地方行政問(wèn)責(zé)制的發(fā)展困境及治道變革

王平，劉藝璇，李敏思

(1.南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210097;2.安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230052)

如果將政府比喻成陀螺，行政問(wèn)責(zé)就是抽打陀螺的皮鞭。皮鞭被束之高閣，政府建設(shè)遲早會(huì)遭遇“精神懈怠的危險(xiǎn)、能力不足的危險(xiǎn)、脫離群眾的危險(xiǎn)、消極腐敗的危險(xiǎn)”，反之亦然。問(wèn)責(zé)制度建設(shè)是否有效的關(guān)鍵在于地方政府層面。近年來(lái)，各地政府都致力于建設(shè)法治化的問(wèn)責(zé)制度，行政問(wèn)責(zé)工作不斷向前推進(jìn)。但是，問(wèn)責(zé)制度的建設(shè)不是一個(gè)完成時(shí)態(tài)，而是一個(gè)進(jìn)行時(shí)態(tài)。當(dāng)前，地方行政問(wèn)責(zé)制仍存在諸多發(fā)展困境，并需要進(jìn)一步的機(jī)制創(chuàng)新來(lái)提供變革之道［1］。

一、地方行政問(wèn)責(zé)制的發(fā)展與興盛

近年來(lái)，雖然還有很多人沒(méi)有來(lái)得及全方位觀察和思考行政問(wèn)責(zé)問(wèn)題，行政問(wèn)責(zé)制在中國(guó)各地已經(jīng)獲得極大發(fā)展，并由此興盛起來(lái)。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)各地發(fā)布的有關(guān)行政問(wèn)責(zé)的規(guī)范性文件多達(dá)上百件。比如，2003年8月，湖南省長(zhǎng)沙市頒布《長(zhǎng)沙市人民政府行政問(wèn)責(zé)制暫行辦法》。2004年5月，重慶市頒布《重慶市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》。2007年7月，安徽省頒布《安徽省人民政府行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》。2007年11月，廣東省汕頭市頒布《汕頭市人民政府所屬工作部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》。2007年12月，吉林省頒布《吉林省行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》。2008年3月，云南省頒布《云南省人民政府關(guān)于省政府部門(mén)及州市行政負(fù)責(zé)人問(wèn)責(zé)辦法》。2009年4月，廣東省廣州市頒布《廣州市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)暫行辦法》。2010年10月，湖北省武漢市頒布《武漢市違反土地管理規(guī)定行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》。2011年1月，山西省太原市頒布《太原市行政機(jī)關(guān)與其工作人員行政不作為問(wèn)責(zé)辦法》。2011年6月，北京市頒布《北京市行政問(wèn)責(zé)辦法》。2012年2月，黑龍江省哈爾濱市頒布《哈爾濱市行政問(wèn)責(zé)規(guī)定》。2013年2月，山東省濟(jì)南市頒布《濟(jì)南市行政過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)暫行辦法》等等。

由上述規(guī)范性文件不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，在中國(guó)特色監(jiān)督體系的基礎(chǔ)上，地方行政問(wèn)責(zé)體系已經(jīng)基本趨于完整，問(wèn)責(zé)邏輯、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)路徑和問(wèn)責(zé)目標(biāo)大致已經(jīng)形成完整鏈條并向法治化方向發(fā)展［2］。

第一，行政問(wèn)責(zé)內(nèi)在邏輯的法治化。各地行政問(wèn)責(zé)制度都運(yùn)用人民主權(quán)原則作為行政問(wèn)責(zé)的法理依據(jù)。一方面，人民主權(quán)意味著政府存在的根本目的在于促進(jìn)人民福祉、保護(hù)人民權(quán)利。人民通過(guò)委托代理關(guān)系將公權(quán)力授予政府，希望政府謹(jǐn)慎使用公權(quán)力為人民服務(wù)。另一方面，“權(quán)為民所授”決定了這個(gè)受權(quán)政府必然是一個(gè)責(zé)任政府，政府不作為或者濫作為都應(yīng)該向人民承擔(dān)責(zé)任。換言之，政府在得到授權(quán)的同時(shí)，也需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;行政權(quán)力的性質(zhì)決定其必須在法律的邊界內(nèi)活動(dòng)。上述行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)在邏輯在各地頒布的問(wèn)責(zé)辦法的總則部分得到了充分體現(xiàn)。

相反，主權(quán)在君的傳統(tǒng)政府雖然也有行政問(wèn)責(zé)行為的推出，但其大多出于“賢君”的個(gè)人仁德與魅力，有時(shí)甚至是為了博得民心的政治作秀。換言之，在專制時(shí)代，看不見(jiàn)行政問(wèn)責(zé)的必然邏輯，只能看見(jiàn)行政問(wèn)責(zé)的偶然沖動(dòng)和政治表演。

第二，行政問(wèn)責(zé)指向內(nèi)容的法治化。人民主權(quán)的政府必然是服務(wù)型政府。根據(jù)人權(quán)的分類，①當(dāng)代社會(huì)，基本人權(quán)可界定為消極社會(huì)權(quán)利和積極社會(huì)權(quán)利。消極社會(huì)權(quán)利，指人民在遵循“群己權(quán)界”前提下“消極自由不受侵犯”的權(quán)利;積極社會(huì)權(quán)利，指人民在公權(quán)力引領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)特定價(jià)值目標(biāo)的權(quán)利。前者使命在于讓人民“不痛苦”，后者在于讓人民“更幸?！?。服務(wù)型政府可以劃分為兩個(gè)層次:保護(hù)消極人權(quán)的服務(wù)型政府與發(fā)展積極人權(quán)的服務(wù)型政府。前者向人民提供底線意義上的公共產(chǎn)品，如安全、秩序和不可侵犯的消極自由等;缺乏底線公共產(chǎn)品，人類社會(huì)就會(huì)陷入混亂的自然狀態(tài)。后者向人民提供較為高級(jí)的公共產(chǎn)品，如增進(jìn)財(cái)富、提升美德與積極自由等;缺乏高級(jí)公共產(chǎn)品，人類社會(huì)就會(huì)蕭瑟凋敝，缺乏活力。從行政問(wèn)責(zé)的角度觀之，任何一個(gè)服務(wù)型政府如果不能維護(hù)人民的消極權(quán)利，就應(yīng)該承擔(dān)法律意義上的政治責(zé)任(以下簡(jiǎn)稱法律責(zé)任);如果不能發(fā)展人民的積極權(quán)利，政府就應(yīng)該向人民承擔(dān)道德意義上的政治責(zé)任(以下簡(jiǎn)稱道德責(zé)任)。法律責(zé)任與道德責(zé)任不可混淆，前者具有剛性和強(qiáng)制性，后者具有柔性和自覺(jué)性。

第三，行政問(wèn)責(zé)實(shí)現(xiàn)路徑的法治化。首先，根據(jù)法治主義中的權(quán)力制約原則，當(dāng)前各地行政問(wèn)責(zé)越來(lái)越多地由強(qiáng)化同體問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)換為強(qiáng)化異體問(wèn)責(zé)［3］。強(qiáng)化異體問(wèn)責(zé)，就是要促使問(wèn)責(zé)主體多元化。其次，根據(jù)法治主義中保護(hù)消極人權(quán)與保護(hù)積極人權(quán)相區(qū)分的原則，當(dāng)前各地行政問(wèn)責(zé)越來(lái)越多地由倚重道德問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)換為倚重法律問(wèn)責(zé)。道德問(wèn)責(zé)應(yīng)該更多地由同體問(wèn)責(zé)承擔(dān)，法律問(wèn)責(zé)則主要由異體問(wèn)責(zé)承擔(dān)。再次，根據(jù)程序法治中法律至上主義，當(dāng)前各地行政問(wèn)責(zé)越來(lái)越多地由倚重權(quán)力問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)換為倚重制度問(wèn)責(zé)?！傲挤ā苯ㄔO(shè)是擺脫權(quán)力問(wèn)責(zé)的前提，制度供給不足致使問(wèn)責(zé)風(fēng)暴呼嘯而來(lái)。當(dāng)前中國(guó)社會(huì)不斷實(shí)現(xiàn)和發(fā)展的法律權(quán)威主義是推動(dòng)問(wèn)責(zé)制度化的根本推力。最后，根據(jù)程序法治中的程序公正主義，當(dāng)前各地行政問(wèn)責(zé)越來(lái)越多地由倚重實(shí)體法治轉(zhuǎn)換為倚重程序法治和實(shí)體法治有機(jī)結(jié)合。所謂程序法治，是指人們?cè)谧非髮?shí)體法治時(shí)，要確保程序公正不能被侵犯。

第四，行政問(wèn)責(zé)訴求目標(biāo)的法治化。傳統(tǒng)封建社會(huì)，行政問(wèn)責(zé)的最高目標(biāo)是提升政府的魅力型(卡里斯瑪型)合法性。在法治政府的理念下，行政問(wèn)責(zé)的目標(biāo)是在建設(shè)民主政府、服務(wù)型政府與有限政府的基礎(chǔ)上，構(gòu)建責(zé)任政府和提升政府的法理型合法性。責(zé)任政府是法治政府的當(dāng)然之意，建設(shè)責(zé)任政府必須要在法治政府的框架之內(nèi)推行。因此，責(zé)任政府的實(shí)現(xiàn)路徑必須由問(wèn)責(zé)風(fēng)暴轉(zhuǎn)向“行政問(wèn)責(zé)法治化”［4］。

二、地方行政問(wèn)責(zé)制的發(fā)展困境

雖然當(dāng)前各地行政問(wèn)責(zé)不斷向法治化目標(biāo)邁進(jìn)，問(wèn)責(zé)范圍不斷拓寬，問(wèn)責(zé)力度不斷深化，問(wèn)責(zé)效果不斷凸顯。但是，我們也應(yīng)該看到，地方行政問(wèn)責(zé)制度還面臨著一些現(xiàn)實(shí)的困境。

第一，同體問(wèn)責(zé)使得問(wèn)責(zé)權(quán)難以受到有效制約，需要為問(wèn)責(zé)行為創(chuàng)造了深厚的制度環(huán)境。行政問(wèn)責(zé)可以分為同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)。同體問(wèn)責(zé)，是指黨政系統(tǒng)對(duì)其所屬黨政干部的問(wèn)責(zé)。這種問(wèn)責(zé)具有很高效率，但因?yàn)閱?wèn)責(zé)權(quán)行使的封閉性和非制約性，可能會(huì)具有內(nèi)部運(yùn)作的缺陷和嫌疑。異體問(wèn)責(zé)，是指黨政系統(tǒng)以外的問(wèn)責(zé)權(quán)行使主體(如代議機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān))對(duì)黨政機(jī)關(guān)濫政、庸政或懶政行為的問(wèn)責(zé)。異體問(wèn)責(zé)的好處在于它能克服同體問(wèn)責(zé)所引致的缺陷和嫌疑。一方面，異體問(wèn)責(zé)強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)行為的公開(kāi)性，強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行，建設(shè)透明的問(wèn)責(zé)政府;另一方面，異體問(wèn)責(zé)強(qiáng)調(diào)把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，從而打破產(chǎn)生問(wèn)責(zé)制所依賴的政治生態(tài)環(huán)境。

顯然，異體問(wèn)責(zé)是一種更契合法治要求，同時(shí)也是更有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制?？疾飚?dāng)前各地的問(wèn)責(zé)法規(guī)和日益盛行的問(wèn)責(zé)風(fēng)暴，不難發(fā)現(xiàn)問(wèn)責(zé)權(quán)行使主體雖然已經(jīng)多元化，但絕大多數(shù)異體問(wèn)責(zé)權(quán)要么在規(guī)定性方面缺乏強(qiáng)勁的生命力，要么在制約性方面缺乏有效的規(guī)制。異體問(wèn)責(zé)權(quán)在制度建設(shè)上的不足，導(dǎo)致同體問(wèn)責(zé)仍然較多，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)權(quán)法治化建設(shè)程度不高。

第二，問(wèn)責(zé)法制不完備，使得問(wèn)責(zé)行為往往缺乏制度化保障。制度是法律的根本載體，沒(méi)有完備的法律制度，問(wèn)責(zé)權(quán)的行使和制約都將化為空談。所謂法制完備，是指各種規(guī)范性文件科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，類別齊全，無(wú)一缺漏。具體來(lái)說(shuō):(1)凡是由法律體系應(yīng)該調(diào)整的，均有恰當(dāng)?shù)姆芍贫日{(diào)整。(2)調(diào)整不同領(lǐng)域的法律制度應(yīng)當(dāng)相互銜接，有機(jī)協(xié)調(diào)，不能相互沖突。(3)各種法律體系應(yīng)該邏輯清晰，具有明確的可操作性。(4)整個(gè)法律體系能夠有效面對(duì)實(shí)踐變化而與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)進(jìn)行自我修正和發(fā)展?；谏鲜鰳?biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前各地問(wèn)責(zé)制度不完備主要有以下3個(gè)表現(xiàn):(1)問(wèn)責(zé)依據(jù)的形式不一。有些是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律性文件，如《中華人民共和國(guó)憲法》及《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》;有些是國(guó)務(wù)院制定的法規(guī)性文件，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及《信訪條例》;有些是地方制定的規(guī)范性文件，如《長(zhǎng)沙市人民政府行政問(wèn)責(zé)制暫行辦法》和《重慶市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》;有些是黨內(nèi)規(guī)范性文件，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》以及《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》。這些問(wèn)責(zé)的規(guī)范性文件，在問(wèn)責(zé)的范圍、懲處的尺度等方面不盡相同，影響了執(zhí)行效果［5］。(2)這種不完善表現(xiàn)為許多相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定得過(guò)于寬泛和籠統(tǒng)［1］。如目前各地問(wèn)責(zé)辦法中對(duì)問(wèn)責(zé)種類只進(jìn)行了列舉，并未說(shuō)明該種處理類型應(yīng)針對(duì)何種責(zé)任，應(yīng)由哪個(gè)部門(mén)監(jiān)管等更細(xì)層面的問(wèn)題。換言之，究竟哪些責(zé)任只需責(zé)令做出書(shū)面檢查、怎樣的責(zé)任才夠得上責(zé)令辭職、做出的檢查應(yīng)交由什么人負(fù)責(zé)、在哪里進(jìn)行通報(bào)批評(píng)、通報(bào)的范圍是多大、誡勉的具體含義又是什么等等都沒(méi)有進(jìn)行具體規(guī)定。這樣的制度規(guī)定不具有可操作性，或者說(shuō)相關(guān)部門(mén)在實(shí)際操作過(guò)程中擁有的自由裁量權(quán)較大。(3)這種不完善表現(xiàn)為許多相關(guān)規(guī)范性文件沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，相關(guān)部門(mén)沒(méi)有對(duì)這些規(guī)范性文件進(jìn)行定期清理的工作機(jī)制。辯證法告訴人們，任何事物都有一個(gè)從發(fā)展到消亡的過(guò)程，問(wèn)責(zé)規(guī)范性文件也不例外。因此，對(duì)那些已經(jīng)失去生命力的問(wèn)責(zé)規(guī)范性文件進(jìn)行清理，是法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中的一種“新陳代謝”，不能缺失。但是，目前許多地方行政問(wèn)責(zé)規(guī)范性文件一經(jīng)制定，效力永久。這種情況也嚴(yán)重制約了地方行政問(wèn)責(zé)制應(yīng)有效果的產(chǎn)生。

三、完善地方行政問(wèn)責(zé)制的若干路徑

隨著時(shí)代的發(fā)展和人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，我們需要通過(guò)各種機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)一步建設(shè)和完善地方行政問(wèn)責(zé)制。要建設(shè)和完善地方行政問(wèn)責(zé)制，就有必要對(duì)其多維發(fā)展的梗阻予以客觀而理性的審視。只有在“吃透”問(wèn)題和梗阻的基礎(chǔ)上，才能系統(tǒng)“謀深”地方行政問(wèn)責(zé)制的完善方向，并進(jìn)而提出具有可操作性的建議與對(duì)策。

第一，建立問(wèn)責(zé)權(quán)網(wǎng)狀交叉問(wèn)責(zé)循環(huán)系統(tǒng)，促動(dòng)問(wèn)責(zé)權(quán)進(jìn)一步向法治化方向發(fā)展。行政問(wèn)責(zé)不過(guò)是問(wèn)責(zé)權(quán)行使主體的一個(gè)基本行為;行為由主體派生，不研究問(wèn)責(zé)權(quán)而僅僅圍繞行為描畫(huà)，是一種舍本求末的研究。更重要的是，當(dāng)行政問(wèn)責(zé)這個(gè)行為不能滿足人們的價(jià)值要求時(shí)，如果人們不能把目光投射到問(wèn)責(zé)權(quán)這個(gè)事物根本時(shí)，就無(wú)法從本質(zhì)上去解決問(wèn)題。

問(wèn)責(zé)權(quán)講到底也是一種公權(quán)力，也會(huì)有濫用的可能。因此，如果問(wèn)責(zé)權(quán)不能將分內(nèi)之事做好，也應(yīng)該被問(wèn)責(zé)。但問(wèn)責(zé)權(quán)被問(wèn)責(zé)，只能理解為不同問(wèn)責(zé)權(quán)之間的循環(huán)交叉問(wèn)責(zé)，構(gòu)成一個(gè)問(wèn)責(zé)權(quán)網(wǎng)狀交叉問(wèn)責(zé)循環(huán)系統(tǒng)。這是因?yàn)椋瑔尉€條式的問(wèn)責(zé)體系使得最后(也是最高的)一個(gè)問(wèn)責(zé)權(quán)永遠(yuǎn)不受制約。問(wèn)責(zé)權(quán)網(wǎng)狀交叉問(wèn)責(zé)循環(huán)系統(tǒng)不僅使得問(wèn)責(zé)權(quán)法治化(相互制約)有了本體論意義上的根據(jù)，也使得問(wèn)責(zé)權(quán)因此成為一個(gè)國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)中的動(dòng)力核心或者總樞紐［2］。具體說(shuō)來(lái):(1)如果這個(gè)網(wǎng)狀循環(huán)系統(tǒng)建立起來(lái)，問(wèn)責(zé)權(quán)的法治化就得到了保證，進(jìn)而行政權(quán)的法治化也就獲得了恒久動(dòng)力。換言之，如果問(wèn)責(zé)權(quán)的法治化能夠被這個(gè)網(wǎng)狀循環(huán)系統(tǒng)激活，整個(gè)國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)就都能在它的催化下進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)法治化。(2)網(wǎng)狀循環(huán)系統(tǒng)的建立意味著法治社會(huì)已經(jīng)到來(lái)。因?yàn)槿嗣駟?wèn)責(zé)權(quán)是問(wèn)責(zé)權(quán)體系中極為重要的一極，只有人民問(wèn)責(zé)權(quán)活躍起來(lái)，網(wǎng)狀循環(huán)系統(tǒng)才會(huì)生生不息地運(yùn)行下去。(3)網(wǎng)狀循環(huán)系統(tǒng)的存在還說(shuō)明，問(wèn)責(zé)權(quán)的法治化在某種程度上是自在自為的，而管理權(quán)的法治化是需要問(wèn)責(zé)權(quán)法治化推動(dòng)的。因此，抓住了問(wèn)責(zé)權(quán)法治化，特別是建立問(wèn)責(zé)權(quán)網(wǎng)狀交叉問(wèn)責(zé)循環(huán)系統(tǒng)，也就抓住了建設(shè)法治社會(huì)的根本。這是后發(fā)國(guó)家法治化的根本路徑［6］。

第二，加強(qiáng)立法工作，建設(shè)完備的地方問(wèn)責(zé)法制。人們之所以需要完備的法制，原因有3點(diǎn):(1)完備的法律制度降低了人們之間的交易成本。人們從自然狀態(tài)過(guò)渡到社會(huì)狀態(tài)，建立法律制度，就是要建立降低執(zhí)行自然法的交易成本。(2)通過(guò)完備的法律制度對(duì)權(quán)力與權(quán)利的規(guī)定，能夠擴(kuò)大權(quán)力和權(quán)利的使用范圍和覆蓋面。(3)肯定即否定。法律制度對(duì)權(quán)力和權(quán)利的規(guī)定，也是對(duì)權(quán)力和權(quán)利的限制。這種對(duì)權(quán)力與權(quán)利的限制對(duì)于定紛止?fàn)?、維護(hù)社會(huì)秩序具有重要意義。

建設(shè)完備的地方行政問(wèn)責(zé)法制，主要從兩個(gè)方面入手:(1)大力規(guī)范問(wèn)責(zé)權(quán)行使中的自由裁量權(quán)，不能讓自由裁量權(quán)成為法制完備的漏洞。因此，要加強(qiáng)立法工作，從程序法和實(shí)體法兩個(gè)層面上規(guī)制自由裁量權(quán)，對(duì)于建立完備的行政問(wèn)責(zé)法制具有重要價(jià)值。(2)積極建立“日落立法”制度，定期對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行清理。具體來(lái)說(shuō)，立法部門(mén)要建立規(guī)范性文件清理工作時(shí)間表，通過(guò)定期清理，對(duì)不合時(shí)宜的規(guī)范性文件要予以修改或者廢止。令人高興的是，《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》于2013年8月發(fā)布。根據(jù)該《決定》，1978年以來(lái)制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，其中42件將進(jìn)行修改。這是中國(guó)共產(chǎn)黨首次集中清理黨內(nèi)法規(guī)制度。顯然，黨中央這一工作機(jī)制的建立，對(duì)各地建立“日落立法”制度起到了表率和推動(dòng)作用［7］。

第三，黨政問(wèn)責(zé)同步協(xié)調(diào)，重點(diǎn)建構(gòu)與健全黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制?！爸袊?guó)的各種政治關(guān)系和較為重要的政治現(xiàn)象，都在一定程度上包含著‘黨政關(guān)系’的因素。盡管這種包含是直接或間接的，是明顯的或是隱含的，但都是確實(shí)存在的，并無(wú)不在其中起關(guān)鍵性作用?！保?］對(duì)于地方行政問(wèn)責(zé)制的建立和健全，無(wú)疑也回避不了這個(gè)問(wèn)題。對(duì)于重大事項(xiàng)，不是單單問(wèn)責(zé)行政系統(tǒng)就可以解決問(wèn)題的。中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)決定了黨在國(guó)家和社會(huì)生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)有力地掌握著和保證了執(zhí)政方向。中國(guó)共產(chǎn)黨和行政系統(tǒng)的高度耦合是中國(guó)國(guó)情的必然。

簡(jiǎn)言之，中國(guó)共產(chǎn)黨的政治地位決定問(wèn)責(zé)制應(yīng)以黨內(nèi)問(wèn)責(zé)為突破口。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義事業(yè)的核心力量，要自覺(jué)接受監(jiān)督，包括黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督以及輿論監(jiān)督。此外，執(zhí)政黨可以建立完整的內(nèi)部責(zé)任審查與追究系統(tǒng)，從而確保我黨的決策工作與執(zhí)行工作能夠得到有效監(jiān)控，進(jìn)而也能夠提升我黨的執(zhí)政能力。另一方面，執(zhí)政黨除了自我監(jiān)督外，也需要其他權(quán)力體系進(jìn)行監(jiān)督。我們認(rèn)為，在議行合一的當(dāng)代中國(guó)，代議機(jī)關(guān)是監(jiān)督執(zhí)政黨的當(dāng)然主體。當(dāng)年毛澤東與黃炎培縱論民主與監(jiān)督時(shí)，已經(jīng)談及了“人民監(jiān)督政府”的思想，代議機(jī)關(guān)作為人民的代表，當(dāng)然可以監(jiān)督執(zhí)政黨和政府。

四、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前，行政問(wèn)責(zé)制無(wú)論是在理論研究層面還是在現(xiàn)實(shí)操作中，都取得了巨大而快速的發(fā)展，行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)在邏輯、指向內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)路徑都走在法治化的道路上。經(jīng)驗(yàn)證明，事物的發(fā)展不可能是一蹴而就的，行政問(wèn)責(zé)制在多年來(lái)的制度化進(jìn)程中，面臨諸多困境。行政權(quán)沒(méi)有受到有效制約，致使問(wèn)責(zé)風(fēng)暴成為當(dāng)前行政問(wèn)責(zé)的主要載體和典型形式。問(wèn)責(zé)風(fēng)暴是一把雙刃劍，雖不能從根本上抑制社會(huì)矛盾，卻為行政問(wèn)責(zé)制之改革提供了現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。本文分析了行政風(fēng)暴的深層根源以及現(xiàn)行制度亟待改進(jìn)之處。這一系列困境給國(guó)內(nèi)地方行政問(wèn)責(zé)制的改革和發(fā)展提出了重大的挑戰(zhàn)，公共行政部門(mén)要回應(yīng)這些挑戰(zhàn)，可以嘗試促進(jìn)問(wèn)責(zé)權(quán)法治化進(jìn)程、通過(guò)立法工作建設(shè)完備的地方問(wèn)責(zé)法制、建立健全黨內(nèi)問(wèn)責(zé)機(jī)制，由這3條路徑出發(fā)，從問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問(wèn)責(zé)程序上多方面制約行政權(quán)的行使，以確保行政權(quán)在陽(yáng)光下合理、合法地發(fā)揮其積極作用。

［1］王平.問(wèn)責(zé)權(quán)法治化［D］.蘇州:蘇州大學(xué)，2010.

［2］姚慶武.行責(zé)問(wèn)責(zé)制的制度分析與現(xiàn)狀研究［J］.行政與法:吉林省行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，22(11):30-32.

［3］陳翔.我國(guó)政府問(wèn)責(zé)制的制度分析與現(xiàn)狀研究［D］.杭州:浙江大學(xué)，2007.

［4］陳翔，陳國(guó)權(quán).我國(guó)地方政府問(wèn)責(zé)制的文本分析［J］.浙江社會(huì)科學(xué)，2007，23(1):70-77.

［5］張喜紅.構(gòu)建服務(wù)型政府問(wèn)責(zé)體系的幾個(gè)問(wèn)題［J］.中國(guó)行政策管理，2011，27(12):53-55.

［6］王平，王瑋.當(dāng)代中國(guó)問(wèn)責(zé)權(quán)建設(shè)的幾個(gè)基本問(wèn)題［J］.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2010，19(11):55-58.

［7］胡偉.政府過(guò)程［M］.杭州:浙江人民出版社，1988.