèi)容相對應(yīng)的法律規(guī)范。行政法學(xué)的上述四個板塊構(gòu)成了行政法學(xué)的四個基本范疇。這四個范疇在目前的行政法教科書中絕大多數(shù)學(xué)者將其予以割裂或者僅僅用第一范疇的內(nèi)容分析后面三個范疇的內(nèi)容，而將后面三個不同范疇視為三個完全不同的東西，當學(xué)者們在對這些范疇分別進行評介時并沒有指出不同范疇之間的邏輯關(guān)系。正如前面我們指出的:當學(xué)者們在介紹行政主體這一行政法學(xué)范疇時并沒有將其與行政行為的關(guān)系作有效處理，而當介紹組織行為范疇時也沒有指出這一范疇存在的邏輯前提。行政行為主體要件將行政法學(xué)若干基本范疇進行了有效的銜接，使我們能夠在討論行政救濟問題時與行政行為問題、行政主體問題結(jié)合起來，因為在行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償中，僅僅對行政行為的審查還是不夠的，還必須注意到行政行為本身是有主體要件的，將行政主體、行政行為與行政救濟三個作為一個統(tǒng)一的東西來看待。行政行為主體要件將行政法學(xué)若干范疇統(tǒng)一起來是非常重要的，它能夠使行政法學(xué)這個學(xué)科的構(gòu)建在諸多方面變得科學(xué)起來。

三、行政行為主體要件的法律內(nèi)涵

“我說法律的對象永遠是普遍性的，我的意思是指法律只考慮臣民的共同體以及抽象的行為，而絕不考慮個別的人以及個別的行為?！保?1］這是盧梭對法的普遍性和抽象性的描述，依這個描述法是一個普遍的存在物，其以相對抽象的形式存在于社會之中，當社會個體與法發(fā)生關(guān)系時人們并不是針對某一個體而看待其在法律中的行為的，而是將他作為一個社會存在物而看待的，任何個體的人只要符合法律規(guī)定的要件都是法律行為的物質(zhì)承擔者，個人在法律行為中并不重要，重要的是法律行為以普遍性的形式將社會個體框了進來。進一步分析，法律的普遍性在于其用一個相對統(tǒng)一的格式賦予了一定的行為、一定社會個體的行為類型以法律上的定義。行政法中行政行為的構(gòu)成要件就是一個能夠?qū)⒎稚⒌姆涩F(xiàn)象，或者與法律有關(guān)聯(lián)的社會現(xiàn)象框進來的東西。行政法中一個法律要件就具有這樣一個能夠?qū)⒛承┲黧w和行為框進來的尺度。行政行為的總的構(gòu)成要件是一個相對較大的尺度，在這個相對較大的尺度中還包括著若干不同層級的尺度，即一個單一要件又可以包括若干具體內(nèi)容，這些內(nèi)容構(gòu)成了行政行為的又一個框架，行政行為主體要件實質(zhì)上為行政行為設(shè)置了一個次級的構(gòu)成要件，對于這個次級的構(gòu)成要件我們可以作出下列進一步的分解，而其中每一個內(nèi)涵的狀況就是我們所講的行政行為主體要件的法律內(nèi)涵。

第一，行政行為的屬性以行政主體演繹。行政行為是一個意義非常廣泛的概念。有學(xué)者對行政行為作了這樣的分類:一是將行政行為分為事實行為和法律行為［12］。所謂事實行為是指行政主體所為的純粹的事實性行為，這種行為基本上和法律沒有任何實質(zhì)上的關(guān)系，如行政機關(guān)購置辦公用品的行為，行政機關(guān)的內(nèi)部文件處理行為等。事實行為盡管也可以被稱為是行政行為，但它不與法律發(fā)生聯(lián)系，因此，既不是行政法的調(diào)整對象，也不是其他法律的調(diào)整對象。法律行為則是指與法律發(fā)生關(guān)聯(lián)的行政行為，如行政機關(guān)在憲政體制內(nèi)與其他國家機關(guān)發(fā)生關(guān)系的行為，或者在發(fā)生關(guān)系時受到民事、經(jīng)濟、行政等法律影響的行為。法律行為由于受法律的制約，因此其具有法律上的效力。二是將行政行為分為受其他法律調(diào)整的行為和受行政法調(diào)整的行為［13］。受其他法律調(diào)整的行為是指行政機關(guān)實施的一些行為受經(jīng)濟和民事乃至于刑事法律調(diào)整的行為，這一部分行為在通常情況下不認為是行政法上的行為。行政法上的行為則是指行政機關(guān)的行為受行政法規(guī)范的調(diào)整和制約，能夠發(fā)生行政法上效果的行為等。當然，行政行為的理論分類還可以進一步繼續(xù)下去，但上列兩個分類實質(zhì)上是從行政主體的角度出發(fā)的，之所以這樣說，是因為行政行為在行政法上是一個特指的概念，指行政主體在行政法范圍內(nèi)所為的發(fā)生法律效力的行為，即是說，行政主體的性質(zhì)決定了行政行為的性質(zhì)，如果某一行為是還沒有取得法律資格的行政機關(guān)所為的，該行為就很可能是一種事實行為。反之，該行為如果是獲得法律資格的行政機關(guān)，即行政主體所實施的就是行政行為，在這里行為主體是決定行為性質(zhì)的關(guān)鍵要素。在行政系統(tǒng)中，一些行政機關(guān)對外是沒有行使行政權(quán)的法律資格的，當某一行政機關(guān)是沒有行使行政權(quán)的機關(guān)時，它就不能作為行政行為的主體要件，這是行政行為屬性由行政主體演繹的第一個方面。另一方面，能夠成為行政法上的行政行為也有諸多情形，如有行政救助行為、行政處罰行為、行政強制行為、行政指導(dǎo)行為等。不同的行政行為常常歸于不同的行政主體之中，例如，通常情況下，作為一級人民政府的行政主體所實施的行政行為主要是行政指導(dǎo)行為，而作為民政部門的行政主體所實施的行政行為主要是行政救助行為。有些特定的行政主體不能行使行政處罰權(quán)，如科技行政管理機構(gòu)只能指導(dǎo)和審批有關(guān)科技行政管理事項，沒有行使行政處罰權(quán)的資格。限制人身自由的行政強制只能由公安行政機關(guān)行使。在日常的行政執(zhí)法中，行政行為的屬性都與行政主體有密切聯(lián)系，都是由行政主體的特性所決定的。

第二，行政行為的總量以行政主體的規(guī)模確定。行政行為的總量有兩個層面的意思:第一個層面的意思是一國行政行為的總體數(shù)量①一國行政行為從理論上講是可以作出總量上的統(tǒng)計的，我國一些地方就有行政行為的統(tǒng)計制度，例如上海市社會保障局、上海市工商行政管理局、上海市人事局等部門都對歷年本系統(tǒng)中各個機關(guān)實施的行政行為的總量進行了統(tǒng)計。這個統(tǒng)計數(shù)在通常情況下都是準確的，其常常將各種行政行為予以分門別類，將各類行政行為的總數(shù)量統(tǒng)計出來，再予以相加。一個部門的行政行為的總量能夠進行統(tǒng)計，那么，一個城市、一個省區(qū)乃至于全國都可以對行政行為的總量進行統(tǒng)計。。行政行為總體數(shù)量對于一國行政法治而論是一個非常重要的問題，這個總體上的數(shù)量對于一個國家行政法治而言是一個測定指標，由于在一些發(fā)達國家權(quán)力的行使有司法化的傾向，因此，行政行為的總量有逐年下降的趨勢②在西方法治發(fā)達國家，隨著政府管制和政府干預(yù)的減少，行政行為的數(shù)量也在不斷減少，這實際上是行政法在近年發(fā)展過程中的一個革命性變化。當然，這個變化在我國也已經(jīng)有所表現(xiàn)，近年的行政職權(quán)剝離和行政管理中的契約化就是這種變化的表現(xiàn)。。如果某一國行政行為和司法行為相比，行政行為的絕對數(shù)和相對數(shù)都強勢于司法行為，那么，這個國家的法治狀況必然是弱司法行為強行政行為的國家。毫無疑問，行政行為的總量決定于行政主體的狀況，若一國行政主體在國家權(quán)力體系中地位相對較高，行政機構(gòu)的規(guī)模相對較大，那么，行政行為的總量就相對多一些，反之，行政行為的總量則相對較少，這是行政行為的總量以行政主體規(guī)模決定的第一個層面的意思。第二個層面的意思是一個行政主體隨其規(guī)模大小的不同，其所實施的行政行為的數(shù)量亦必然有所不同，如美國聯(lián)邦以憲法為淵源的權(quán)力有列舉權(quán)力、引伸權(quán)力、歸結(jié)性權(quán)力、固有權(quán)力;與州權(quán)相關(guān)的權(quán)力有專有權(quán)力、共同享有的權(quán)力等。而各州的權(quán)力則有征稅和開支的權(quán)力、征用私有財產(chǎn)的權(quán)力、管理地方事務(wù)的權(quán)力等［14］。由于州的機構(gòu)規(guī)模小于聯(lián)邦，因此，州政府行政系統(tǒng)作為一個行政主體其行使的權(quán)力總量遠遠小于聯(lián)邦政府，進而其行政行為的總量亦會少于聯(lián)邦政府。我國不同的行政機構(gòu)規(guī)模同樣行使著不同性質(zhì)的權(quán)力，由此而引伸出了小規(guī)模的機構(gòu)實施相對較少的行政行為的理論。

第三，行政行為的界分以行政主體的職權(quán)為據(jù)。行政行為的界分既是一個行政法學(xué)理論問題，又是一個行政法治實踐問題。行政法學(xué)理論中，有些行政行為必須通過一定的理論予以區(qū)分，例如，行政指導(dǎo)行為和行政引導(dǎo)行為就存在一個從理論上進行區(qū)分的問題。因為行政指導(dǎo)在一定程度上是要由行政主體承擔法律責(zé)任的，而行政引導(dǎo)則不應(yīng)當由行政主體承擔責(zé)任，因為行政引導(dǎo)行為要比行政指導(dǎo)行為的程度弱得多。還如，行政檢查行為與行政調(diào)查行為如何從理論上予以區(qū)分，即行政檢查是歸于行政調(diào)查之中，還是它也應(yīng)當是一種單獨的行政行為等。行政行為類型的理論劃分向來就是行政法學(xué)界爭論較大的問題，這些區(qū)分中有一些就涉及行政行為主體的問題，即不同的行政主體實施的行政行為常常從理論上容易被混淆。正因如此，我國學(xué)者關(guān)于行政行為的理論的研究幾乎都毫無例外地講到了行政行為的區(qū)分問題。在行政法治實踐中，行政行為的界限更是一個非常敏感的行政法問題。在行政法治實踐中，常常有兩種情況讓立法者和其他社會主體頭痛不已:一是行政越權(quán)問題，即此一行政機關(guān)超越彼一行政機關(guān)的權(quán)限去實施行政行為;二是相互推諉的問題，即一個行政管理事項兩個行政機關(guān)或者更多的行政機關(guān)都有權(quán)管但都不愿意管的行為狀態(tài)。說到底，行政越權(quán)和行政上的推諉是由行政機關(guān)的權(quán)責(zé)不明決定的。行政行為是實施行政管理中最為末端的一個要素，它直接與行政客體或者行政法關(guān)系的當事人打交道，而在行政行為之上有其他相關(guān)的要素，其中行政職權(quán)就是一個十分重要的要素，行政行為應(yīng)當是由行政職權(quán)決定的，它是行政職權(quán)的派生物。而行政職權(quán)是由憲法、政府組織法以及部門行政管理法賦予行政主體的，每一個行政主體都從上列法律規(guī)范中取得了行政職權(quán)，再根據(jù)這些職權(quán)實施抽象行政行為和具體行政行為。一旦行政主體職權(quán)明確，行政行為在實施中就不存在交織或行為方式不明的現(xiàn)象。我國行政法治實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的行政行為交織現(xiàn)象其根本原因在于行政主體在職權(quán)方面的交織，而職權(quán)的交織又決定于對行政主體的不同定位。近年，我國在行政處罰中實施了相對集中行政處罰權(quán)制度，將同一性質(zhì)的行為，同一性質(zhì)的職權(quán)集中在同一個行政主體之手，這樣做便通過對行政主體的確定和行政職權(quán)的界分合理區(qū)分了行政行為，由此可見，行政行為的主體要件具有界分行政行為的功能。

第四，行政行為的實施程序以行政主體身份決定。行政行為的實施有兩種不同的進路:其一是行政行為在實施中依行政主體的自由意志決定，即行政主體根據(jù)行政權(quán)決定行政行為的實施方式和實施的狀況，此種行政行為實施方式在行政法治不太發(fā)達的國家是經(jīng)常采用的。當然，此種實施行政行為的方式常常與一個國家行政權(quán)的歷史發(fā)展有關(guān)，這樣的實施方式在一定情況下是有效的。但是，從一國行政權(quán)的總體格局看，行政行為由行政主體以自由意志演繹其行為對社會的影響和制約總是存在一些缺陷的。在此種權(quán)力行使中，行政主體行為方式的隨意性和任意性相對較大，行政行為的連續(xù)性也就必然不能保證。因此，現(xiàn)代發(fā)達法治國家一般不采用這樣的權(quán)力行使模式。其二，是行政行為在實施中由行政主體依法定程序嚴格為之。行政程序被視為現(xiàn)代行政法治的基本精神，在一些發(fā)達國家行政程序甚至是行政法的同義語。顯然，在上列兩個模式中后者是一種理性模式，而前者是一種非理性模式。令人欣慰的是我國自20 世紀80年代《中華人民共和國行政訴訟法》誕生以后，便選擇了第二種模式，即要求行政主體在實施行政行為時盡可能依法定程序為之，人民法院對行政行為的司法審查包括實體上的審查和程序上的審查兩個方面，其中程序?qū)彶槭切姓袨樗痉▽彶榈闹匾M成部分，這個制度設(shè)計第一次以法律形式認可了行政主體若有行政程序上的違法行為其行為結(jié)果就不能發(fā)生法律效力的制度。行政行為實施的程序成為行政法制度的理論前提是行政行為必須有對應(yīng)的主體，而且這個主體必須具有嚴格的法律身份，即我們通常所說的法律人格。在行政權(quán)的行使由職權(quán)主體以自由意志演繹的情況下，實施行政行為的主體身份并不明確，也沒有法律上的人格。有時候行政機關(guān)以外的組織也是行政行為的主體，如政權(quán)系統(tǒng)和政黨系統(tǒng)。由此可見，行政行為的實施程序是由行政主體的法律身份決定的，沒有行政主體正當?shù)姆缮矸荩姓黧w實施行政行為就沒有程序制度和程序規(guī)則可言。另外，行政行為的實施還有一個質(zhì)量問題，當行政主體具備嚴格的法律身份時，其行政行為的質(zhì)量也相對較高，反之，當實施單一行政行為的主體不具備嚴格的法律身份時，其行政行為的質(zhì)量也相對較低。但是，由于行政行為的質(zhì)量是一個技術(shù)問題，將行政行為的質(zhì)量與行政行為主體作為法律要件聯(lián)系起來是不周延的，正因為如此，我們沒有將行政行為的質(zhì)量決定于行政主體的狀態(tài)作為一個單獨的法律構(gòu)成看待。行政行為主體要件的法律內(nèi)涵在行政行為主體要件中是一個具有實質(zhì)意義的問題，我們在進一步的研究中必須給予高度注意。

四、行政行為主體要件與其他要件的關(guān)系

行政行為的要件就像犯罪構(gòu)成要件是衡量某一行為是否為犯罪一樣，是衡量某一行為是否為行政行為的主客觀標準。在通常情況下某一法律行為或法律狀態(tài)的衡量標準常常是由三個以上的要件構(gòu)成的①犯罪構(gòu)成的要件是比較典型的某一法律現(xiàn)象的構(gòu)成標準，其中共有四個要件，即主體要件、主觀要件、客觀要件、客體要件等，四個要件缺一不可，執(zhí)法人員在分析犯罪行為時只需將上列四個要件予以綜合運用就可以作出是否為犯罪的判斷，而上列四個要件缺少一個，某一行為就不是犯罪行為。法人是法律上一個普遍性用語，法人的判斷標準亦有四個，缺少一個就不是法人，到目前為止，筆者尚未發(fā)現(xiàn)在法律中某一個行為狀態(tài)的判定標準為一個或兩個的。，因為作為一種衡量標準單靠某種單一的要素是不可以的，一個單一的標準不可能將作為一個類的行為統(tǒng)一起來。放到行政行為的構(gòu)成要件中也是一樣，即行政行為的構(gòu)成要件應(yīng)當是一個體系，在這個體系中有若干具體的判定標準，若干判定標準共同使行政行為成為行政行為，而沒有成為其他行為。然而，在行政行為的相關(guān)構(gòu)成要件中，它們之間究竟是什么關(guān)系卻很少有人進行研究。行政行為若干構(gòu)成要件中必然存在邏輯上的關(guān)聯(lián)性，這種關(guān)聯(lián)性依辯證哲學(xué)論之，一方面，若干要件之間有一個相互聯(lián)系的特性，它們之間互為前提條件，互相依賴，缺一不可。另一方面，若干要件之間又具有一定的排他性，而不是包容性，如果兩個要件之間存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，那么，這兩個要件就可以融合為一個要件。上述兩個方面是我們探討行政行為諸要件之間關(guān)系的理論前提，如果我們將若干要件之間的關(guān)系沒有作出科學(xué)回答，那么，行政行為主體要件的理論探討就會失之偏頗。在筆者看來行政行為主體要件是行政行為要件中最為根本的要件，它與其他要件的關(guān)系可以作出下列方面的分析。

(一) 行政行為主體要件派生行政行為主觀要件

行政行為主觀要件是指構(gòu)成行政行為主觀方面的那些東西。我國臺灣地區(qū)學(xué)者謝瑞智將行政行為的主觀要件概括為:“作成行政處分的機關(guān)須為依法所設(shè)置之行政機關(guān);須為行政機關(guān)法定職權(quán)內(nèi);須為公法行為即行政機關(guān)作成行政行為時是否行使公權(quán)力?！保?5］顯然，依這個認識，行政行為的主觀要件有著獨特的內(nèi)涵，它并不能與刑事法律中的主觀要件同日而語，并不是行為主體主觀上的故意或過失等心理狀態(tài)。它與這些主觀心理要素有一定的關(guān)聯(lián)性，但除了這些關(guān)聯(lián)性以外，它主要與行政主體的職權(quán)有關(guān)，如果某一行政行為離開了行為主體的職權(quán)，那么，這個行為就缺乏行政行為的主觀要件。我們認為，無論從哪個層面理解行政行為的主觀要件，其都不能與行政行為的主體要件予以割裂。換句話說，行政行為的主觀要件與行政行為的主體要件是緊密聯(lián)系在一起的。一方面，行政行為的主體要件是行政行為主觀要件的物質(zhì)承擔者，行政行為的主觀要件與一定的行政意識、行政心理有關(guān)，而行政行為實施中的行政意識、行政心理等都只有放置于行政行為主體之間才能夠進行分析。一定行政行為中的心理狀態(tài)必然是由行政行為主體體現(xiàn)出來的心理狀態(tài)，因此，行政行為的主體要件是行政行為主觀要件的物質(zhì)承擔者。另一方面，行政行為的主觀要件是行政行為主體要件的派生物，即行政行為主體要件必然派生行政行為主觀要件。反過來說，行政行為的主觀要件是由行政行為主體要件派生的，這一點非常重要。我們注意到，一些行政法教科書在對行政行為主觀要件進行分析時常常忘記了其與行政行為主體要件的關(guān)系。如果在行政法治實踐中不認真打造行政行為主體，那么，就無法塑造良好的行政行為的主觀要件。

(二) 行政行為主體要件決定行政行為客觀要件

行政行為的客觀要件在行政行為諸要件中處于非常特殊的地位，之所以這樣說，是因為行政行為的客觀要件是行政行為中最具有實質(zhì)意義的部分，正是大量的行政行為客觀要件的存在，使行政行為與行政相對人之間發(fā)生著這樣和那樣的聯(lián)系，也正是由于這些要件的存在使行政行為能夠進行合法與非法的分析。在行政行為的司法審查中，在大多數(shù)情況下也是對客觀要件的審查。因為一旦某一行政行為能夠進入司法審查程序，其主體方面的要素就不再成為審查的焦點?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第五十四條規(guī)定:“人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決:(一)具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。(二)具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為:1.主要證據(jù)不足的;2.適用法律、法規(guī)錯誤的;3.違反法定程序的;4.超越職權(quán)的;5.濫用職權(quán)的。(三)被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。(四)行政處罰顯失公正的，可以判決變更。”該條所列舉的行政行為的諸種瑕疵狀況都是有關(guān)行政行為的客觀要件。然而，行政行為的客觀要件在行政行為諸要件中仍然是一個相對外在的要件，其是由作為內(nèi)在要件的主體要件所派生的。行政行為主體的存在是一個非常主動的存在物，它的主動性既表現(xiàn)在主觀意識上的主動性，又表現(xiàn)在行政行為實施中的主動性。因為說到底行政行為的客觀要件是由行政行為的主體要件決定的。行政行為主體要件對客觀要件的決定具體表現(xiàn)在:第一，行政行為主體要件決定行政行為客觀要件的實施過程。一個行政行為的客觀要件都由一定的主體要件實施，當我們分析某一行政行為的客觀要件時總要與相應(yīng)的主體要件結(jié)合起來。第二，行政行為主體要件決定行政行為客觀要件的類型。行政行為的客觀要件可以用諸多不同的標準劃分成不同的類型，然而，每一種行政行為客觀要件的類型都可以從行政行為主體要件中得到分析，如一些行政行為主體只能由特定方式、在特定條件下實施。第三，行政行為主體要件對行政行為客觀要件的進一步發(fā)展具有法律意義。正如前述，行政行為客觀要件在行政行為要件中是最為敏感的，這種敏感的要件在行政法治實踐中常常會作出進一步的結(jié)果上的延續(xù)，正如《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定，若某種行政行為有證據(jù)不足的狀態(tài)就會有被撤銷的行為后果，而這樣的行為后果最終都必須回歸到行政行為的主體要件之中。行政行為主體要件決定行政行為客觀要件是一個非常重要的行政行為原理，其對我們進一步研究行政行為理論中的其他問題具有非常重要的意義。

(三) 行政行為主體要件對應(yīng)行政行為程序要件

行政程序作為行政行為要件被理論界廣泛關(guān)注①我國傳統(tǒng)行政法理論和當下的行政法理論在討論行政行為的構(gòu)成要件時都將程序要件作為行政行為的構(gòu)成要件之一。參見廖晃龍主編:《新編中國行政法原理》，大連海運學(xué)院出版社1990年版，第139 頁;張尚族主編:《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1991年版，第177 頁;朱新力主編:《行政法學(xué)》，高等教育出版社2006年版，第143 頁;馬懷德主編:《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第84 頁。，普遍重視行政程序在行政法中的地位，學(xué)者們在強調(diào)行政程序作為行政法范疇問題的同時，也將行政程序作為行政行為的基本構(gòu)成要件之一，是非常正確的。當我們認同了行政行為的程序要件以后，那么，下一步的問題就是要分析行政行為程序要件與其他要件之間的關(guān)系。行政行為程序要件與行政行為核心要件究竟是什么關(guān)系?我們認為可以作出這樣的理論概括，即行政行為主體要件對應(yīng)行政行為程序要件。行政行為主體在現(xiàn)代行政法中都必然存在于非常廣泛的程序規(guī)則之下，盡管一些國家沒有制定統(tǒng)一的行政程序法，但在其公法體系中，行政程序規(guī)則還是普遍存在的，如我國雖然沒有統(tǒng)一的行政程序法，但我國針對一些普遍的行政行為制定了程序規(guī)則，《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國行政許可法》就針對行政處罰、行政許可規(guī)定了相應(yīng)的程序規(guī)則。大量的部門行政管理法也針對部門管理過程規(guī)定了程序規(guī)則，例如《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國草原法》等就規(guī)定了此方面行政管理的程序規(guī)則。行政程序從理論上講是具有普遍性的，是統(tǒng)一的。但是，在行政法治實踐中行政程序都與行政主體有一定的對應(yīng)關(guān)系，例如，《行政法規(guī)制定程序條例》中的程序規(guī)則只對應(yīng)國務(wù)院這個行政法規(guī)的制定機關(guān)，行政處罰程序規(guī)則只對應(yīng)有權(quán)實施處罰的機關(guān)。行政程序在行為主體上的特定性使行政行為主體要件能夠決定行政行為的程序要件，這其中的邏輯關(guān)系是行政法學(xué)界應(yīng)當引起重視的，而且也面臨如何選擇行政程序法的立法模式問題②行政程序法究竟以什么為規(guī)制對象是一個值得追問的問題，以我國現(xiàn)在所制定的相關(guān)行政程序法典而論，行政程序似乎主要是用來規(guī)制行政行為的。例如，我們針對行政處罰行為制定了行政處罰法，針對行政許可行為制定了《行政許可法》，針對行政強制行為制定了《行政強制法》。但在筆者看來，行政程序法規(guī)制對象并不僅僅是行政行為，它在一定程度上首先是要對行政主體及其職權(quán)作出規(guī)定，這實質(zhì)上牽涉到行政程序法的立法模式選擇問題，這個模式可以被概括為以行為為主要規(guī)制對象的模式和以主體與行為的關(guān)系為規(guī)制對象的模式，這兩種模式所帶來的行政程序立法效果必然是不同的。。

(四) 行政行為的主體要件制約行政行為的客體要件

行政行為無論如何不能僅僅放置在行政系統(tǒng)和行政關(guān)系中去分析，如果只放在行政系統(tǒng)和行政關(guān)系中去分析就必然降低行政行為的價值。事實上，行政行為在一個國家的法治過程中不僅僅是一個行政權(quán)的行使問題，更重要的它是一個行政對社會的控制問題，正是由于行政對社會的控制就使我們必須對行政行為的客體要件進行分析。行政行為的客體要件是指行政行為在其實施過程中對社會關(guān)系產(chǎn)生的實際影響。行政行為對社會的影響是全方位的，但作為一種最為本質(zhì)的影響是行政行為能夠設(shè)定新的社會關(guān)系。關(guān)于行政行為能否設(shè)定新的社會關(guān)系的問題在行政法學(xué)界有一定的爭論，有人認為行政行為不能設(shè)定新的社會關(guān)系，因為一旦認可了行政行為設(shè)定新的社會關(guān)系，就等于認可了行政行為的法律性能。雖然，在大多數(shù)情況下，新的社會關(guān)系是由法律設(shè)定的，但不能否認的是行政行為亦能設(shè)定新的法律關(guān)系。例如，交通管理機關(guān)在特定路段設(shè)置通行禁令，其既是一種行政行為又是一種設(shè)定新的社會關(guān)系的行為。行政行為在大多數(shù)情況下主要是改變原來的社會關(guān)系，或者促使法律規(guī)定的社會關(guān)系予以實現(xiàn)等。總之，行政行為在其作出時總會與社會關(guān)系發(fā)生聯(lián)系，行政行為對社會關(guān)系的影響實質(zhì)上就構(gòu)成了行政行為的客體要件。在行政法治實踐中，一定的行政主體對一定的社會關(guān)系發(fā)生影響。第一，行政主體能夠影響社會關(guān)系的范圍是特定的，任何一個行政主體都能影響社會關(guān)系的職權(quán)域，這個職權(quán)域在行政法文件中都作了規(guī)范化的表述。第二，行政主體影響社會關(guān)系的深度因行政主體的地位不同而有所不同，一些行政機關(guān)能夠?qū)ι鐣P(guān)系產(chǎn)生相對深層次的影響，另一些行政機關(guān)則對社會關(guān)系只能產(chǎn)生相對淺層次的影響。第三，行政主體影響社會關(guān)系的廣度是有所不同的。一些行政主體由于其職權(quán)范圍相對比較寬泛，其對社會關(guān)系產(chǎn)生影響的范圍也要高一些，而另一些行政主體則相反，只能對社會關(guān)系產(chǎn)生相對較窄的影響。由此可見，行政行為主體要件與行政行為客體要件亦存在非常重大的關(guān)系，即行政行為主體要件制約行政行為的客體要件。

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