關(guān)于完善我國慈善組織監(jiān)督體系的思考

黃一峰

伴隨著改革開放的深入發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟的完善，各類非營利組織作用的發(fā)揮，解決了“有限政府”不能解決或解決不好的諸多社會問題，對營造“小政府、大社會”起到了極大的促進作用。在各類非營利組織中，作為社會保障體系重要組成部分的慈善組織不容忽視，其發(fā)展也引起了人們的較大關(guān)注。慈善組織從事的是公益事業(yè)，是構(gòu)建社會主義道德體系不可或缺的部分，它本具有承擔社會責任、體現(xiàn)社會公德和奉獻精神的光環(huán)，然而在某些事件出現(xiàn)后卻出現(xiàn)了“零捐款”的尷尬窘境，公眾對慈善組織的信任度大打折扣。

一、我國慈善組織存在的問題：監(jiān)督體系亟待完善

（一）慈善組織的相關(guān)法律法規(guī)體系與現(xiàn)實需求不相適應使監(jiān)督難得保障

監(jiān)督機制應通過法律規(guī)范來確立，法律體系是否全面、科學直接關(guān)系到監(jiān)督效果的優(yōu)劣?，F(xiàn)階段我國規(guī)范慈善事業(yè)的法律法規(guī)主要包括：《公益事業(yè)捐贈法》《紅十字會法》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》《基金會管理條例》，以及一些有部分條款涉及慈善內(nèi)容的法律或部門規(guī)章，尚未制定出一套專門針對慈善的系統(tǒng)綜合性的法律，這使得慈善組織的性質(zhì)定位、運行機制、財務審計、激勵措施、內(nèi)外監(jiān)督機制等都難以得到完善的法律規(guī)范保障。對慈善組織的監(jiān)督，最主要的方面就是財務監(jiān)督，目前主要是參照《基金會管理條例》《民間非營利組織會計制度》來執(zhí)行，但這兩者對慈善組織缺乏針對性，并不能完全適用。法律的滯后導致監(jiān)督主體、標準不明確，監(jiān)督者由于職權(quán)不明確不知如何監(jiān)督到位，被監(jiān)督者設法鉆空子規(guī)避監(jiān)督，這將嚴重影響慈善組織有效地發(fā)揮其作用。

（二）慈善組織未擺脫非營利組織雙重管理體制和行政化色彩的困境

根據(jù)《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，包括慈善組織在內(nèi)的我國非營利組織實行的是由社團登記管理機關(guān)即民政部門和業(yè)務主管部門共同管理的雙重管理體制。這種體制看起來好像是“雙保險監(jiān)督”，實際上卻是造成監(jiān)督不到位的體制原因。第一，民政部門和業(yè)務主管部門，加上同樣具有監(jiān)督職能的財政和審計部門，由于部門利益的不一致和不想多承擔責任的心態(tài)，勢必會產(chǎn)生互相推諉、監(jiān)督不到位的尷尬局面。第二，多數(shù)慈善組織依附于政府部門成立且組織領(lǐng)導由政府官員兼任，使組織成為行政機構(gòu)的附庸，不能享有獨立法人地位。這樣政府不但沒能充分對慈善組織起到監(jiān)督作用，還把諸多不良風氣傳給了組織，過分干預組織，阻礙組織的自主性和積極性，十分不利于慈善事業(yè)的運作和科學發(fā)展。

（三）慈善組織的內(nèi)部管理和監(jiān)督機制不健全，信息披露的主動性和透明度低導致腐敗等問題滋生，公信力降低

第一，慈善組織的“半政府”模式使組織的管理運作方式落后，效率低下，缺乏專業(yè)性人才隊伍，募捐方式單調(diào)，缺乏服務意識和創(chuàng)新意識，難以激發(fā)群眾參與，實現(xiàn)社會化效應。第二，慈善組織及其成員的自律意識淡薄、自律動力不足，他們忽視了組織宗旨，沒能把自律作為組織科學發(fā)展的關(guān)鍵。很多組織缺乏約束自身的規(guī)則條款，對善款沒能嚴格按照財務會計制度來管理。有的為減輕審計費用負擔，選擇資質(zhì)不高的會計事務所，造成財務管理混亂。第三，慈善組織的運作狀況不透明，只公開一些不重要的信息，而不能主動地充分披露資金具體用途、享受稅收減免情況等相關(guān)信息。捐贈者與組織的信息不對稱使公眾對組織的滿意度很低。第四，由于內(nèi)部對組織成員沒有嚴格的監(jiān)督措施，加上對外信息透明度低，便產(chǎn)生了不能充分執(zhí)行規(guī)定、資金使用沒能尊重捐贈人意愿的情況，更嚴重的是，滋生了賬目弄虛作假、挪用貪污的腐敗現(xiàn)象，如“萬元餐費”和“天價帳篷”事件。問題曝光后，公眾對慈善組織的質(zhì)疑聲更加高漲。

（四）慈善組織的社會道德評價和監(jiān)督網(wǎng)絡有待進一步提升

社會監(jiān)督對慈善組織的運行起著重要的外部約束功能。慈善危機事件的出現(xiàn)，除了自律缺失外，一定程度上是由于外部監(jiān)督的不足。他律”不足也會導致自律更加缺失。首先，受經(jīng)濟文化發(fā)展等因素限制和民主意識不高的影響，公眾對社會管理的參與意識淡薄，缺乏監(jiān)督的責任心和主動性。組織不主動公布信息，公眾也沒能主動去充分保障自己的知情權(quán)和表達權(quán)。有的民眾認為其捐款數(shù)目不大，即使出問題也無須計較；有的民眾捐款時從善良的愿望出發(fā)，潛意識中就對慈善組織抱有很大的信任感；有的民眾有監(jiān)督意識但力不從心，或不專業(yè)，或渠道不暢；受助者屬弱勢群體，認為他們能做的就是感謝，更不會想到去監(jiān)督了。近兩年諸多危機事件的暴露，才引起人們的關(guān)注，還談不上是監(jiān)督。其次，媒體是強有力的監(jiān)督平臺，其對公眾的影響程度也非常大，人們都傾向于關(guān)注媒體著重報道的話題?，F(xiàn)實中媒體對慈善組織的監(jiān)督內(nèi)容不深、主動挖掘力度不強，只報活動新聞而沒有努力獲取組織信息，甚至出現(xiàn)收受慈善組織賄賂而幫助隱瞞問題的現(xiàn)象。再者，缺乏西方社會較為重視的第三方獨立評估制度。既然很難達到高度自律，政府、公眾、媒體監(jiān)督又局限，那么獨立機構(gòu)的評估就很有必要，這是我們跟西方國家的差距。

可以看出，慈善組織存在的諸多問題都是息息相關(guān)的，雖然這些問題目前已漸漸得到各方的關(guān)注，在監(jiān)督上也略有進步但顯得被動、無力。如果不能盡快完善監(jiān)督體系，更多的慈善組織危機事件還會一一爆發(fā)。

二、完善我國慈善組織監(jiān)督體系的對策

（一）建立完整系統(tǒng)性的慈善法律法規(guī)體系，嚴格依法行善

法律監(jiān)督是支持、發(fā)展慈善事業(yè)的重要保障，政府、社會監(jiān)督乃至組織自律都需要有法律規(guī)范的基礎支撐。立法機關(guān)應加快出臺慈善事業(yè)的根本大法——《慈善法》，它必須是針對性綜合性的完整體系，不僅應包括慈善組織的性質(zhì)定位、登記管理、內(nèi)部運行管理機制、活動領(lǐng)域、募捐方式等，特別是財務審計的監(jiān)督細則、監(jiān)督者和被監(jiān)督者的具體權(quán)責，還應該對其他方面給予規(guī)定。如：明確捐贈人和受助者的權(quán)利和義務，可以考慮將受益人要求捐贈人承擔交付捐贈款物的民事責任作為一種約束捐贈人履行承諾的方式，以避免“詐捐門”等類似事件出現(xiàn)和保障受益人的利益；明確支持激勵措施，如對組織進行部分稅收減免等，以減輕慈善組織負擔并促進發(fā)展；規(guī)范公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓、融資投資；賦予慈善法人相應的司法救濟權(quán)等。同時，需提高違法成本，對違法的任何一方都應給予嚴厲處罰甚至追究刑事責任。健全中國特色慈善事業(yè)法律體系需遵循兩點：一是在結(jié)合具體國情下大力借鑒西方亮點，如美國聯(lián)邦稅法就對包括慈善組織在內(nèi)的非營利機構(gòu)的稅制問題作了詳細規(guī)定說明；二是因地制宜，推動地方立法先行先試。例如，2010年出臺的《湖南省募捐條例》《江蘇省慈善事業(yè)促進條例》等都可給其他地方帶來借鑒?？傊?，只有使我國慈善走上法制化、規(guī)范化軌道，才能完善行之有效的監(jiān)督體系，發(fā)揮慈善組織在構(gòu)建和諧社會中的作用。

（二）改革雙重管理體制，明確政府與慈善組織的關(guān)系及政府的服務型監(jiān)管地位

首先，雙重管理體制是我國非營利組織的體制性障礙，必須改革取消掉，降低準入門檻，還其真正民間性。目前，北京、廣東等地已經(jīng)率先實行慈善組織直接在民政部門登記而不需掛靠業(yè)務主管單位的單一管理體制。其次，應明確嚴格劃清政府與慈善組織的“曖昧”關(guān)系，還其獨立法人地位，使慈善組織在人事、活動運作、資金管理等方面擺脫行政干預，由具有行善信仰的專業(yè)公益人事負責，這樣才能確保慈善組織恪守其公益宗旨、健康科學發(fā)展。再者，政府不干預不等于與政府不相干，政府應該準確扮演其角色，有效發(fā)揮其監(jiān)督管理主體作用，并加強對慈善組織的指導服務。政府應該設立專門的管理機構(gòu)來依法監(jiān)督慈善組織的活動方式、資金來源流向等是否合法，是否按宗旨行事，應重視過程監(jiān)督。目前，官方已表示今后慈善組織將從現(xiàn)在的民政部民間組織管理局剝離出來，由民政部慈善司專門進行單獨的監(jiān)管。政府應該對慈善組織進行大力扶持，可以通過財政專項撥款等方式來緩解組織的壓力，通過對組織人員的培訓來加強對組織的指導服務；政府還應該鼓勵慈善組織進行公平競爭，還可以在適當?shù)那闆r下加強與組織合作共贏。

（三）加強慈善組織的內(nèi)部運營治理制度，完善內(nèi)部監(jiān)督和自律機制

內(nèi)因是事物發(fā)展的根本原因，慈善組織若能健全內(nèi)部治理和監(jiān)督機制，便能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，且監(jiān)督成本比較低。第一，慈善組織應形成內(nèi)部的權(quán)力機關(guān)、經(jīng)營決策機關(guān)、執(zhí)行管理機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)的權(quán)責明晰、相互制衡的治理架構(gòu)，比如資金的使用、審計需定期向理事會、監(jiān)事會和會員代表大會報告。第二，慈善組織應吸收現(xiàn)代企業(yè)的管理理念，引進專業(yè)人才，建立科學規(guī)范的項目運作、資金管理、財務審計、捐贈款物追蹤等制度。組織應由全能大包攬轉(zhuǎn)為募集資金與救助服務明確分工，以提高效率。組織可與學校等其他組織合作，豐富募捐方式；同時可在尊重捐贈人意愿的前提下豐富資助服務方式，打造品牌項目。組織亦可通過金融信托等渠道進行間接投資，適當參與股票買賣已達到資金保值增值。第三，自律的重要組成部分就是慈善組織必須建立信息公開通報制度，通過宣傳欄、新聞媒體等途徑主動接受社會監(jiān)督。信息披露必須全面，例如江蘇省就明確規(guī)定慈善組織在開展募捐前，應將活動許可證等可以證明募捐主體資格的材料，以及募捐目的、時間地點、方式、救助對象等有關(guān)事項通過媒體等有效方式向社會公告，接受捐贈后應向捐贈人出具合法憑證，募捐結(jié)束以及救助執(zhí)行完畢后都應一一向社會披露。當然，在沒有法律具體規(guī)范之前，慈善組織能夠主動做到全面的信息公開才是公眾樂見的。第四，一方面應通過培訓等方式努力培育慈善組織工作人員的自律意識，敦促其時刻牢記組織的宗旨和行善意義，使成員能嚴格規(guī)范自己，不做有悖組織宗旨的行為；另一方面應建立嚴格的責任追究、違紀處罰制度，以應對腐敗問題出現(xiàn)，保持慈善組織的純潔性。

（四）健全強有力的社會監(jiān)督網(wǎng)絡

第一，通過意識教育宣傳、舉報獎勵等形式，培養(yǎng)公眾的監(jiān)督維權(quán)意識。公眾監(jiān)督有賴于慈善組織的信息披露，組織信息公開不全，公眾要有意識去要求組織公開完整，信息公開全了，要有意識去監(jiān)督所公開的信息是否有弄虛作假，這樣不僅維護了自身的合法權(quán)益，也維護了整個慈善環(huán)境。假如發(fā)現(xiàn)問題，公眾亦可通過多人聯(lián)名或借助媒體的力量來保證監(jiān)督效果。我們除了強調(diào)捐贈者監(jiān)督外，不能忽視的是受益者的監(jiān)督也很重要。事實上，受益者的監(jiān)督更具優(yōu)勢，因為他們是善款最終流向處，對款物的發(fā)放和效益有切身感受，監(jiān)督起來更客觀，而且也不困難，只要如實反饋信息。第二，有效發(fā)揮報紙、網(wǎng)絡、電視等媒體的監(jiān)督力量。慈善組織可以通過媒體發(fā)布信息，媒體也應該主動對慈善組織進行深入監(jiān)督，比如當組織有問題暴露跡象時，媒體應有敏銳嗅覺，對問題進行深度跟蹤挖掘，但必須客觀鑿實。另外媒體應加強慈善文化宣傳，擴大公眾接觸度，加深公眾感知度，帶動全民為慈善公益做貢獻。第三，借鑒國外經(jīng)驗，建立對慈善組織的第三方評估制度。第三方機構(gòu)具有很大的優(yōu)勢：獨立于政府使其避免受到官方意識的影響，同時又不完全傾向于非營利組織一方，保證了監(jiān)督的公正性和有效性。美國基金會理事會、美國全國慈善信息局等第三方組織都發(fā)揮著極其重要的監(jiān)督作用，以其自身較強的公信力規(guī)范著慈善業(yè)的市場環(huán)境。由于公眾對這些組織信任度強，會根據(jù)它們對慈善組織的評估來對比挑選，這樣就對各個慈善組織形成了較大的監(jiān)督壓力，迫使它們努力做到最好。我國要在短時間內(nèi)形成完善的第三方監(jiān)督制度著實不易，但必須作為長遠戰(zhàn)略目標并進行初步探索。2010年我國首次嘗試建立了基金會中心網(wǎng)，2011年又建立了中國慈善指南網(wǎng)，雖然其運作暫存質(zhì)疑，但可謂是我國努力著手對慈善組織第三方監(jiān)督的重要進展。

總之，只有根據(jù)我國具體實際情況和存在的問題進行思考，同時借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗，盡快從上述各個方面突破，健全我國慈善組織的內(nèi)外監(jiān)督體系，才能確保慈善事業(yè)在規(guī)范化的制度下健康有序地發(fā)展，有效發(fā)揮其應用的公益作用，促進和諧社會的構(gòu)建。

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