王宇
(長安大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,陜西 西安 710064)
美國公立高等教育在全世界地位顯著,位于美國西海岸的加利福尼亞州(以下簡稱加州)又是美國公立高等教育發(fā)展水平最高的一個州。加州公立高等教育由3個系統(tǒng)構(gòu)成,分別是包括10個分校的加州大學(xué)系統(tǒng);包括24個分校的加州州立大學(xué)系統(tǒng)以及包括110所分校的加州社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)。其中,以加州大學(xué)伯克利分校、加州大學(xué)洛杉磯分校為代表的加州大學(xué)系統(tǒng)是美國公立研究型大學(xué)的典范,在全美大學(xué)排名一直名列前茅;處于第二級的加州州立大學(xué)系統(tǒng)作為教學(xué)與科研型大學(xué)為加州培養(yǎng)了大批高學(xué)歷人才;規(guī)模龐大的加州社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)則以服務(wù)社區(qū)為宗旨,為社區(qū)培養(yǎng)了大量職業(yè)人才。加州高等教育,特別是公立研究型大學(xué)在質(zhì)量與效率上的成就,與其獨具特色的教師績效管理模式密不可分。考察和分析加州公立研究型大學(xué)教師績效激勵模式,對中國高校教師績效管理制度建設(shè)及其改革也有積極的啟示和借鑒意義。
在世界經(jīng)濟(jì)總量排行中,2012年加州以區(qū)域經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)排在第八位,這一經(jīng)濟(jì)成就與其高度發(fā)達(dá)的高等教育密不可分。加州高等教育獨具特色的功能分層設(shè)置為該州經(jīng)濟(jì)騰飛提供了合理的人才結(jié)構(gòu)和不斷更新的知識基礎(chǔ)。層次分明的高等教育結(jié)構(gòu)一方面確保了人們對高等教育的不同需求,另一方面也為該州經(jīng)濟(jì)發(fā)展培育了各層級人才。加州公立高等教育功能分層設(shè)置并非自由發(fā)展而來,而是通過著名的“加州高等教育總體規(guī)劃”(以下簡稱“規(guī)劃”)實現(xiàn)的。1958年,時任加州大學(xué)校長的克拉克·科爾提出該規(guī)劃。
按照規(guī)劃,首先確定加州公立高等教育的3個層次結(jié)構(gòu),并確定了3個系統(tǒng)的協(xié)調(diào)管理模式,即加州大學(xué)保留原來的董事會制度,加州州立大學(xué)系統(tǒng)建立了獨立的董事會,加州社區(qū)學(xué)院則建立獨立委員會。在各自獨立董事會的基礎(chǔ)上,加州對其不同部分的公立高等教育實施監(jiān)管:作為公立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的加州高等教育協(xié)調(diào)委員會,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)加州高等教育體系中不同高等教育類別之間的關(guān)系。其次,確立了加州3個不同層次的高等教育的分工:第一層級的加州大學(xué)在公立高等教育中主要從事研究生和專業(yè)教育,如規(guī)定加州大學(xué)為加州公立高等教育中唯一有資格授予博士學(xué)位的系統(tǒng),并有權(quán)與加州州立大學(xué)聯(lián)合授予博士學(xué)位。規(guī)劃還明確規(guī)定加州大學(xué)是能夠使用州研發(fā)經(jīng)費、從事科學(xué)研究的唯一學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。第二層級的加州州立大學(xué)系統(tǒng)則主要從事本科教育和碩士學(xué)位的研究生教育。加州州立大學(xué)的教師也可以從事科學(xué)研究,但其科研的中心必須與本科生和碩士研究生教學(xué)相關(guān)。第三層級的加州社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)向所有人開放,但只提供高中后的兩年大學(xué)教育,其主要任務(wù)是提供職業(yè)技術(shù)方面的培訓(xùn),為普及高中后教育提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。再次,不同層級的高等教育系統(tǒng)采取不同的錄取標(biāo)準(zhǔn)。在全州SAT考試中,成績排名居前的12.5%學(xué)生才能升入加州大學(xué);而加州州立大學(xué)錄取的學(xué)生應(yīng)該在12.5%與33%之間,其余學(xué)生則進(jìn)入加州社區(qū)學(xué)院。最后,也是規(guī)劃最具特色和最重要的一點,就是不同層次高等教育系統(tǒng)之間的開放性。為了確保最好的學(xué)生能夠獲得最好的教育,加州高等教育3個系統(tǒng)之間采取了學(xué)生向上流動的開放機(jī)制,即加州大學(xué)和加州州立大學(xué)在本科的高年級每年預(yù)留出25%的名額接受從加州社區(qū)學(xué)院轉(zhuǎn)入的學(xué)生。這一開放機(jī)制不僅為有創(chuàng)造力的學(xué)生提供了發(fā)展的機(jī)會,同時節(jié)省了學(xué)生求學(xué)的花費和加州政府的經(jīng)費投入,使加州在不用增加更多財力支出情況下實現(xiàn)了高等教育的普及[1]。可以說,系統(tǒng)開放性是該規(guī)劃能夠被加州公眾廣泛接受的一個重要因素。
以立法方式形成的加州高等教育功能分層設(shè)置體現(xiàn)了大學(xué)應(yīng)以功能定位,而不以成就和地位定位的理念,規(guī)劃也從法律上阻止了低層級的高等教育系統(tǒng)上升至高層級的“升遷夢”,雖然在一開始遭到加州社區(qū)學(xué)院和加州州立大學(xué)的抵制,但從實踐來看,正是依托法律的強(qiáng)制性,才保證了加州能長期持續(xù)這種不同功能的層級系統(tǒng),而非意圖向上“升級”,造成可能的無序競爭。
加州高等教育獨具特色的功能分層模式在其實施的幾十年里成效明顯,也確立和成就了當(dāng)前加州蜚聲世界的公立研究型大學(xué)系統(tǒng),即加州大學(xué)系統(tǒng)。在規(guī)劃立法時,對加州大學(xué)的定位就是以研究生和專業(yè)教育為主的研究型大學(xué),加州政府在科研方面的支出也主要用于加州大學(xué)系統(tǒng)。作為公立研究型大學(xué)的加州大學(xué)系統(tǒng)與私立研究型大學(xué),如斯坦福大學(xué)、哈佛大學(xué)的區(qū)別只在于經(jīng)費來源不同:前者來源于州政府,后者來自于以校友捐贈為基礎(chǔ)的自有基金,而兩者作為研究型大學(xué)的功能定位并無不同。那么,美國研究型大學(xué)有哪些特點呢?
20世紀(jì)70年代,研究型大學(xué)作為美國一種大學(xué)模式日漸成熟,其鮮明特征包括以下4個方面:第一,研究型大學(xué)大都是學(xué)科齊全,具有教學(xué)、科研和服務(wù)多種功能的綜合性大學(xué);第二,研究型大學(xué)是國家基礎(chǔ)研究的中心,擁有卓越的師資隊伍;第三,研究型大學(xué)特別重視研究生教育,研究生的比例也往往高于本科生;第四,研究型大學(xué)具有廣泛的國際聯(lián)系,是世界科學(xué)文化、學(xué)術(shù)交流的中心,能吸引大量外國優(yōu)秀人才去留學(xué),特別是在研究生教育階段[2]。
總結(jié)美國研究型大學(xué)的特征,我們可以發(fā)現(xiàn),研究型大學(xué)長于科研,研究生教育突出,現(xiàn)代大學(xué)的3項功能,即教學(xué)、科研及服務(wù)綜合性強(qiáng)。研究型大學(xué)的卓越聲譽(yù)毫無疑問來自于卓越的師資隊伍?;谘芯啃痛髮W(xué)特色鮮明的功能定位,可以設(shè)想作為公立研究型大學(xué)的加州大學(xué)系統(tǒng),對教師的考核也將區(qū)別于以教學(xué)為主的加州州立大學(xué)和加州社區(qū)學(xué)院。
所謂獎懲性教師績效激勵模式,就是將績效評價的結(jié)果與教師的獎懲或去留掛鉤,從而達(dá)到激勵教師努力工作、提高教學(xué)和科研質(zhì)量、提升學(xué)校整體實力的目標(biāo)??冃Э己艘蚰芴岣咂髽I(yè)效率、增加企業(yè)利潤而被以利潤追求為目標(biāo)的企業(yè)所自發(fā)采用,而公立高等教育所培養(yǎng)的高素質(zhì)人才從長期來講關(guān)乎一國在全球的綜合競爭力,而其行業(yè)性質(zhì)是具有社會公益性質(zhì)的非營利部門。作為公立高校的主要資助人,美國州政府對高校教育成果和質(zhì)量的關(guān)注來自于所在州納稅人的壓力,因而有動力和能力通過經(jīng)濟(jì)手段誘導(dǎo)公立高校按照自己的既定教育方針進(jìn)行改革,并最終形成政府所樂見的教育評價體系。由此,與加州公立高等教育功能分層的形成類似,政府在研究型大學(xué)獎懲性績效激勵模式的最終形成中所起到的主導(dǎo)作用功不可沒。
美國高校績效評價體系在長期的發(fā)展和形成過程中,逐步形成了以學(xué)系評價、同行評價、學(xué)生評價為主體的三大評價體系和教學(xué)、科研、社會服務(wù)為評價內(nèi)容的3個模塊,而獎懲的主要方式體現(xiàn)在年度評價、晉升評價和終身聘任評價及績效工資等人事決策類別等方面。
加州公立研究型大學(xué)以科研和研究生教育見長,致力于培養(yǎng)高端科技和管理人才,每所大學(xué)都設(shè)立研究生院,面向世界招收碩士研究生和博士研究生。在此職能定位下,研究型大學(xué)對教師的考核評價不僅涉及教學(xué),更重視對教師科研任務(wù)完成情況的考核??蒲性谘芯啃痛髮W(xué)中占核心地位,由此教師的科研能力、科研成果就成為績效評價的重要指標(biāo)。相較于教學(xué)和社會服務(wù)的難以量化,大學(xué)科研活動相對容易量化,如在高質(zhì)量期刊上發(fā)表論文的數(shù)量、獲得的基金數(shù)量等。但過度依賴量化的科研績效評價指標(biāo)也容易造成教師科研行為的短期化。鑒于此,有些研究型大學(xué)在評價教師的科研活動時也同時運用定量和定性的指標(biāo),以期達(dá)到評價結(jié)果的公正性。
盡管研究型大學(xué)在功能定位上以科研優(yōu)先,但研究型大學(xué)在績效評價上對科研的過度倚重可能造成對高等教育最基本使命——教學(xué)職能的忽視,這一現(xiàn)象正在引起公眾和教育專家的憂慮。加州公立研究型大學(xué)努力在凸顯科研優(yōu)勢的前提下扭轉(zhuǎn)人們對研究型大學(xué)重科研、輕教學(xué)的擔(dān)心,即便是作為美國公立高校排名第一的研究型大學(xué)——加州大學(xué)伯克利分校,也并未因重視科研而忽視教學(xué)。學(xué)校認(rèn)為,如果教師不能證明其在教學(xué)方面的能力與誨人不倦的精神,在任何情況下也沒有資格獲取終身教職。學(xué)校從對學(xué)科知識的掌握、在學(xué)科領(lǐng)域中的發(fā)展、有邏輯性的組織和呈現(xiàn)材料的能力、激發(fā)學(xué)生發(fā)現(xiàn)本門課與其他領(lǐng)域知識的關(guān)系等方面對教師的教學(xué)效果進(jìn)行評價;教師所有教學(xué)表現(xiàn)的評價需要設(shè)計量化的統(tǒng)計表,統(tǒng)計包括授課書目與種類、學(xué)生注冊數(shù)、每門課參與課程評價的學(xué)生比例等項目[3]。
教師績效評價事關(guān)教師的任用、晉升與終身教職的授予等,也事關(guān)學(xué)校的長遠(yuǎn)利益,因而公平、有效和規(guī)范的評價制度對于學(xué)校和教師同樣重要。多種主體對教師績效實施全面評價上,可以在一定程度上保證績效評價的公平性,這是因為每種主體只能從不同角度反映教師的績效,各有其局限性,評價教師應(yīng)該綜合使用和權(quán)衡幾種方法,才能較為公平地反映教師在教學(xué)、研究和服務(wù)領(lǐng)域的績效水平。這些主體包括系主任、學(xué)生、同行等。
學(xué)系是美國高校內(nèi)部學(xué)術(shù)管理結(jié)構(gòu)中最基礎(chǔ)的單位,而系主任是學(xué)系的主要行政負(fù)責(zé)人。作為教師績效評價的主要組織者及教師績效評價的主要信息來源,系主任對本系的教師績效評價起著非常關(guān)鍵的作用,不僅是教學(xué)、科研、服務(wù)等所有內(nèi)容的主要評判人,同時在包括年度評價、晉升及終身聘任等各類評價中發(fā)揮重要作用。學(xué)生對教師績效評價主要體現(xiàn)在教學(xué)評價上,并已形成一種制度。每門課程結(jié)束前,學(xué)生一般都被要求對該課程及授課教師的教學(xué)工作進(jìn)行評價,以便為教師改進(jìn)教學(xué)提供反饋信息,為學(xué)生選課和選擇教師提供信息,同時也為教師人事決策提供依據(jù)。同行評價最重要的評價領(lǐng)域是研究工作,此外教學(xué)效能和公共服務(wù)也經(jīng)常采用同行評價的方式。同行評價在晉升和終身聘任評價中特別受到重視[4]。
獎懲性績效評價體系的最終結(jié)果要落實到教師個人獎懲上,通過獎懲達(dá)到獎勵先進(jìn)、鼓勵一般、淘汰落后的目的。公立研究型大學(xué)的教師評價方式通常包括年度評價、晉升評價、終身教職后評價等,因而績效評價的最終結(jié)果成為教師聘任、晉升、終身教職評價及實施績效工資的主要依據(jù),評價結(jié)果不合格者不能聘任或晉升。
年度評價是每年對教師進(jìn)行的例行評價,主要包括教學(xué)、科研和社會服務(wù),既是對教師一年來勞動的評價,也是對其激勵和提醒的基本依據(jù),更是學(xué)校對自身政策和導(dǎo)向的一個反饋。晉升評價是針對教師職務(wù)(或職稱)晉升時所依據(jù)的績效評價,通常也是制定一個包括科研、教學(xué)和服務(wù)的3個維度考核體系。晉升的級別包括從講師到助理教授,再到副教授和正教授,通常到正教授就可以獲得終身聘任的資格[5]。在晉升評價中,“非升即走”政策是美國大學(xué)保持高素質(zhì)師資隊伍而實行的獨具特色的激勵和約束機(jī)制。所謂“非升即走”,是指在大學(xué)全職教師中,講師和助理教授的合約是有期限的。通常情況下,教師如不能在兩個合約聘期之后晉升,則要離開大學(xué)。在這一制度下,在聘講師或助理教授要通過極大的努力在規(guī)定的時限內(nèi)(一般為6至7年)在教學(xué)和科研方面獲取成果以證明自己的能力,達(dá)到要求者升職留任,而未達(dá)標(biāo)者則面臨解聘的命運。終身教職后評價是針對美國教授的“終身教職”制度所暴露出來的缺陷而設(shè)定的。終身教職的設(shè)定本來是為了保障學(xué)術(shù)自由,但其弊端在于有些終身教職教授在獲得職位后容易懈怠,在科研上缺少開拓創(chuàng)新的精神,在教學(xué)上缺少嚴(yán)謹(jǐn)治學(xué)的態(tài)度。終身教職后評價正是在這種背景下為解決終身教職的繼續(xù)激勵問題而提出來的,全美教授協(xié)會(AAUP)提出對終身教授每5年評估一次的自律措施。
20世紀(jì)八九十年代后,績效工資越來越成為美國高校教師薪酬制度的主流發(fā)展趨勢,特別是在20世紀(jì)90年代后,越來越多的美國高校,特別是研究型大學(xué)都采取了不同形式績效工資的做法,而以教學(xué)為主的大學(xué)通常將績效工資與薪級結(jié)合起來,兩年制和小型學(xué)院則通常采取單一薪級制??冃ЧべY制在研究型大學(xué)被推廣的主要原因是基于優(yōu)勞優(yōu)酬的理念:學(xué)校應(yīng)該按照教師工作的實際表現(xiàn)支付薪酬,獎勵那些優(yōu)秀或有突出貢獻(xiàn)的教師。這樣不僅有利于吸引優(yōu)秀人才,也可回應(yīng)公眾對教師工作的問責(zé),提供公共部門對教育投資回報的證據(jù),畢竟來自州政府的科研經(jīng)費大部分流向公立研究型大學(xué)。
獎懲性教師績效激勵模式作為美國公立研究型大學(xué)最具代表性的教師績效激勵手段,通過利益驅(qū)動的制度設(shè)計在短期內(nèi)迅速改變?nèi)说男袨槟J?,使其按照制度設(shè)計的導(dǎo)向去努力,同時也滿足作為納稅人的公眾對于大學(xué)教育投資回報的質(zhì)疑。激勵效應(yīng)顯著是這一模式突出的優(yōu)勢,然而這種制度設(shè)計的缺陷和優(yōu)勢同樣明顯,表現(xiàn)在其所引致的激勵效果可能是在追逐短期利益的過程中扭曲教育應(yīng)有的本質(zhì)。該模式的另一個問題在于,績效激勵體系本身要求評價對象的工作能夠量化,量化越細(xì)則績效評價的激勵效應(yīng)越明顯。而高校教師的主體工作中,除了科研可以大致量化之外,教學(xué)和社會服務(wù)均具有難以量化的性質(zhì),這種內(nèi)在矛盾使獎懲性績效激勵在高校的實施中會不可避免地產(chǎn)生問題:(1)美國高校科研和教學(xué)孰輕孰重的問題向來眾說紛紜,雖然美國大學(xué)的排名基本上是以本科教學(xué)作為主要參考依據(jù),大學(xué)應(yīng)該回歸教學(xué)的呼吁也此起彼伏,但事實是研究型大學(xué)所形成的科研評價超過教學(xué)評價的大學(xué)文化正在不斷居于主導(dǎo)地位。美國高等教育研究會做過的一個調(diào)查表明,盡管大多數(shù)教師都把成長為優(yōu)秀教師作為自己的目標(biāo),但僅有10%的教師相信學(xué)校會獎勵教學(xué)成果好的教師,80%的教師認(rèn)為研究在其學(xué)校中占優(yōu)先位置。(2)用以保障評價結(jié)果公平性的多元性評價主體安排也在一定程度上遭到教師質(zhì)疑。如關(guān)于同行評價,有人認(rèn)為同事關(guān)系容易與“同質(zhì)”聯(lián)系在一起,持不同觀點的人被排擠在外,妨礙教師討論和學(xué)術(shù)觀點的獨立。就學(xué)生評價而言,盡管其廣泛應(yīng)用于教師績效評價,但多數(shù)教師對學(xué)生評價存在質(zhì)疑,如擔(dān)心學(xué)生評價使教師給學(xué)生打分時放寬標(biāo)準(zhǔn),造成教育質(zhì)量下降;還擔(dān)心學(xué)生本身缺少專業(yè)知識,缺乏對課程內(nèi)容的全面了解,無法對課程效果進(jìn)行全面判斷[6]。哈佛大學(xué)前文理學(xué)院院長亨利·羅索夫斯基曾說過,一個教師是否受學(xué)生歡迎,同教學(xué)本質(zhì)無多大關(guān)系,學(xué)生只追求快樂的原則或缺乏長遠(yuǎn)的觀點考慮問題,都可能使他們的評價有失公允。
美國公立研究型大學(xué)教師績效激勵模式對中國高等教育績效制度改革有一定的借鑒意義,表現(xiàn)為以下幾點:
第一,以加州大學(xué)系統(tǒng)為代表的公立研究型大學(xué)是美國大學(xué)功能分層的產(chǎn)物,層次分明、功能定位準(zhǔn)確的大學(xué)體系設(shè)置才能為國民經(jīng)濟(jì)提供各種不同層次的人才,同時功能定位準(zhǔn)確也是不同功能的大學(xué)實施績效評價的前提,如研究型大學(xué)的績效評價科研優(yōu)先,而教學(xué)型大學(xué)對教師的評價則突出教學(xué)。中國高等教育在過去幾十年發(fā)展成效顯著,但近年在高校合并風(fēng)潮下,各高校爭相將建設(shè)綜合性大學(xué)作為首選目標(biāo),向上“升級”的沖動明顯。這種由公立高校本身內(nèi)在的利益要求決定的向上沖動會加劇公立高校間的無序競爭,也使不同大學(xué)的功能趨于同質(zhì)化,在客觀上產(chǎn)生通識性人才供給過剩,而職業(yè)教育日漸萎縮,專業(yè)技術(shù)人才缺乏,最終無法滿足市場對不同人才結(jié)構(gòu)的需求。
第二,基于功能分層的美國公立研究型大學(xué)的產(chǎn)生是政府干預(yù)和立法的結(jié)果,獎懲性教師績效激勵模式也是在政府的主導(dǎo)和推動下實施的,由此可見政府在高等教育規(guī)劃和設(shè)置上的作用不可忽視?,F(xiàn)代高等教育有其規(guī)律性和科學(xué)性,政府在發(fā)起和推動高等教育規(guī)劃時,應(yīng)在充分考慮現(xiàn)實因素的同時關(guān)照其規(guī)律性和科學(xué)性。
第三,美國公立研究型大學(xué)獎懲性教師績效激勵模式中關(guān)于績效評價主體多元性、評價內(nèi)容全面性、評價結(jié)果體現(xiàn)的獎懲性對中國研究型大學(xué)都有一定的借鑒意義,其規(guī)范的績效評價制度設(shè)計和建設(shè)是中國研究型大學(xué)績效改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)。中國公立高校教師績效評價制度的改革方興未艾,在績效評價內(nèi)容、評價方式、評價結(jié)果的使用上仍然處于試點和實驗階段,雖然美國公立研究型大學(xué)教師績效評價只有幾十年的歷史,但畢竟經(jīng)歷了實踐的檢驗,形成了一整套較為科學(xué)和成熟的體系,其中的缺陷固然不容忽視,但成功經(jīng)驗值得我們借鑒。
第四,中國研究型大學(xué)績效改革時應(yīng)注意到美國獎懲性績效激勵模式的缺陷所在,特別是在中國很多綜合性大學(xué)已經(jīng)出現(xiàn)重科研、輕教學(xué)的苗頭的現(xiàn)實下,為職稱而科研、為經(jīng)費而科研的狀況正在助長教師科研行為的短期化和功利化,教學(xué)越來越得不到重視,這無疑和晉升、評職掛鉤的績效評價導(dǎo)向有關(guān)。當(dāng)美國的高等教育工作者們正在反省因為他們的績效評價而帶來的這一負(fù)面效應(yīng)時,中國正在興起的高校教師績效評定改革沒有理由再重蹈覆轍。
基于功能分層的加州高等教育設(shè)置雖然有減輕州財政壓力的原因,但由此開啟了加州公立高校功能分層的先河,使每一層級的高校各有其明確的功能和目標(biāo),避免了不同層級高校之間的無序競爭,也為地區(qū)經(jīng)濟(jì)培養(yǎng)了不同層級的人才。作為處于第一層級的加州公立研究型大學(xué),其獎懲分明的教師績效激勵機(jī)制在激勵教師努力工作、提高科研和教學(xué)質(zhì)量等目標(biāo)上成效顯著,但其重科研輕教學(xué)、重短期輕長期、重定量輕定性的弊端也不同程度地存在,這是中國高等教育改革時需要注意的。
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