人民政協(xié)界別的角色變遷與發(fā)展趨勢

李 婕

李婕/寧波大學(xué)紅鷹學(xué)院社科部講師，碩士（浙江寧波315000）。

人民政協(xié)由“各界人士”組成，這些“界”統(tǒng)稱為“界別”。政協(xié)的界別是指參加人民政協(xié)的各個黨派、人民團(tuán)體、各民族和各界人士在人民政協(xié)組織中的具體劃分形式，也是政協(xié)會議的基本組織形式。界別是政協(xié)日常工作中對政協(xié)組成單位稱呼的特定術(shù)語。在政協(xié)成立初期，并沒有“界別”的具體提法，一般使用“參加單位”的概念，一直到第八屆全國政協(xié)會議召開時，在換屆的有關(guān)文件和領(lǐng)導(dǎo)講話中開始使用“界別”這一提法。雖然如此，按界別組成是人民政協(xié)成立以來一直具有的特色。歷屆政協(xié)都是以界別為組織劃分方式實質(zhì)性運行的。政協(xié)委員按照界別分別參加會議、組織討論、開展活動。

新政協(xié)章程讀本（2004年）中，對政協(xié)界別作了廣義和狹義的界定，廣義界別包括參加人民政協(xié)的各政黨、各人民團(tuán)體、無黨派人士和其他部分；而狹義則是指政黨與團(tuán)體之外的各個部分，如文化藝術(shù)界、教育界、經(jīng)濟界等。本文使用的是廣義的政協(xié)界別概念，也就是泛指政協(xié)的參加單位。目前，學(xué)界關(guān)于政協(xié)界別的研究，多是將政協(xié)界別劃分為黨派代表、團(tuán)體代表、職業(yè)性代表和特邀代表四個大類。本文采用這種劃分方法來進(jìn)行分析。

界別特色貫穿人民政協(xié)六十多年的功能變遷和履行職能的全過程。界別角色主要是從界別功能的定位上來講的。判斷政協(xié)界別角色功能定位的傾向性，一個很重要的衡量方法，就是結(jié)合不同時期我國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)和統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部結(jié)構(gòu)的狀況，深入分析政協(xié)界別設(shè)置以及各參加單位的特點，尤其是各參加單位所占比例的多少。不同社會時期政協(xié)界別設(shè)置的變化、角色定位的轉(zhuǎn)變在一定程度上反映政協(xié)的功能變遷。

一、1949—1954年作為臨時權(quán)力機構(gòu)的政協(xié)的界別角色：“官”角色形成

人民政協(xié)創(chuàng)始初期，代行國家權(quán)力具有聯(lián)合政府性質(zhì)，反映黨和國家意志，突出制憲、吸納和整合的功能，界別組成具有聯(lián)合性、權(quán)力性、統(tǒng)戰(zhàn)性的特色，政治色彩濃厚，政協(xié)界別的“官”角色定位形成。

其一，政協(xié)創(chuàng)立具有構(gòu)建政權(quán)合法性的功能。中國人民政治協(xié)商會議的產(chǎn)生是一個民主國家獲得政權(quán)合法性的必然。政權(quán)合法性就是統(tǒng)治者獲得被統(tǒng)治者的認(rèn)可和支持。因此，作為執(zhí)政黨僅獲得本黨派或本階級的支持是不夠的，還必須爭取國內(nèi)最大多數(shù)人的認(rèn)可和支持，才具有根本的政權(quán)合法性。爭取處在國家政治舞臺上的各民主黨派、各社會團(tuán)體，共商國是，是第一屆政協(xié)一個重要的任務(wù)。

其二，政協(xié)的創(chuàng)立是代行全國人大職權(quán)的制度安排。出于當(dāng)時的國情，第一屆政治協(xié)商會議代行全國人民代表大會的職權(quán)，制定了具有臨時憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》，承擔(dān)了共和國成立的相關(guān)籌備事務(wù)，擔(dān)當(dāng)起制憲建國的重任。第一屆政協(xié)是由五大組成單位構(gòu)成的，包括黨派代表、區(qū)域代表、軍隊代表、團(tuán)體代表和一個特邀代表組成單位。由于戰(zhàn)事還沒有完全結(jié)束，將廣大的人民群眾按界別組織起來不太現(xiàn)實，第一屆政協(xié)并沒有設(shè)置民間性的職業(yè)性或者其他社會分工類的界別，界別單一，只是將軍隊代表和區(qū)域代表安排進(jìn)來。

二、1954—1978年作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的政協(xié)的界別角色：“官”角色主導(dǎo)

1954年人民代表大會以及第二屆全國政協(xié)一次會議的召開、《中國人民政治協(xié)商會議章程》的制定，標(biāo)志人民政協(xié)的性質(zhì)和職能發(fā)生了根本變化。相比創(chuàng)立初期的權(quán)力性，這一階段人民政協(xié)的統(tǒng)戰(zhàn)職能初顯，但政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織一度被邊緣化。由于我國實行高度集中計劃經(jīng)濟體制和單一的所有制，使得社會生產(chǎn)方式開始朝向統(tǒng)一化、集權(quán)化、政治化方向發(fā)展，社會階層也呈現(xiàn)單一化。在階級斗爭擴大化背景下，政治聲音呈現(xiàn)不可包容性，民主渠道嚴(yán)重受阻。政協(xié)即使設(shè)置了各種界別，也無從體現(xiàn)協(xié)調(diào)各種利益、反映不同意見的界別特色。這一階段“官”角色主導(dǎo)是當(dāng)時社會政治經(jīng)濟現(xiàn)狀的必然反映。

其一，從黨團(tuán)代表組成情況看，行政色彩濃厚。這一階段政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，其組織程度和制度化水平提高。黨派代表包括中國共產(chǎn)黨、民革、民盟等十個參加單位。中國共產(chǎn)黨相對其他政黨來說占有較高比例，政治性主導(dǎo)性突出。團(tuán)體代表主要有共青團(tuán)、總工會、婦聯(lián)、青年聯(lián)合會、工商聯(lián)五個。這些組織行政性突出，民間性不足。雖然這階段黨團(tuán)代表所占比例從第二屆49.19%下滑到第五屆25.65%，但主要是因為反右派斗爭擴大化和十年文革中各黨派機關(guān)和社會團(tuán)體受到了沖擊，并不能說明“官”角色的轉(zhuǎn)變。

其二，從特邀代表組成情況看，過于龐雜，界別民主依然難以真正發(fā)揮。特邀代表主要是因各種原因無法歸類而組成的特殊參加單位，比如那些對革命、民主與和平事業(yè)作出貢獻(xiàn)的個人。這一時期，特邀代表人數(shù)連年上升，第二屆占總?cè)藬?shù)的15.21%，第五屆已經(jīng)達(dá)到49.93%。特邀代表過于龐大，代表的身份、職業(yè)、利益代表傾向繁雜，導(dǎo)致聯(lián)系松散，缺乏界別意識，規(guī)范化不足，淡化了界別特色和代表性。特邀代表設(shè)置往往出于政治考慮，具有很強的政治主導(dǎo)性。

三、1978年以來作為民主政治體制重要組成部分的政協(xié)的界別角色：“官”角色弱化與“民”角色萌芽

改革開放以來，人民政協(xié)制度進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。1982年、1993年的《中華人民共和國憲法修正案》進(jìn)一步明確了人民政協(xié)制度作為社會主義民主重要形式在國家政治體制中的地位。十七大報告提出了“把政治協(xié)商納入決策程序”的重要原則，賦予了人民政協(xié)新的活力。這個階段人民政協(xié)在統(tǒng)一戰(zhàn)線、參政議政機構(gòu)、發(fā)揚社會主義民主的重要形式的三重定位中獲得了巨大的發(fā)展空間，其民主功能得到激發(fā)和釋放，在吸納、整合和利益表達(dá)方面發(fā)揮越來越重要的作用。政協(xié)不斷調(diào)整界別設(shè)置，強化包容性和民意代表性，界別數(shù)量逐步擴大，從二屆的29個界別增至八屆、九屆、十屆、十一屆的34個。這一階段，政協(xié)界別不斷呈現(xiàn)“官”角色愈漸弱化和“民”角色逐漸萌芽的調(diào)整趨向。

其一，自六屆政協(xié)開始，在政協(xié)委員總數(shù)不斷增長的情況下，黨團(tuán)代表和特邀代表人數(shù)所占比例穩(wěn)中有降。黨團(tuán)代表比例基本穩(wěn)定在35%左右，但自1983年開始，黨團(tuán)代表設(shè)置有所增加，第六屆增設(shè)中華全國同胞聯(lián)誼會，第七屆增設(shè)中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會，第九屆增設(shè)無黨派人士，其多元主體性趨勢加強，代表群體變寬泛。特邀代表人數(shù)比例基本穩(wěn)定在10%左右，體現(xiàn)其穩(wěn)定性與規(guī)范性，界別同質(zhì)性得到強化，有利于體現(xiàn)界別特色。

其二，按社會分工與職業(yè)形成的職業(yè)性界別代表所占人數(shù)和所占比例大幅度增加，由改革開放前30%左右的比例上升為50%左右，數(shù)量和覆蓋面不斷增大，越來越突出職業(yè)界別的利益表達(dá)，民意代表的廣泛性和民間性不斷提升。改革開放以來多種所有制并存的格局形成，中國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，社會利益主體和需求呈現(xiàn)多元化和差別化特點。新職業(yè)和新社會階層不斷涌現(xiàn)，民營、外資、合資、個體經(jīng)濟不斷發(fā)展，職業(yè)界別的階層范圍不斷擴大。職業(yè)類別越來越豐富，其參政議政的利益需求也越來越多樣。政協(xié)的職業(yè)性界別經(jīng)歷多次調(diào)整和完善，目前數(shù)量基本維持在13個。職業(yè)界別更多地參與政治協(xié)商是 “民”角色發(fā)展的前提。

四、未來政協(xié)界別“民”角色進(jìn)一步發(fā)展的理論啟示與現(xiàn)實思考

政協(xié)界別角色變遷的分析，有助于我們更好地對政協(xié)界別角色進(jìn)行定位，有助于我們尋找到影響政協(xié)界別民主功能機制的內(nèi)在原因，進(jìn)而有效把握未來政協(xié)界別“民”角色的發(fā)展方向。

1．協(xié)商民主思想對政協(xié)界別“民”角色深化發(fā)展的理論啟示。黨的十八大報告首次提出并系統(tǒng)論述了健全社會主義協(xié)商民主制度。政協(xié)界別的“民”角色與協(xié)商民主制度之間具有高度的理論契合。協(xié)商民主是發(fā)揚社會主義民主的重要形式，對未來政協(xié)界別的“民”角色的發(fā)展有著重要的啟示。其一，“民”角色的發(fā)展，必須堅持尊重多元與平等協(xié)商。當(dāng)前，多元、分化的社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)呈現(xiàn)。尊重多元、提倡平等協(xié)商是協(xié)商民主的核心觀點。應(yīng)當(dāng)及時調(diào)整界別設(shè)置，擴大團(tuán)結(jié)面，增強包容性。使從普通民眾到各界精英的社會成員都能通過自由而平等的對話、討論、協(xié)商等方式參與政治生活、公共決策與利益表達(dá)。其二，“民”角色的發(fā)展，必須強化公民意識和社會責(zé)任?！肮褚庾R”首次出現(xiàn)在中共十七大報告中。協(xié)商民主下的公民形象更加積極，他們不僅僅是將自己的權(quán)利寄托在一張選票上，而是親身參與到民主過程中來。政協(xié)委員身上應(yīng)充分體現(xiàn)一種用于維護(hù)自己和他人的自由權(quán)利、尊嚴(yán)和價值的意識以及對于國家和社會的責(zé)任感。

2．未來政協(xié)界別“民”角色進(jìn)一步發(fā)展的現(xiàn)實困境與展望。首先，拓寬龐大草根階層的政治參與和利益表達(dá)的空間，是推動界別“民”角色深化發(fā)展需解決的問題。目前，在各級政協(xié)各界別內(nèi)部構(gòu)成中，委員精英化傾向明顯。人大代表中有從事掏糞的、修腳的，但是政協(xié)委員卻是官員多、老板多、明星多，少有一線工人、農(nóng)民工等。如農(nóng)業(yè)界委員主要是農(nóng)技人員、農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)人，工會界很多是工會領(lǐng)導(dǎo)。社會優(yōu)勢群體代表所占比例過大，中下層比例過小，不利于提升界別的代表性與包容性。政治協(xié)商過程中，除精英階層發(fā)揮重要作用外，如果沒有來自社會底層的聲音，政協(xié)的民意優(yōu)勢就很難真正顯現(xiàn)，也不符合當(dāng)代社會政治生活從精英民主趨向大眾民主的發(fā)展方向。當(dāng)前改進(jìn)委員推舉方式，改革界別委員的層次結(jié)構(gòu)是解決問題的關(guān)鍵。其次，暢通社情民意進(jìn)入渠道，提高委員的代表能力，是推動界別“民”角色深化發(fā)展加強的關(guān)鍵。目前，一些政協(xié)委員界別意識較薄弱，與群眾缺乏充分、有效的溝通，及時反映群眾呼聲、完整表達(dá)民眾利益等方面做得不夠，或只對與個人專業(yè)、職業(yè)相關(guān)問題有興趣，對全局性或重大事項關(guān)心不夠；同時社會邊緣群體或弱勢群體，如拆遷難民、環(huán)境難民、等待社會救助人群等，他們的利益表達(dá)途徑嚴(yán)重不足。因此，政協(xié)委員代表本界別參與公共決策，表達(dá)社情民意的能力還有提升空間。應(yīng)加強界別組織建設(shè)和思想建設(shè)，提高委員代表能力，增強界別意識，強化責(zé)任心和使命感，多下基層、多搞調(diào)研，廣納民言、廣集民智。

總之，政協(xié)界別“民”角色發(fā)展趨勢是符合我國社會主義民主建設(shè)方向的，也應(yīng)成為社會主義民主建設(shè)的一面重要旗幟。未來如何進(jìn)一步挖掘政協(xié)界別“民”角色的深度，充分發(fā)揮界別優(yōu)勢，還有待我們進(jìn)一步去思考、去實踐。

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