關(guān)于治理理論的研究綜述

張 磊，羅思潔，于洋航

張磊/云南大學滇池學院講師，在讀博士（云南昆明650031）；羅思潔/云南大學公共管理學院在讀博士（云南昆明650031）；于洋航/云南大學公共管理學院在讀碩士（云南昆明650031）。

一、治理理論的基本內(nèi)涵

（一）關(guān)于“治理”的界定

“治理”(governance)本意為控制、引導與操縱等義。但作為一種“回應性理論”的治理理論，由于其研究對象（即政治現(xiàn)象和行政行為）的不確定性和變動性，因此，在有關(guān)治理理論的規(guī)范性研究方面，中外學者至今尚未形成統(tǒng)一而明確的研究結(jié)論。國際上，荷蘭學者基斯·馮·克斯伯根在題為《作為學科間橋梁的“治理”》的文章中,從政治科學的研究視角出發(fā)，將治理概念總結(jié)為作為“善治”的政府治理等九種不同的用法。在國內(nèi)，普遍認可俞可平先生從政治學角度對“治理”所做的界定——從政治學意義上說，治理指的是公共權(quán)威為實現(xiàn)公共利益而進行的管理活動和管理過程”[1]“其本質(zhì)意義上就是國家（政府）之外的力量與國家共享權(quán)力的過程?！盵2]“它主要通過多元、合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系和認同之上的合作。它所仰賴的管理機制不只是單純的政府權(quán)威,而更多的是合作網(wǎng)絡的權(quán)威”。[3]縱觀既有文獻，我們可以通過以下四個基點來審視治理：（1）從主體上來看，治理理論所強調(diào)的是一種多元化的主體，傳統(tǒng)意義上的國家（政府）在行政關(guān)系中的單一主體地位，在治理的視野中將被多元化主體所替代，政府只是治理多元主體中的一個組成部分，多元主體的具體構(gòu)成是什么；（2）政府，這個傳統(tǒng)意義上的單一權(quán)力主體，在治理的多元格局中，將處于何種的位置，其職能將如何界定并以何種方式繼續(xù)發(fā)揮；（3）多元的主體間相互關(guān)系如何，維系和規(guī)范相互間關(guān)系的憑籍是什么；（4）新的治理結(jié)構(gòu) （governance network）與既有政治結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系是什么。近年來有關(guān)于治理的相關(guān)理論，絕大部分都立足上述四個基點，從不同的面向進行理論拓展的。

（二）關(guān)于治理的類型

隨著理論界對治理相關(guān)理論研究的不斷深入，不同的研究者基于不同的理論視角和研究目的，依不同的分類標準，將治理進行了類型劃分，具體如下。

1．以治域為劃分標準。武漢大學丁煜博士在《多重治理：機制、模式與關(guān)聯(lián)》[4]一文中，立足治理主體多元性的視角，按主體的地理空間大小劃分的標準，根據(jù)國家權(quán)力在不同主體間轉(zhuǎn)移方式的不同，從縱向面上構(gòu)筑了一個由超國家、國家間、國家、次國家和非國家等不同治理區(qū)域為次第構(gòu)成的以全球治理、區(qū)域治理、地方治理和公民治理為主要表現(xiàn)形式的多重治理模型，并具體論述了與不同治域相對應的治理的機制、模式以及各種治理模式的相互關(guān)聯(lián)性。

文章認為，全球化是使傳統(tǒng)的國家權(quán)力和國家治理發(fā)生變化的一個重要誘因，在全球化的作用下，國家權(quán)力沿著不同的方向，以構(gòu)建、讓渡、賦予等方式演變，形成了以國家權(quán)力為中心的輻射不同地域范圍的不同的權(quán)力運行模式，構(gòu)成了多重治理有效運行的基礎(chǔ)。因此，國家權(quán)力的演變路徑就是聯(lián)系和理解多重治理的關(guān)鍵紐帶。

2．以國家—社會重心為劃分標準[5]。第一種治理類型較為傳統(tǒng)，傾向于國家中心(state-centred)的治理框架，通常側(cè)重政府如何憑借政治上的力量優(yōu)勢，以決策、協(xié)調(diào)等方法，調(diào)整社會與經(jīng)濟部門的關(guān)系，尤其注重國家因應行政環(huán)境變遷的能力與行政行為的自主性；西方新公共管理理論及其相關(guān)的基礎(chǔ)性理論是這一類型治理的理論反映，因此是一個內(nèi)容龐大的理論體系。如何變革政府工作方式，提高政府工作效率，維持行政的合法性以及對變革中的行政環(huán)境作出應對是該理論的基本立場。

另一種類型的治理，則相對的表現(xiàn)為社會取向(societyoriented)分析，強調(diào)協(xié)調(diào)與自我治理(self-governance)以及不同正式或非正式的公私部門互動型態(tài)，特別是伙伴關(guān)系與網(wǎng)絡的不同類型。其中愛莉諾·奧斯特羅姆的 “多中心治理理論”和“自主治理理論”是對這一類型治理相對成熟且具代表性的理論闡述。

二、治理理論的中國適用性

隨著我國學者對源自西方的治理理論研究的不斷深入，一部分學者提出了治理在中國的適用性問題。為了回應疑問，國內(nèi)學者分別從規(guī)范研究和實證研究的視角出發(fā)，對治理的中國適用性問題作出肯定性回答。

（一）規(guī)范研究路徑

郁建興先生在《治理理論的中國適用性》[6]一文中分析認為對于治理中國適應性產(chǎn)生分歧的根本原因在于雙方分析路徑“基本上屬于完全的結(jié)構(gòu)分析”，具有很大的邏輯局限性。因此，他借用杰索普“策略—關(guān)系”的方法，沿著“在正視結(jié)構(gòu)性因素的前提下，認可某種‘彈性’，并具體考察行動者在具體結(jié)構(gòu)背景下能進行何種策略選擇和行動的思路”，對中國民間組織已經(jīng)成為“國家體系以外的推動力量”和現(xiàn)行政治－行政體制中公民參與的可能性進行論證的同時對治理理論的中國適用性進行了理論辯護，得出了一種具有相對性的肯定性邏輯結(jié)論。并從中國轉(zhuǎn)型期特殊性和實施治理變革的策略性、能動性和階段性兩個方面總結(jié)了“策略—關(guān)系”分析路徑對我國“治理”研究的啟示意義。

（二）實證研究的路徑

俞可平先生在《中國治理變遷30年（1978—2008）》一文中，立足中國實際情況，從“中國的政治改革在很大程度上就是一種治理改革”的理論前提出發(fā)，以中國30年的治理變遷為背景，對1978年至2008年以來的中國治理變遷進行了實證性的研究。對治理變遷的路線圖——從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治，從管制政府到服務政府、從黨內(nèi)民主到社會民主；治理改革的重點領(lǐng)域——生態(tài)平衡、社會公正、公共服務、社會和諧、官員廉潔、政府創(chuàng)新、黨內(nèi)民主和基層民主；治理變遷的影響變量——社會經(jīng)濟的變化、政治發(fā)展的邏輯、新型政治文化的形成和全球化的沖擊等問題進行了總結(jié)[7]，并相應地提出了中國治理的評估框架[8]。從實證研究的角度，對治理的中國適應性問題做了較為肯定的回答，并為“治理”概念賦予了中國內(nèi)涵。

三、治理理論的新發(fā)展——網(wǎng)絡治理

作為治理理論新發(fā)展的網(wǎng)絡治理理論，成為國內(nèi)學術(shù)界關(guān)注的熱點問題之一。筆者檢視相關(guān)文獻后發(fā)現(xiàn)，學界目前對網(wǎng)絡治理的研究尚未形成統(tǒng)一的認識，對“網(wǎng)絡治理”這一概念也有著各自不同的解釋，目前總體看來，對網(wǎng)絡治理的研究頗具代表性的觀點有兩個：第一，從政策網(wǎng)絡研究的視角來看待公共治理問題的網(wǎng)絡治理，筆者稱其為“網(wǎng)絡政策的公共治理”學派。第二，對網(wǎng)絡社會的公共治理，筆者稱其為“網(wǎng)絡社會治理”。

（一）網(wǎng)絡政策的公共治理

孫柏英教授在《政策網(wǎng)絡治理：公共治理的新途徑》[9]一文中，在對西方政策網(wǎng)絡的流派、網(wǎng)絡政策的公共治理的特征進行了介紹之后確認了政策網(wǎng)絡是與政府、市場相區(qū)別又介于二者之間的第三種社會結(jié)構(gòu)形式和治理模式的性質(zhì)，并對治理的主體、治理工具、治理機制等問題進行了探討。最終得出結(jié)論認為“網(wǎng)絡治理的核心思想在于,沒有任何國家或社會一方的行動者能夠單方面地決定公共政策過程和治理過程,這些行動者需要形成合作關(guān)系,實現(xiàn)資源組合的優(yōu)化,最終達成社會善治?！盵10]

（二）網(wǎng)絡社會治理

張康之教授在《網(wǎng)絡治理理論及其實踐》[11]一文中，從網(wǎng)絡治理與網(wǎng)絡社會和網(wǎng)絡組織的關(guān)系出發(fā)，來界定網(wǎng)絡治理，即網(wǎng)絡治理就是因應網(wǎng)絡社會和網(wǎng)絡組織的治理形式，“網(wǎng)絡治理的目的就在于通過協(xié)商和協(xié)調(diào)去達成結(jié)果，參與者行為的調(diào)整是通過協(xié)商而展開的互動過程，這不僅與傳統(tǒng)的政治、科層體系的協(xié)調(diào)不同，而且也與個人獨立選擇的市場協(xié)調(diào)不同”。文章還對西方關(guān)于網(wǎng)絡治理的方式和管理戰(zhàn)略等前沿問題作以介紹。

總之，網(wǎng)絡社會治理與網(wǎng)絡政策的公共治理研究途徑最大的不同點就在對于政策網(wǎng)絡研究的地位問題，網(wǎng)絡社會治理認為，政策網(wǎng)絡研究是網(wǎng)絡治理研究中相對成熟的研究領(lǐng)域之一除了政策網(wǎng)絡研究之外，“自組織”研究也是一個相對成熟的領(lǐng)域。而網(wǎng)絡政策的公共治理研究途徑則認為，網(wǎng)絡治理就是政策網(wǎng)絡在公共治理方面的實際應用，從某種意義上來理解，政策網(wǎng)絡可以等同于網(wǎng)絡治理。從這個角度，也可以窺見網(wǎng)絡治理研究在中國的不成熟性，是一個亟待加強研究的領(lǐng)域。

四、結(jié)論

自從治理理論進入中國以來，在歷經(jīng)了十多年的發(fā)展之后，顯然已同中國本土學術(shù)相融合，并繼續(xù)努力吸收著國際治理理論的最前沿成果，上述的網(wǎng)絡治理就是一個典型的例證。同時，學界也以“治理”概念為重要的分析工具，結(jié)合自身專業(yè)實際，創(chuàng)造性的運用 “電子治理”、“危機治理”、“社會治理”、“協(xié)同治理”等概念進行相關(guān)理論和實證研究，皆取得了許多豐碩的成果。但其中，發(fā)展最快，成果最明顯的是以城市社區(qū)治理和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理為研究主體的地方治理研究。

筆者認為，隨著研究的不斷深入，在對治理理論的理論內(nèi)涵進一步準確把握的基礎(chǔ)上，伴隨著中國社會深刻的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和公民社會孕育的不斷成熟和法治建設的不斷完善，治理理論將在中國公共管理領(lǐng)域不斷發(fā)揮其更大的顯著作用，體現(xiàn)出自身的理論價值。

[1]黃健榮.公共管理新論[M].北京：社會科學文獻出版社，2005：277

[2][4]丁煜.多重治理：機制、模式與關(guān)聯(lián)[J].中國人民大學學報，2008，（3）

[3]陳振明，薛瀾.中國公共管理理論研究的重點領(lǐng)域和主題[J].中國社會科學，2007，（3）

[5]吳得源.全球治理在公共政策理論發(fā)展之擴充[J].行政暨政策學報，2006，（24）

[6]郁建興，王詩宗.治理理論的中國適用性[J].哲學研究，2010，（11）

[7]俞可平.中國治理變遷 30 年（1978—2008）[J].吉林大學社會科學學報，2008，（3）

[8]俞可平.中國治理評估框架[J].經(jīng)濟社會體制比較（雙月刊），2008，（6）

[9]孫柏英，李卓青.政策網(wǎng)絡治理：公共治理的新途徑[J].中國行政管理，2008，（5）

[10]鄞益奮.網(wǎng)絡治理：公共管理的新框架[J].公共管理學報，2007，（1）

[11]張康之.網(wǎng)絡治理理論及其實踐[J].新視野，2010，（6）